時(shí)間:2024-01-17 15:46:58
序論:寫(xiě)作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相,好投稿為您帶來(lái)了七篇公共管理的特性范文,愿它們成為您寫(xiě)作過(guò)程中的靈感催化劑,助力您的創(chuàng)作。
公共事務(wù)管理在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不受重視,但是在當(dāng)今時(shí)代,越來(lái)越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代,由新的公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)而造成了變化,其理論和管理的模式正在逐漸與時(shí)代接軌。目前各國(guó)的政府改革運(yùn)動(dòng)正如火如荼,這對(duì)?傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)’公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承,并延伸其內(nèi)涵,自我超越,以前者從未有過(guò)的張力和活力迅速發(fā)展,奠定它在新?lián)?紀(jì)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上繼往開(kāi)來(lái),塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個(gè)本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性
公共管理內(nèi)的公共性,其含義主要涵蓋兩個(gè)層次:第一,利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實(shí)現(xiàn)工具的,它必須要肩負(fù)社會(huì)整體的公共利益,以實(shí)現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且,公共性的宣示能夠明確的表明,公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式;第二,公共參與性。公共管理的實(shí)行主體是大眾,也就是說(shuō)其中包括涵蓋政府,同時(shí)還有公民與其他組織在內(nèi)。現(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性,政府所實(shí)行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力,所以,公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來(lái)提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品,它不能成為實(shí)現(xiàn)某一階層與群體利益的工具,政府也沒(méi)有權(quán)力用它去剝削社會(huì)成員,更沒(méi)有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以,合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅(jiān)守公共精神的,并會(huì)運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過(guò)程。
(二)服務(wù)性
在研討公共管理服務(wù)性之時(shí),非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看,管理應(yīng)該是什么?其實(shí)人們可以通過(guò)不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動(dòng),由最初的確立目標(biāo)到最后的績(jī)效評(píng)估,所有的一切活動(dòng)都可以稱(chēng)之為決策。(2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動(dòng),都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施,所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突,需要協(xié)調(diào)所有萬(wàn)事萬(wàn)物間的一切矛盾與沖突,需要通過(guò)協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例,然后由這種運(yùn)作體例去實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。
(三)合作共治性
合作共治性是公共管理尊崇的治理理念,這個(gè)特點(diǎn)意味著,在公共事務(wù)的管理中,治理的職責(zé)并不是單方面的,而是社會(huì)各界包括公民和政府相互配合,共同來(lái)承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性,在公共事務(wù)管理歷史過(guò)程中具有劃時(shí)代的意義,這種管理理念之所以會(huì)橫空出世,原因在于人們看到了市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性,而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場(chǎng)單方面的調(diào)節(jié),只能對(duì)資源配置起著基礎(chǔ)性的作用;反之,僅僅依靠政府和政策,資源最優(yōu)配置也是無(wú)望實(shí)現(xiàn)的。所以,治理思想不畏國(guó)家與政府權(quán)威,宣示社會(huì)唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對(duì)與解決社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的時(shí)候,因?yàn)槭苤朴谕獠颗c內(nèi)部客觀條件,所以無(wú)法做到全知全能事事一肩挑,所以,這就造成了另外一種局面——去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足,而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。
三、公共管理的時(shí)代性:公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)
全球各個(gè)國(guó)家對(duì)公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是,這種局面并不是各個(gè)國(guó)家的政治家們與學(xué)者們?cè)诠氽∨c書(shū)齋以心智謀略演化而來(lái)的,而是人類(lèi)社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展,此中包括社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治,以致全球眾多國(guó)家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問(wèn)題,只是問(wèn)題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會(huì)中不可治理性問(wèn)題的頻發(fā),現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展,技術(shù)革命與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問(wèn)題的凸顯,這些問(wèn)題都以時(shí)不我與的緊迫態(tài)勢(shì)步步緊逼各國(guó),要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動(dòng)著全球化的發(fā)展,全球化發(fā)展趨勢(shì)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置;國(guó)際間的合作與對(duì)話(huà)協(xié)商頻次均有大幅增長(zhǎng);傳播優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長(zhǎng)。全球化問(wèn)題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢(shì)的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時(shí)而逐漸進(jìn)步的,政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)去觀望全球化會(huì)發(fā)現(xiàn),全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)方面,不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移,還是從金融到收入分配或者是市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo),它們都是在一個(gè)全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問(wèn)題證實(shí),民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕,民族經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕,這種情況明確的證實(shí):全球內(nèi)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是可以在不對(duì)國(guó)際信息深思熟慮且不找尋國(guó)際合作的前提條件下,去做出與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來(lái)觀察社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國(guó)家決策者的戰(zhàn)略決策,全球化的發(fā)展對(duì)于公共管理來(lái)說(shuō),既是機(jī)遇,也是挑戰(zhàn):首先,它影響著很多國(guó)家的外交策略,以及國(guó)際關(guān)系的變化;其次,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際的合作并存,使各國(guó)的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化;再次,全球化推動(dòng)公民社會(huì)和全球結(jié)社革命的興起,結(jié)果便得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化,將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國(guó)際組織,或者與社E組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移一向上是向國(guó)際組織轉(zhuǎn)移,向下則是向社區(qū)組織或第三部門(mén)轉(zhuǎn)移。這些變化,都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時(shí)宜,不論是理論方面,還是管理的過(guò)程中,都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾,公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢(shì)。
關(guān)鍵詞:公共管理;人力資源管理;服務(wù)創(chuàng)新;評(píng)價(jià)體系
公共管理部門(mén)人力資源管理在當(dāng)今社會(huì)是較為普遍的一種管理形式。隨著時(shí)代的發(fā)展,社會(huì)對(duì)人才綜合能力的要求越來(lái)越高。因此,掌握公共管理部門(mén)人力資源管理可以有效地為社會(huì)提供相應(yīng)的人才基礎(chǔ),進(jìn)而可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前時(shí)代背景下,隨著我國(guó)政府服務(wù)逐漸增強(qiáng),并且政府越來(lái)越重視市場(chǎng)的作用,公共管理部門(mén)人力資源管理也越來(lái)越受到關(guān)注。如何做好公共管理部門(mén)人力資源管理也逐漸成為重中之重。
一、公共管理部門(mén)人力資源管理的特點(diǎn)
公共管理部門(mén)人力資源管理可以有效地為社會(huì)提供相應(yīng)的人才資源的保障,但公共管理部門(mén)不同于其他的部門(mén),其具有鮮明的特性。只有充分把握公共管理部門(mén)人力資源管理方面的特點(diǎn),才能對(duì)公共管理部門(mén)人力資源管理進(jìn)行進(jìn)一步的了解,進(jìn)而更好地應(yīng)用于社會(huì)管理之中。因此,做好公共管理部門(mén)人力資源管理對(duì)社會(huì)具有重要的意義。下面就來(lái)看看在當(dāng)前時(shí)代背景下公共管理部門(mén)人力資源管理的相關(guān)特點(diǎn)。
(一)公共性
公共管理部門(mén)作為公眾性的部門(mén),這與企業(yè)的私人性質(zhì)不同,公共管理部門(mén)人力資源管理具有較強(qiáng)的公共性。在我國(guó),任何公共管理的部門(mén)都必須堅(jiān)持將人民大眾的利益放在首位,要時(shí)刻去保障人民大眾的利益。公共管理部門(mén)人力資源管理同樣也必須要去不斷地關(guān)注社會(huì)的需求,不斷地爭(zhēng)取為社會(huì)提供更好的公眾服務(wù)。公共管理部門(mén)人力資源管理要著眼于社會(huì)全局,關(guān)注社會(huì)上大多數(shù)人民的利益需求,并且也要將提高人民的生活質(zhì)量以及生活水平作為重要的關(guān)注點(diǎn),不能與私人企業(yè)一樣,將追逐利益作為存在的唯一目標(biāo)。公共管理部門(mén)人力資源管理應(yīng)該有明確的價(jià)值觀以及行為理念,不斷借鑒其他管理方式的有益成分。在公共管理部門(mén)人力資源管理的過(guò)程之中,應(yīng)該不斷的去使社會(huì)各類(lèi)人才都受到公平公正待遇,不應(yīng)該有性別、年齡以及種族方面的差異。相比于企業(yè)一味去追求工作效率的情況,公共管理部門(mén)人力資源管理應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)公平,更加關(guān)注從業(yè)人員的政治思想素養(yǎng)以及道德水平,從這些方面可以更好地去了解公共管理部門(mén)人力資源管理的公共性。
(二)服務(wù)性
公共部門(mén)和政府所擁有的功能大體相同,都必須要注重公共部門(mén)的服務(wù)屬性。公共管理部門(mén)必須要關(guān)注社會(huì)上絕大多數(shù)人員的利益,而服務(wù)屬性也可以體現(xiàn)在多種不同的形式上,可以提供相應(yīng)的產(chǎn)品服務(wù)。相比較一般的企業(yè),公共管理部門(mén)人力資源管理不能一味滿(mǎn)足于自己利益追求,而是應(yīng)該不斷地去為社會(huì)謀利益,在加強(qiáng)對(duì)人力資源進(jìn)行管理的過(guò)程之中,不斷的去增強(qiáng)相關(guān)人員的管理和服務(wù)素質(zhì),更好地去為人民服務(wù),從而更好地去保障社會(huì)全體成員的利益,不斷的促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展,更進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。
(三)透明性
公共管理部門(mén)人力資源管理不同于一般企業(yè)管理的重要特性就是具有透明性。一般的企業(yè)無(wú)論是管理模式,還是財(cái)產(chǎn)股東狀況一般都保持著相對(duì)隱秘的狀態(tài),一般不會(huì)對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行公布。而公共管理部門(mén)人力資源管理不同于這些企業(yè),由于這些公共管理部門(mén)具有相對(duì)較為公開(kāi)的屬性,也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共財(cái)產(chǎn)與利益的相關(guān)資源,有些更是關(guān)系著國(guó)家全體公民的相關(guān)利益,因此,必須要對(duì)全體公民負(fù)責(zé),受到公民的監(jiān)督。在一般狀況下,企業(yè)與公共部門(mén)具有較大不同,企業(yè)在人力資源管理方面一般是作為商業(yè)機(jī)密的,更不會(huì)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi),而如果公共管理部門(mén)人力資源管理不透明的話(huà),極易造成權(quán)利的濫用,進(jìn)而也會(huì)影響社會(huì)絕大多數(shù)人的利益。公共管理部門(mén)人力資源管理的透明性可以有效地促進(jìn)人力資源管理方面的公平。同時(shí),公共管理部門(mén)人力資源管理的透明性同樣也可以促進(jìn)管理的公平性,進(jìn)而促進(jìn)公共管理部門(mén)的進(jìn)一步發(fā)展。
(四)相對(duì)穩(wěn)定性
公共管理部門(mén)由于主要依附于社會(huì)資源和政府部門(mén),因此,其結(jié)構(gòu)與管理模式也是相對(duì)穩(wěn)定,很少會(huì)有改變。一方面,公共管理部門(mén)人力資源管理保持相對(duì)穩(wěn)定性可以對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的行為方式進(jìn)行有效的監(jiān)管,并對(duì)他們的行為進(jìn)行一些合理的預(yù)期,則在一定程度上也有利于體現(xiàn)公共管理部門(mén)人力資源管理的公開(kāi)性以及透明性原則,并且逐漸促進(jìn)公共管理部門(mén)的公平與發(fā)展。但是從另一方面而言,公共管理部門(mén)可能會(huì)長(zhǎng)期處于這種結(jié)構(gòu)下,很難再去有什么突破,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,可能會(huì)造成一系列難于解決的問(wèn)題,要想轉(zhuǎn)變其相應(yīng)的社會(huì)職能,難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)性的監(jiān)管,并且也是缺乏靈活性,只能使這些人力資源管理按部就班的進(jìn)行,而不能去保持更大的活力。
二、公共管理部門(mén)人力資源管理的改進(jìn)對(duì)策
公共管理部門(mén)人力資源管理對(duì)社會(huì)具有相當(dāng)?shù)淖饔茫梢杂行У卮龠M(jìn)公共管理部門(mén)的發(fā)展,進(jìn)而更好地為更多人服務(wù),不斷地促進(jìn)社會(huì)公平。同時(shí)有利于社會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)督,利于形成相對(duì)公平公正的社會(huì)氛圍。公共管理部門(mén)的相對(duì)穩(wěn)定性的特征也在一定程度上帶來(lái)了公共管理部門(mén)人力資源管理的相關(guān)弊端,因此,必須要進(jìn)一步對(duì)公共管理進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn),才能進(jìn)一步促進(jìn)公共管理部門(mén)人力資源管理的發(fā)展。下面就來(lái)具體討論一下公共管理部門(mén)人力資源管理的改進(jìn)措施。
(一)培養(yǎng)更為全面的管理人才
在當(dāng)前時(shí)代背景下,社會(huì)對(duì)綜合素質(zhì)較好的人才需求越來(lái)越高。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會(huì)也在繼續(xù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革;雖然社會(huì)對(duì)人才的需求較高,但當(dāng)前我國(guó)的人才結(jié)構(gòu)并不合理,因此,必須要解決好人才結(jié)構(gòu)的矛盾,才能進(jìn)一步促進(jìn)公共管理的發(fā)展,進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。同時(shí),雖然近些年來(lái),我國(guó)大力普及教育,使人才素質(zhì)得到很大的提升,但部分人才還是不能滿(mǎn)足社會(huì)的需求。因此,必須要去嚴(yán)格進(jìn)行公共管理部門(mén)人力資源管理的改革,逐步推進(jìn)管理工作的規(guī)范化、制度化,不斷地增強(qiáng)相關(guān)從業(yè)人員的公眾服務(wù)意識(shí),并且不斷地增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不斷提供管理部門(mén)人才的發(fā)展空間,從而使公共部門(mén)更好的留住人才;同時(shí)也要不斷地創(chuàng)新機(jī)制去公平公正的選拔人才,從而不斷地促進(jìn)人力管理的發(fā)展。
(二)堅(jiān)持創(chuàng)新
只有不斷的堅(jiān)持創(chuàng)新,才能更好地促進(jìn)公共管理部門(mén)人力資源管理的進(jìn)一步發(fā)展。首先,必須要?jiǎng)?chuàng)新管理理念,使管理人才逐漸適應(yīng)正在高度發(fā)展的世界,并且不斷促使相關(guān)從業(yè)人員去轉(zhuǎn)變思想觀念,更好地促進(jìn)管理的科學(xué)化以及規(guī)范化。其次,相關(guān)從業(yè)人員也應(yīng)該不斷地學(xué)習(xí),并且要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí),不斷的推進(jìn)管理的進(jìn)一步深化,進(jìn)而可以更好地培養(yǎng)具有創(chuàng)新意識(shí)的開(kāi)發(fā)型人才,從而為社會(huì)提供更為充足的人才保障;最后,也應(yīng)該不斷的去總結(jié)經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)新管理形式,借鑒企業(yè)管理之中的有益經(jīng)驗(yàn),從而不斷使公共管理部門(mén)更具活力,逐漸形成一個(gè)具有創(chuàng)新意識(shí)的氛圍。只有不斷的加強(qiáng)創(chuàng)新,才能使人力資源管理更好地得到發(fā)展,進(jìn)而為社會(huì)提供更多的創(chuàng)新型人才,為中國(guó)改革提供更多的后備人才,從而進(jìn)一步促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展。
(三)完善相關(guān)的考核評(píng)價(jià)體系
在考核人才的過(guò)程之中,必須要有一定的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行考核,以便更好地去使管理人才發(fā)揮自己的創(chuàng)造力。在這個(gè)過(guò)程之中,應(yīng)該不斷的去借鑒西方先進(jìn)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn),有針對(duì)性的去完善人力管理制度,爭(zhēng)取做到在多方面對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行考核,例如在政治思想上,要堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則,同時(shí),也要忠實(shí)的去貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)方針和政策,堅(jiān)持自身的職業(yè)道德,嚴(yán)厲杜絕、權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為,使公共管理部門(mén)人力資源管理者逐漸保持清廉的品行,嚴(yán)于律己,從而認(rèn)真負(fù)責(zé)的做好工作,也要不斷增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。同時(shí),相關(guān)從業(yè)人員也要努力提高自身的能力和綜合素養(yǎng),增強(qiáng)自身的分析能力以及表達(dá)能力,促使從業(yè)人員以更高的素質(zhì)水準(zhǔn)去逐步推進(jìn)政府的發(fā)展,更好地推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變,從而更好地推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。
三、總結(jié)
隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,公共管理部門(mén)人力資源管理的改革也是大勢(shì)所趨。公共管理部門(mén)人力資源管理由于具有公共性,關(guān)系著社會(huì)絕大多數(shù)成員的利益,因此,必須要保證公共管理的透明性,以便使人才資源的管理更加公平公正,在此過(guò)程之中不斷地去增強(qiáng)公共管理部門(mén)的服務(wù)性,增強(qiáng)相關(guān)人員的服務(wù)意識(shí)與創(chuàng)新意識(shí),進(jìn)而促進(jìn)公共管理部門(mén)人力資源管理的進(jìn)一步革新。但是,由于公共管理部門(mén)人力資源管理具有相對(duì)穩(wěn)定性,在保持公共管理部門(mén)穩(wěn)定的同時(shí),也很容易阻礙從業(yè)人員進(jìn)行進(jìn)一步創(chuàng)新的行為,因此,必須要不斷地培養(yǎng)更專(zhuān)業(yè)的管理人才,堅(jiān)持不斷進(jìn)行創(chuàng)新,使公共管理部門(mén)更具活力,同時(shí)也要不斷地去完善相關(guān)的考核評(píng)價(jià)體系,促進(jìn)政府職能的不斷轉(zhuǎn)變,從而更好地推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。
作者:王增麗 單位:安陽(yáng)縣發(fā)展和改革委員會(huì)
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關(guān)鍵詞:管理熵;公共管理;績(jī)效;綜合集成;評(píng)價(jià)
中圖分類(lèi)號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1001-6260(2010)02-0076-06
熵,起源于經(jīng)典熱力學(xué)理論,是描述復(fù)雜系統(tǒng)混亂、無(wú)序程度的一個(gè)概念。依據(jù)熱力學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統(tǒng)中含有廢熱的多少;二是表示系統(tǒng)不確定性的大小;三是表示系統(tǒng)的混亂程度。總之,熵是系統(tǒng)的一個(gè)狀態(tài)函數(shù),是一種容量性質(zhì),是系統(tǒng)混亂程度或無(wú)序程度的量度,是表明有序和無(wú)序的物理概念。整個(gè)系統(tǒng)的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統(tǒng)內(nèi)微觀粒子運(yùn)動(dòng)的路徑無(wú)關(guān),而與系統(tǒng)中微觀粒子運(yùn)動(dòng)的混亂程度有關(guān),也就是說(shuō)系統(tǒng)越“混亂”,熵值越大,系統(tǒng)越“有序”,熵值越小。
熵的應(yīng)用已經(jīng)涉及幾乎所有學(xué)科領(lǐng)域。基于熵理論的公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)為我們提供了新的管理視角,通過(guò)研究正熵、負(fù)熵以及耗散結(jié)構(gòu)理論在公共管理中的應(yīng)用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過(guò)公共管理集成不斷提高公共管理績(jī)效。
一、 公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐與研究狀況
英國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的“雷納評(píng)審”始于1979年,是對(duì)政府部門(mén)工作特定的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)活動(dòng),評(píng)審的重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺(tái)伊始就積極倡導(dǎo)行政改革,借用私營(yíng)部門(mén)的管理理論、方法和技術(shù)來(lái)改革政府內(nèi)部管理。
1973年,尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》,使得政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)化、規(guī)范化。美國(guó)聯(lián)邦政府制定了《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》,國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效和結(jié)果法》,將政府績(jī)效評(píng)估制度化、法定化,使其不因行政首長(zhǎng)更迭而發(fā)生變化。
1989年2月,加拿大政府公布《公共部門(mén)2000》動(dòng)議,中央政府的改革正式開(kāi)始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率等方面。 “提高公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)議直接導(dǎo)致了業(yè)績(jī)衡量更大范圍內(nèi)的使用”(波利特 等, 2005)。
中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院在研究歐盟成員國(guó)使用的多種績(jī)效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)國(guó)情,構(gòu)建了中國(guó)通用績(jī)效評(píng)估框架(CAF)。CAF模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素,共9大標(biāo)準(zhǔn),其中,領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進(jìn)要素,員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績(jī)效結(jié)果屬于結(jié)果要素。
在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國(guó)甫等(2004a)應(yīng)用DEA模型對(duì)政府規(guī)模效率和技術(shù)效率進(jìn)行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)及綜合評(píng)價(jià)。彭國(guó)甫等(2004b)利用AHP方法對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行測(cè)定。
另外,公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法還有“3E”評(píng)價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡記分卡法等。“3E”評(píng)價(jià)法就是從經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對(duì)公共管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。標(biāo)桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態(tài)。美國(guó)著名管理會(huì)計(jì)專(zhuān)家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開(kāi)發(fā)出了一種新型的側(cè)重于企業(yè)的績(jī)效評(píng)估方法――平衡記分卡法。該方法從四個(gè)角度,即顧客、財(cái)務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)和內(nèi)部創(chuàng)新與學(xué)習(xí),來(lái)管理組織的績(jī)效,并要求彼此之間保持適度的平衡。可以根據(jù)公共管理的內(nèi)涵和特點(diǎn),修正和整合平衡記分卡的指標(biāo),使之適用于公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)。
綜上所述,現(xiàn)有研究成果各具特色,對(duì)發(fā)展或完善公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究起到了促進(jìn)作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實(shí)踐操作上都存在一系列的問(wèn)題。文獻(xiàn)研究中的考評(píng)方法考察作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的公共管理的有序度和發(fā)展態(tài)勢(shì)存在嚴(yán)重不足,即以上方法主要運(yùn)用靜態(tài)和線(xiàn)性技術(shù)對(duì)對(duì)象進(jìn)行分析,沒(méi)有深入系統(tǒng)地厘清公共管理作為復(fù)雜巨系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)理,不能綜合、全面動(dòng)態(tài)地反映對(duì)象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì),因此,在評(píng)價(jià)對(duì)象定位、評(píng)估目標(biāo)選擇、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以及評(píng)價(jià)的操作性上就不可避免地存在著問(wèn)題。公共管理是一個(gè)由概念到行動(dòng)、由局部到全局的復(fù)雜系統(tǒng)過(guò)程,對(duì)公共管理進(jìn)行評(píng)估是為了更好地進(jìn)行公共管理的實(shí)踐。如何在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際建立一套科學(xué)合理,系統(tǒng)全面,具有動(dòng)態(tài)性、實(shí)用性和可操作性的公共管理評(píng)估體系是值得研究者們深思的問(wèn)題。基于管理熵理論的綜合集成評(píng)價(jià)方法和技術(shù)正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動(dòng)態(tài)地揭示和解決以上問(wèn)題。
二、公共管理系統(tǒng)的熵機(jī)理研究
公共管理系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的耗散系統(tǒng),它具有遠(yuǎn)離平衡態(tài)的特征,并表現(xiàn)為階段性;公共管理系統(tǒng)還是一個(gè)多層次、涉及多因素、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、開(kāi)放的復(fù)雜系統(tǒng),各要素之間必然存在著非線(xiàn)性作用。
公共管理系統(tǒng)的演化具有誘發(fā)和漲落的機(jī)理,漲落誘發(fā)了公共管理系統(tǒng)的演化。公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,由于其開(kāi)放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說(shuō)系統(tǒng)不但有內(nèi)漲落,還有外漲落。同時(shí),公共管理系統(tǒng)演化過(guò)程具有分叉機(jī)理。
1.公共管理熵的提出及其機(jī)理
任佩瑜教授在深入研究管理科學(xué)和復(fù)雜性科學(xué)的基礎(chǔ)上,將熵的思想引入管理科學(xué)中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認(rèn)為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對(duì)封閉的組織運(yùn)動(dòng)過(guò)程中,總是呈現(xiàn)出有效能量逐漸減少,而無(wú)效能量不斷增加的一個(gè)不可逆的過(guò)程。這也就是組織結(jié)構(gòu)中的管理效率遞減規(guī)律,這個(gè)規(guī)律之所以會(huì)存在, 主要原因在于復(fù)雜組織運(yùn)動(dòng)和管理過(guò)程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩(wěn)定地表現(xiàn)這種趨勢(shì),并服從一定的數(shù)學(xué)規(guī)律(任佩瑜 等,2001)。
公共管理系統(tǒng)作為一個(gè)遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開(kāi)放系統(tǒng),存在非線(xiàn)性作用機(jī)制,公共管理系統(tǒng)不僅受其內(nèi)部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統(tǒng)同時(shí)有自己獨(dú)特的構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制和行為規(guī)范,構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的封閉系統(tǒng)。在公共管理系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會(huì)造成無(wú)序與混亂,從而使得經(jīng)濟(jì)效益受到損害。如果不能準(zhǔn)確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無(wú)法進(jìn)行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對(duì)公共管理產(chǎn)生重大的、不可逆轉(zhuǎn)的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領(lǐng)域。
公共管理在發(fā)展過(guò)程中,由于熵的積累會(huì)導(dǎo)致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發(fā)展,在公共管理系統(tǒng)內(nèi)聚集和轉(zhuǎn)換著能量及公共資源,但同時(shí)也在積累著熵,即公共管理系統(tǒng)的無(wú)效、無(wú)序和不確定性的積累。當(dāng)這種狀態(tài)達(dá)到一定的程度,就會(huì)引起公共管理系統(tǒng)內(nèi)部的革命和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變革。此即所謂量變引起質(zhì)變。這個(gè)引起公共管理系統(tǒng)變革的熵的量,就是熵的臨界點(diǎn)。
公共管理系統(tǒng)的變革同社會(huì)變革一樣,是有代價(jià)的。在一個(gè)比較成功的公共管理系統(tǒng)中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統(tǒng)經(jīng)歷了高效、高成長(zhǎng)的階段之后,在不知不覺(jué)之中危機(jī)就發(fā)生了,公共管理系統(tǒng)進(jìn)入了一種無(wú)效、無(wú)序和混亂、無(wú)目標(biāo)的狀態(tài),即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經(jīng)驗(yàn)管理;管理不規(guī)范,表現(xiàn)為公共管理實(shí)踐中的機(jī)會(huì)主義,缺乏系統(tǒng)公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術(shù)裝備陳舊;危機(jī)意識(shí)淡薄;發(fā)展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統(tǒng)中的這種無(wú)效、無(wú)序和不肯定狀態(tài),使其管理成本保持在一個(gè)較低的水平,就需使公共管理系統(tǒng)的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統(tǒng)按照既定目標(biāo)高效有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。
眾所周知,GDP是用來(lái)描述國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要參變量,同樣地,描述公共管理的運(yùn)行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。
根據(jù)管理熵理論以及公共管理特性,本文認(rèn)為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應(yīng)用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過(guò)程中存在的公共管理無(wú)序、信息不暢、經(jīng)營(yíng)狀況不佳,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過(guò)高、管理目標(biāo)偏移或錯(cuò)位、人際關(guān)系方面的摩擦和沖突以及整個(gè)公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的紊亂、無(wú)序的狀態(tài),這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。
因此,熵作為系統(tǒng)有序程度的態(tài)函數(shù),在公共管理這個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)中同樣有著豐富的內(nèi)涵,PM熵是對(duì)公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的一種定量化描述,它表征著公共管理系統(tǒng)狀態(tài)的復(fù)雜與有序程度。
2.公共管理熵的數(shù)學(xué)模型
本文根據(jù)波耳茨曼熵公式和申農(nóng)的信息熵公式導(dǎo)出公共管理熵?cái)?shù)學(xué)模型。
(1)模型假設(shè):
第一,公共管理系統(tǒng)是一個(gè)相對(duì)封閉的孤立系統(tǒng),較少與環(huán)境進(jìn)行信息、能量和物質(zhì)交換;
第二,公共管理系統(tǒng)內(nèi)存在著能量差異,處于一種不平衡狀態(tài)。
(2)數(shù)學(xué)模型的表示方法:
S1=∑ni=1KiSi(1)
其中,i為影響相對(duì)封閉公共管理系統(tǒng)熵值的因素,Ki為在特定行業(yè)、特定階段時(shí)各種因素的權(quán)重,Si為各種影響因素所產(chǎn)生的熵值。
Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)
其中:KB是公共管理熵系數(shù),在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業(yè)的比值C/E;j代表每個(gè)影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個(gè)子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿(mǎn)足∑Pj=1。
由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值S1。公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵值的大小表示了公共管理無(wú)序度的大小,熵值的增加過(guò)程就是公共管理逐漸由有序狀態(tài)向無(wú)序狀態(tài)演變的過(guò)程。
由于系統(tǒng)熵增會(huì)引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來(lái)表示公共管理系統(tǒng)內(nèi)部熵增的過(guò)程:
Y=Re-x(3)
x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)
其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結(jié)構(gòu)常數(shù),xi是影響公共管理效率的因素的函數(shù),ai是每一個(gè)影響因素的權(quán)數(shù)。
三、基于管理熵的公共管理績(jī)效集成評(píng)價(jià)模型
1.基于管理熵的公共管理績(jī)效集成評(píng)價(jià)模型
我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績(jī)效的集成評(píng)價(jià)模型。
設(shè):Z=Z(t)為公共管理某時(shí)刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時(shí)刻t的公共管理行為(PM基本價(jià)值活動(dòng)和支持性?xún)r(jià)值活動(dòng));Yi=Yi(t)為某時(shí)刻t的公共管理行為結(jié)果。Ai為Xi的權(quán)數(shù),Wm為Yi的權(quán)數(shù),k為行業(yè)系數(shù),1/k說(shuō)明行業(yè)環(huán)境對(duì)公共管理績(jī)效存在著部分影響。
那么,公共管理的行為加權(quán)組合在一定的效能比條件下,就產(chǎn)生公共管理的績(jī)效,因此:
Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)
其中,Xi是公共管理行業(yè)的全過(guò)程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據(jù)乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:
Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)
即:公共管理效能比對(duì)公共管理產(chǎn)生了績(jī)效,而公共管理績(jī)效在行業(yè)(部門(mén))系數(shù)影響下表現(xiàn)為
k∑mj=1wjyj。
Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)
如果只研究一個(gè)公共部門(mén)的管理績(jī)效評(píng)價(jià),沒(méi)有進(jìn)行行業(yè)(部門(mén))之間的比較,k可以等于1。
在通訊領(lǐng)域Shannon討論的基礎(chǔ)上,數(shù)學(xué)家定義了由n個(gè)測(cè)度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):
H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)
根據(jù)信息熵(即廣義熵)的內(nèi)涵,其數(shù)學(xué)模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統(tǒng)的有序性就越高。再根據(jù)公共管理系統(tǒng)的耗散結(jié)構(gòu)特性以及公共管理系統(tǒng)的熵機(jī)理可知,公共管理系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)理與熵的內(nèi)涵具有內(nèi)在的一致性,公共管理系統(tǒng)的效能比Z越大,公共管理系統(tǒng)的有序性就越高,因此,公共管理系統(tǒng)的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內(nèi)在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統(tǒng)的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統(tǒng)只有一個(gè)能效比Z,所以i只有一個(gè)取值1,那么公共管理管理熵的數(shù)學(xué)模型就是S=-ZlnZ。
為了動(dòng)態(tài)地表現(xiàn)公共管理行為與績(jī)效的關(guān)系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績(jī)效評(píng)價(jià)具體計(jì)算公式:
S=-mflnmf(9)
其中:m指公共管理績(jī)效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個(gè)公共管理績(jī)效指標(biāo),wj為第j個(gè)公共管理績(jī)效指標(biāo)的權(quán)數(shù);m是公共管理績(jī)效變化,即公共管理績(jī)效末態(tài)與初態(tài)之差m=m2-m1。
在這里,f指公共管理(行為)運(yùn)動(dòng)狀態(tài),f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個(gè)行為指標(biāo),ai為第i個(gè)行為指標(biāo)的權(quán)數(shù);f是公共管理行為變化,即公共管理運(yùn)動(dòng)(行為)末態(tài)與初態(tài)之差f=f2-f1。
即:
S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln
∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)
這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運(yùn)動(dòng)狀態(tài),m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績(jī)效運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。同時(shí)規(guī)定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數(shù)中,當(dāng)且僅當(dāng)分子是負(fù)數(shù)時(shí),負(fù)號(hào)放到對(duì)數(shù)的前面;分母為負(fù)時(shí),直接取分母絕對(duì)值計(jì)算;當(dāng)且僅當(dāng)分子、分母同時(shí)為負(fù)時(shí),在對(duì)數(shù)前加一個(gè)負(fù)號(hào)。
2.基于管理熵的公共管理績(jī)效集成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架
指標(biāo)體系的建立是對(duì)公共管理現(xiàn)狀和水平以及對(duì)貢獻(xiàn)度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ),是動(dòng)態(tài)公共管理熵評(píng)價(jià)的前提性工作,也是評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)反映實(shí)際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯(lián)系、相互作用的各職能構(gòu)成的有機(jī)整體,各職能構(gòu)成之間的協(xié)作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對(duì)最終公共管理熵值形成直接的影響。
通過(guò)修正和整合平衡計(jì)分卡的指標(biāo)內(nèi)容及其結(jié)構(gòu)關(guān)系,可以建構(gòu)公共管理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系:公共管理業(yè)績(jī)產(chǎn)出指標(biāo)為公共管理業(yè)績(jī),公共管理投入指標(biāo)為公共管理成本、公共管理內(nèi)部管理、公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展。
(1)公共管理業(yè)績(jī)績(jī)效指標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),已成為公共管理部門(mén)最重要的職能。公共管理業(yè)績(jī)可以通過(guò)政治業(yè)績(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)、文化發(fā)展業(yè)績(jī)、社會(huì)發(fā)展業(yè)績(jī)和生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)五個(gè)子指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)。
(2)公共管理財(cái)務(wù)成本指標(biāo)。財(cái)務(wù)與成本因素是績(jī)效評(píng)估實(shí)踐關(guān)注的最基本的指標(biāo),在平衡計(jì)分卡中,公共管理成本指標(biāo)是公共管理績(jī)效評(píng)估的首要指標(biāo)。公共管理成本是指政府行為及其績(jī)效所耗費(fèi)的一切支出,包括公共管理內(nèi)部運(yùn)行成本和政府公共項(xiàng)目投資等。
(3)公共管理內(nèi)部管理指標(biāo)。行政能力、服務(wù)水平和廉潔程度是保證公共管理績(jī)效水平優(yōu)良的關(guān)鍵。
(4)公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)。全球化、信息化正改變著公共管理與社會(huì)的傳統(tǒng)關(guān)系模式,迫切要求實(shí)現(xiàn)公共管理創(chuàng)新。公共部門(mén)的人力資源和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力等子指標(biāo)可以體現(xiàn)公共管理機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)與發(fā)展水平。
指標(biāo)的權(quán)重可以通過(guò)層次分析法(AHP)或結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結(jié)構(gòu)方程模型方法,根據(jù)公共管理實(shí)證模型中的路徑和變量的因子負(fù)荷,可以求出各指標(biāo)的權(quán)重。
四、結(jié)論
1.本文的主要研究成果和結(jié)論
公共管理熵(PM熵)就是熵理論應(yīng)用于公共管理之中,研究公共管理在發(fā)展過(guò)程中,存在的公共管理無(wú)序、信息不暢、經(jīng)營(yíng)狀況不佳,進(jìn)而導(dǎo)致公共管理內(nèi)耗、效力低下、管理成本過(guò)高、管理目標(biāo)偏移或錯(cuò)位、人際關(guān)系方面的摩擦和沖突以及整個(gè)公共管理衰退等使能量、物質(zhì)、信息等在流動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的紊亂、無(wú)序的狀態(tài),是對(duì)公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統(tǒng)不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統(tǒng)成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強(qiáng)化“負(fù)熵”的流入。
2.研究展望
盡管作者在論文寫(xiě)作過(guò)程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對(duì)公共管理系統(tǒng)的機(jī)理進(jìn)行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統(tǒng)的復(fù)雜性以及資料、時(shí)間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問(wèn)題需要在今后的工作中作進(jìn)一步深入研究,具體來(lái)說(shuō)就是:
(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取和量化問(wèn)題,是目前困擾學(xué)術(shù)界和實(shí)踐的一個(gè)重大難題,至今沒(méi)有得到圓滿(mǎn)的解決,因此,在以后的研究中需要作重點(diǎn)深入的分析。
(2)由于時(shí)間和精力等客觀因素,沒(méi)有進(jìn)行實(shí)證研究。如果能在中國(guó)、歐美、日本、韓國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)選取一些代表性的樣本,以及不同行業(yè)(部門(mén))做實(shí)證研究,本文的結(jié)論將具有更大的說(shuō)服力。
(3)目前,人類(lèi)世界對(duì)復(fù)雜性系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)還在繼續(xù)進(jìn)行,因此,對(duì)公共管理系統(tǒng)復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理的認(rèn)識(shí)還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學(xué)研究成果對(duì)公共管理系統(tǒng)復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行更加深入的認(rèn)識(shí)。
(4)在對(duì)公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)以后,結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果,對(duì)公共管理系統(tǒng)進(jìn)行改革,需要進(jìn)一步分析研究風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及其控制問(wèn)題。
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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based
on Entropy in Complexity Science
XIONG Xuebing
(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)
【關(guān)鍵詞】:新公共管理理論;公共管理;第三部門(mén)
一、新公共管理理論的內(nèi)涵
上世紀(jì)80年代初開(kāi)始,西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)--新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同,新公共管理思想不強(qiáng)調(diào)集權(quán)、加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效,而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)的管理方法來(lái)提高管理效率,在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平,強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向,重新調(diào)整國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府,以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。
根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述,新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點(diǎn):
第一,區(qū)分"掌舵"與"劃槳"職能,實(shí)現(xiàn)管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策,即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi),政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規(guī)模、成本低的有限政府。在公共管理事務(wù)中,除政府外,還有應(yīng)有非政府組織、非盈利駐足、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該是多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者,是多元管理主體的核心。
第二,政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。新公共管理提出顧客導(dǎo)向,要求政府在管理中把公民當(dāng)作顧客,以顧客為中心,通過(guò)各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì),并定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意程度。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)有責(zé)任的"企業(yè)家",公民則是其"顧客",政府根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。
第三,政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理方法。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)管理方式不同,新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)采用私營(yíng)部門(mén)的成功管理方法來(lái)提高政府工作效率,為公民、組織及社會(huì)提供更好的服務(wù)。
第四,在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為政府沒(méi)有效率的主要原因在于政府獨(dú)家提供公共服務(wù),缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此它主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府,讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與與公共服務(wù)的供給。進(jìn)而在公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間,公共部門(mén)機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),以降低成本、提高服務(wù)水平和政府的工作效率。
第五,政府職能的調(diào)整和優(yōu)化。傳統(tǒng)公共行政模式下,政府職能不斷擴(kuò)張導(dǎo)致了政府面臨機(jī)構(gòu)臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對(duì)此作了反思,認(rèn)為政府必須明確自身職能并調(diào)整和優(yōu)化自身職能。即首先解決應(yīng)該管什么不應(yīng)該管什么的問(wèn)題。
二、我國(guó)公共管理理念的實(shí)質(zhì)
公共管理區(qū)別于我們通常所說(shuō)的行政管理。行政管理即可以等同于政府進(jìn)行管理,而公共管理則是指那些(追求)不以贏利為目的,旨在有效地增進(jìn)與公平的分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究:概念、視角與模式》一文中對(duì)其界定為:公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系,共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。他們認(rèn)為,從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關(guān)系以及主體所承擔(dān)的角色、作用看,可以把公共管理分為以政府為本位,民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見(jiàn),公共管理的主體區(qū)別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門(mén)組成。第三部門(mén)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的產(chǎn)物,是指獨(dú)立于第一部門(mén)(政府組織)和第二部門(mén)(市場(chǎng)組織)之外的、不以營(yíng)利為目的的,向社會(huì)提供服務(wù)的志愿性很強(qiáng)的組織。這種組織既不是政府也不是企業(yè)的代言人,但他又不能脫離政府的方針政策而獨(dú)立行為,也不能同企業(yè)一樣以營(yíng)利為目的而行為。
在我國(guó),第三部門(mén)剛剛開(kāi)始發(fā)育,無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以與第一部門(mén)和第二部門(mén)相比。政府一直是社會(huì)公共事務(wù)管理的主角,廣泛地介入社會(huì)各類(lèi)公共事務(wù)的管理,在其中起著主導(dǎo)性作用。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的推進(jìn),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府不斷進(jìn)行改革以規(guī)范自身管理,提高行政效率,實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化。自改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)第三部門(mén)迅速發(fā)展,但相對(duì)第一部門(mén)和第二部門(mén)的成熟發(fā)展,第三部門(mén)發(fā)展仍相對(duì)滯后。第三部門(mén)在公共事務(wù)管理中所占地位,發(fā)揮的作用仍舊十分有限。
三、借鑒新公共管理理論,運(yùn)用于我國(guó)公共管理實(shí)踐
黨的十七大的勝利召開(kāi),國(guó)務(wù)院最新頒布的對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)政策都指導(dǎo)我們,在公共管理領(lǐng)域,需要吸引更多的力量參與到國(guó)家、社會(huì)管理的主體中。新公共管理理論在這方面對(duì)我國(guó)的發(fā)展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運(yùn)用新公共管理理論,立足自身國(guó)情,結(jié)合實(shí)際,創(chuàng)造性地探索和實(shí)踐我國(guó)公共管理活動(dòng)。
第一,規(guī)范政府職能,建立"有限政府"、"服務(wù)政府"
新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府職能的調(diào)整和優(yōu)化,對(duì)我國(guó)的公共管理有啟示意義。我國(guó)原有的行政管理模式基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式,政府是"全能政府"。在這種行政模式下,政府職能滲透到社會(huì)的各個(gè)角落,政府對(duì)社會(huì)和公民進(jìn)行著無(wú)所不及的控制。但隨著社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府無(wú)所不及的管理遇到許多新問(wèn)題,政府出現(xiàn)"越位"、"錯(cuò)位"、"缺位"狀況。
規(guī)范政府職能,關(guān)鍵就是要界定政府的角色和職能,來(lái)處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系。主席曾指出:"在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)"。可見(jiàn),政府并非無(wú)所不能的"全能政府",而應(yīng)為有所為、有所不為的"有限政府"。一方面,政府應(yīng)避免"越位"、"錯(cuò)位"。對(duì)于不該由政府管的事務(wù)完全放手,交由市場(chǎng)組織和第三部門(mén)。另一方面,政府應(yīng)積極做好"補(bǔ)位"。對(duì)于私人物品和公共物品中沒(méi)有人管的事務(wù)做好補(bǔ)位。努力使政府從"管制型"政府轉(zhuǎn)向"服務(wù)型"政府。
第二,大力培育第三部門(mén),打破公共物品供給壟斷局面
新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現(xiàn)代政府管理的一個(gè)重要特征就是治理結(jié)構(gòu)主體的多元化。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,政府無(wú)法包攬所有公共事務(wù),某些公共事務(wù)需要非政府組織的非營(yíng)利組織承擔(dān)。在市場(chǎng)體制中,除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈,人們又提出了"第二種市場(chǎng)失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場(chǎng)失靈指的是:市場(chǎng)不經(jīng)在提供公共物品上存在著失靈,在提供私人物品時(shí),市場(chǎng)也有一些功能缺陷。例如,由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的信息不對(duì)稱(chēng),消費(fèi)者無(wú)法有效地識(shí)別商品品質(zhì),于是,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了僅靠市場(chǎng)交換不能解決的一個(gè)問(wèn)題,需要"消費(fèi)者協(xié)會(huì)"這類(lèi)組織存在。另一方面,政府不僅在從事競(jìng)爭(zhēng)性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈,在公共事務(wù)方面,政府也有失靈之處。例如,民主政府的社會(huì)政策往往是一種"多數(shù)取向",他們往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益,而不能很好的滿(mǎn)足社會(huì)中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。
而相第三部門(mén)與政府相比,首先,第三部門(mén)具有更貼近基層的優(yōu)勢(shì),它有明確的服務(wù)對(duì)象,提高了解決問(wèn)題的效率。其次,第三部門(mén)比起市場(chǎng)機(jī)制具有維護(hù)社會(huì)公平的優(yōu)勢(shì),它有鮮明的非營(yíng)利、服務(wù)特性,有效維護(hù)社會(huì)公平。第三,第三部門(mén)在間接的宏觀調(diào)控者即政府與市場(chǎng)中的自由競(jìng)爭(zhēng)者即企業(yè)之間,進(jìn)行溝通、承上啟下,起到了政府功能的放大作用。顯然,第三部門(mén)在公共事務(wù)管理和公共物品提供過(guò)程中發(fā)揮著政府和市場(chǎng)不可替代的作用。
第三,引入管理新方法,提高公共部門(mén)行政效率
私營(yíng)部門(mén)一些先進(jìn)的管理方法確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門(mén)的管理,提高公共管理的效率,這已為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此,我國(guó)的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法,以提高公共部門(mén)的行政效率。如企業(yè)管理的科學(xué)性,重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋,講求投入和產(chǎn)出,講求成本核算等精神,把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中,可以提高政府管理人員的責(zé)任感,同時(shí)還可以科學(xué)地衡量管理熱暖的工作業(yè)績(jī)。除此,為了提高效率,政府管理人員應(yīng)該樹(shù)立效率意識(shí),增強(qiáng)活力,用有限的資源創(chuàng)造更多的公共物品,提供更好的服務(wù)。
第四,強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),樹(shù)立"以人為本"理念
新公共管理主張以顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)質(zhì)量。而我國(guó)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型政府通常強(qiáng)化了政府管理職能,而弱化了政府服務(wù)職能。現(xiàn)代社會(huì),政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念,強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),以社會(huì)和公民的滿(mǎn)意程度為價(jià)值取向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府更多功能在于為社會(huì)和公民提供服務(wù),而非限制社會(huì)和公民的行為。政府作為提供公共產(chǎn)品的"企業(yè)",應(yīng)遵照市場(chǎng)的規(guī)律,以購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品的"顧客"的需求作為行動(dòng)指南。
人本精神是公共管理的靈魂。歸根到底,公共管理主體的落點(diǎn)是人,只有在充分尊重人,并且滿(mǎn)足人的各項(xiàng)合理需求的前提下,才能激發(fā)人的積極性去從事公共管理活動(dòng)。只有在堅(jiān)持人本精神的前提下,體現(xiàn)公共管理的人文關(guān)懷,才能從根本上避免公共管理可能出現(xiàn)的本末倒置,防止公民各種合法權(quán)利受到各種理由的侵犯。
第五,加強(qiáng)法制建設(shè),健全相關(guān)法律制度
一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析
(-)關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專(zhuān)家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上,可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó),就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn);二是管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性;三是管理手段不同,傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
(二)關(guān)于公共管理類(lèi)型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi):一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。
1.國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府(國(guó)家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家,即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出:“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn),政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專(zhuān)指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專(zhuān)指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘I蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi),因此,我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述,公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1.國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國(guó)家不是從來(lái)就有的,國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在“秩序”內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此,國(guó)家來(lái)自社會(huì),國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā),認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,在國(guó)家產(chǎn)生之前,人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅,于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商,將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”,權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程,而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō),把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突,把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果,從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,這固然不對(duì),但是,它肯定了消除沖突,維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此,社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果,是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量,是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有,國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的,而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí),國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴(lài)社會(huì)的表現(xiàn)。此外,國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同,對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作[來(lái)用。也就是說(shuō),國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言,社會(huì)越向前發(fā)展,社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng),國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小,作用的強(qiáng)度也越弱。由此,國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì):在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí),國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展;政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴(lài)于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之,國(guó)家存在于社會(huì)之中,以社會(huì)的存在為基礎(chǔ),我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。
2.政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府,與國(guó)家一樣,僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系,既不是從來(lái)就有的,也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分,不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能,也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中,注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有,歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同,并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志,而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求,如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力,那么,這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說(shuō),政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向,而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向,其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。
3.社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織,它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì),各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的,是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng),這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下,整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理,規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織,社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流,不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性,擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分,向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
(二)公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象,即公共管理客體,就是社會(huì)(這是廣義的“社會(huì)”)公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同,社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里,可以說(shuō),公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而,我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性,也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性,可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu),而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務(wù)的管理者,即公共管理的主體,就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的,在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的,國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”,是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣,在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴(lài)以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明,理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論,也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反,而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上,揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),指出:“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò),它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠(chǎng)主管理工廠(chǎng)、企業(yè)的方式,它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此,國(guó)家、政府的公共性(社會(huì)性)特征,主要的表現(xiàn)在于,它是整個(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外,還要認(rèn)識(shí)到,為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的,也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益,有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù),如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng),主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí),樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念,正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下,采用新的統(tǒng)治手段與方法,從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固,實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出,這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇,現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的,是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的,因此,資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述,是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面,公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論,基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代,長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo):其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài),即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提;其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài),即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性,以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo),倡導(dǎo)[來(lái)民主行政,是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此,這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向,納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論,有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2.公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與,以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響,通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束,以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度,影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化,將其投放市場(chǎng),由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供;對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供,也改用合同的形式,以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段,交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面,也由原來(lái)的“黑箱”操作,變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”,讓社會(huì)公眾知曉,讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容,隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行,使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化,實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之,無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分;無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),社會(huì)性都是它們的共同性?xún)?nèi)涵、基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵,并以其為一個(gè)重要依據(jù),搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè),包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性?xún)?nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具,一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器(包括政府)是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此,歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性,這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言,就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織,也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征,其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體,不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。
(一)公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1.公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ),政治性寓于社會(huì)性之中,沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí),一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用,堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2.政治性是社會(huì)性的保證,社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里,沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性,實(shí)際上,沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性,在階級(jí)社會(huì)里,不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi),社會(huì)難以存在,更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
(二)積極創(chuàng)造條件,不斷向最高(終)目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看,從時(shí)間論,社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了,國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡,而社會(huì)將長(zhǎng)期(不是永遠(yuǎn))存在著。再者,從空間論,廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì),包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在,而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分,簡(jiǎn)言之,社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論,政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段,社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著手當(dāng)前,正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作,為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱(chēng)得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程!
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果,但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上,尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中,一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題,就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系,還是一級(jí)學(xué)科體系,或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言,還有一個(gè)綜合“三界”(國(guó)家、政府、社會(huì))的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。
在具體思路上,筆者認(rèn)為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個(gè)“個(gè)別——一般——個(gè)別”的認(rèn)識(shí)辯證法。具體來(lái)說(shuō),可以先把方方面面的公共管理羅列出來(lái),進(jìn)行歸類(lèi)分析,然后再提煉出貫通所有類(lèi)型的共同點(diǎn)。按筆者管見(jiàn),先找出公共管理的“三界”(如上述),再綜合貫穿“三界”的共同點(diǎn)。這些共同點(diǎn)大體有:(l)公共管理及其相關(guān)概念分析;(2)公共管理的邏輯起點(diǎn):公共問(wèn)題;(3)公共管理的歷史發(fā)展:傳統(tǒng)與現(xiàn)代;(4)公共管理的組織機(jī)構(gòu):國(guó)家、政府、社會(huì)組織;(5)公共管理的理論基礎(chǔ):公共選擇、委托、交易成本;(6)公共管理的基本職能:職責(zé)、功能與任務(wù);(7)公共管理的基本范圍:公共物品、公共服務(wù);(8)公共管理的運(yùn)作過(guò)程:決策、執(zhí)行與監(jiān)督;(9)公共管理的保障:戰(zhàn)略、策略與方法;(10)公共管理的抽象行為:公共政策與政策分析;(11)公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ):稅收與公共財(cái)政;(12)公共管理的行為規(guī)范:道德與法;(13)公共管理的績(jī)效評(píng)估:定量與定性,公共與效率。
學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問(wèn)題。總體而言,經(jīng)過(guò)多次專(zhuān)家組研討、論證并通過(guò)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室審定頒布的公共管理碩士(MPA)專(zhuān)業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是,如果筆者提出的公共管理社會(huì)性?xún)?nèi)涵的意見(jiàn)能夠成立的話(huà),那么社會(huì)學(xué)似乎應(yīng)成為一門(mén)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)課程,加進(jìn)核心課程之列,使專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)課程變成政(治)、法(律)、經(jīng)(濟(jì))、管(理)、社(會(huì))五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時(shí),應(yīng)該從各個(gè)方面去加強(qiáng)學(xué)生的社會(huì)學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí),提高學(xué)生從社會(huì)學(xué)方面去分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力,使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而,我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼?zhuān)珜?duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究,已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此,筆者不揣淺陋,將管見(jiàn)和盤(pán)托出,就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析
(-)關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專(zhuān)家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上,可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó),就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái),是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn);二是管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性;三是管理手段不同,傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
(二)關(guān)于公共管理類(lèi)型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi):一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。
1.國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府(國(guó)家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家,即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出:“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn),政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專(zhuān)指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專(zhuān)指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘I蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi),因此,我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述,公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1.國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國(guó)家不是從來(lái)就有的,國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在“秩序”內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此,國(guó)家來(lái)自社會(huì),國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā),認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為,在國(guó)家產(chǎn)生之前,人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅,于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商,將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”,權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程,而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō),把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突,把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果,從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,這固然不對(duì),但是,它肯定了消除沖突,維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此,社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果,是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量,是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有,國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的,而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí),國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴(lài)社會(huì)的表現(xiàn)。此外,國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同,對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō),國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言,社會(huì)越向前發(fā)展,社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng),國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小,作用的強(qiáng)度也越弱。由此,國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì):在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí),國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展;政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴(lài)于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之,國(guó)家存在于社會(huì)之中,以社會(huì)的存在為基礎(chǔ),我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。
2.政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府,與國(guó)家一樣,僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系,既不是從來(lái)就有的,也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分,不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能,也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中,注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有,歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同,并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志,而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求,如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力,那么,這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說(shuō),政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向,而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向,其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。
3.社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織,它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì),各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的,是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng),這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下,整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理,規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織,社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流,不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性,擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分,向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
(二)公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象,即公共管理客體,就是社會(huì)(這是廣義的“社會(huì)”)公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同,社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里,可以說(shuō),公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而,我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性,也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性,可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu),而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務(wù)的管理者,即公共管理的主體,就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的,在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的,國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”,是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣,在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴(lài)以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明,理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論,也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反,而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上,揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),指出:“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì),而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò),它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠(chǎng)主管理工廠(chǎng)、企業(yè)的方式,它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此,國(guó)家、政府的公共性(社會(huì)性)特征,主要的表現(xiàn)在于,它是整個(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外,還要認(rèn)識(shí)到,為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的,也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益,有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù),如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng),主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí),樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念,正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下,采用新的統(tǒng)治手段與方法,從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固,實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出,這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇,現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的,是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的,因此,資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述,是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的,我們不能因此而抹煞它的存在。
(三)公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性
1.公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面,公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論,基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代,長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo):其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài),即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提;其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài),即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性,以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo),倡導(dǎo)民主行政,是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此,這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論,有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2.公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與,以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響,通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束,以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度,影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化,將其投放市場(chǎng),由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供;對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供,也改用合同的形式,以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段,交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面,也由原來(lái)的“黑箱”操作,變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”,讓社會(huì)公眾知曉,讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容,隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行,使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化,實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之,無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分;無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),社會(huì)性都是它們的共同性?xún)?nèi)涵、基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵,并以其為一個(gè)重要依據(jù),搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè),包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性?xún)?nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具,一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器(包括政府)是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此,歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性,這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言,就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織,也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征,其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體,不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。
(一)公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1.公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ),政治性寓于社會(huì)性之中,沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí),一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用,堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2.政治性是社會(huì)性的保證,社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里,沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性,實(shí)際上,沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性,在階級(jí)社會(huì)里,不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi),社會(huì)難以存在,更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
(二)積極創(chuàng)造條件,不斷向最高(終)目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看,從時(shí)間論,社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了,國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡,而社會(huì)將長(zhǎng)期(不是永遠(yuǎn))存在著。再者,從空間論,廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì),包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在,而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分,簡(jiǎn)言之,社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論,政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段,社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著手當(dāng)前,正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作,為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱(chēng)得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程!
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果,但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上,尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中,一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題,就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系,還是一級(jí)學(xué)科體系,或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言,還有一個(gè)綜合“三界”(國(guó)家、政府、社會(huì))的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。
1公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的必要性
公共管理倫理學(xué)是行政管理、公共事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)管理等公共管理類(lèi)的專(zhuān)業(yè)課程,在公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)課程體系中處于“望星空”的地位,其教學(xué)質(zhì)量對(duì)于實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)、體現(xiàn)公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)“公共性”特點(diǎn)、提高學(xué)生整體素質(zhì)等方面,都起著關(guān)鍵性的作用。建設(shè)好該門(mén)課程,首先應(yīng)在指導(dǎo)思想上明確公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的必要性,回答重點(diǎn)建設(shè)的原因,這是做好公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的前提。公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
1.1體現(xiàn)公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)“公共性”特點(diǎn)的需要
公共管理的主體是以政府為核心的公共管理部門(mén),與其他管理比較,具有其他管理所沒(méi)有的公共性的特點(diǎn)和屬性。什么是“公共性”,這不僅是事實(shí)判斷,更是一個(gè)價(jià)值與倫理的判斷。所謂的事實(shí)判斷,就是根據(jù)事實(shí)標(biāo)準(zhǔn),如效率、技術(shù)、資金和執(zhí)行力等作出的判斷。所謂的倫理判斷,就是根據(jù)人的價(jià)值取向、道德觀、世界觀等作出的判斷。與事實(shí)判斷典型的客觀性相比,倫理判斷具有典型的主觀性,缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。既然公共管理的“公共性”是事實(shí)與價(jià)值判斷相結(jié)合的產(chǎn)物,那么把公共管理的理論和實(shí)踐作為研究對(duì)象的公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)和學(xué)科的課程設(shè)計(jì)中,除了體現(xiàn)事實(shí)判斷的要求外,還必須體現(xiàn)公共管理價(jià)值屬性的要求。
1.2保證公共管理合理性的需要
公共管理廣義上的合法性,不僅在于與法律一致,即狹義上的合法性,而且也在于公共管理的合理性,即政治學(xué)意義上的合法性。“政治學(xué)意義上的合法性并不僅限于‘與法律一致’,而且還涉及公眾對(duì)執(zhí)政黨或政府的執(zhí)政理念、意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向、制度法規(guī)與政策,以及施政行為及其后果的認(rèn)同和接受的程度。政府合法性是政府與公民之間的一種合約,具有自然遞減的特性。”[1]
這就是說(shuō),公共管理要實(shí)現(xiàn)管理的目的,不僅要依法管理,而且要獲得社會(huì)的認(rèn)同和接受。在民主政治不斷完善的當(dāng)今社會(huì),后者是前者的基礎(chǔ),比前者更加重要。獲得社會(huì)認(rèn)同和接受的前提是:公共管理的方式、方法和理念等符合社會(huì)的期待,同社會(huì)的主流價(jià)值觀一致。公共管理倫理是社會(huì)期待與社會(huì)主流價(jià)值觀文本化最集中的的體現(xiàn),缺乏公共管理倫理的課程,或?qū)φn程建設(shè)不夠重視,有可能使公共管理人才即未來(lái)的公共管理主體不顧社會(huì)的期待,甚至一定程度上把公共管理異化為企業(yè)管理,降低公共管理的合理性,最終損害公共管理的合法性。
1.3避免公共管理合法性遞減的需要
如上所述,公共管理的合理性取決于社會(huì)對(duì)公共管理的期待。而社會(huì)期待是一定環(huán)境下,社會(huì)大眾對(duì)公共管理的要求,是一定環(huán)境下主觀判斷的產(chǎn)物。環(huán)境發(fā)生了改變,社會(huì)對(duì)公共管理的期待隨之提高,實(shí)際上是對(duì)公共管理主體倫理要求的提高。如果公共管理主體的理念、方式等還停留在以前的期待上,必然會(huì)出現(xiàn)公共管理合法性遞減的狀況,從而降低公共管理的合法性。所以,隨著公共管理環(huán)境的改變與社會(huì)進(jìn)步,客觀上要求公共管理的主體緊密結(jié)合社會(huì)主流價(jià)值的需要,體現(xiàn)公共管理倫理的要求。公共管理倫理學(xué)是一定公共管理環(huán)境下主觀對(duì)客觀的產(chǎn)物,公共管理倫理價(jià)值、準(zhǔn)則與規(guī)范等緊扣時(shí)代的脈搏,與時(shí)俱進(jìn),具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn),可以避免公共管理合法性遞減的狀況。
1.4提高公共管理主體公共管理的道德性
公共管理的公共性是在客觀基礎(chǔ)上主觀判斷的產(chǎn)物,不同的公共管理主體,不同的價(jià)值取向有不同的公共性。具體到某一政策環(huán)境下的公共問(wèn)題,是否是需要公共管理來(lái)解決的公共政策問(wèn)題,不同的公共性選擇意味著公共性的偏離,甚至是背離,違背公共管理的本質(zhì)要求。為最大限度避免公共管理公共性的背離,體現(xiàn)公共管理的本質(zhì)要求,客觀上需要對(duì)公共管理的主體進(jìn)行公共倫理的培養(yǎng)。在校的公共管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生是未來(lái)國(guó)家公共管理人才的主要來(lái)源之一,加強(qiáng)對(duì)公共管理類(lèi)學(xué)生的公共倫理的培養(yǎng)和教育,有助于提高公共管理主體公共管理的道德性。
2公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)中的問(wèn)題
2.1課程建設(shè)主體學(xué)科綜合性不夠
精品課程建設(shè)的主體是教師,因此授課教師,尤其是課程負(fù)責(zé)人是精品課程建設(shè)的根本保證,直接決定精品課程建設(shè)的質(zhì)量。鑒于公共管理倫理學(xué)是跨公共管理學(xué)和哲學(xué)(倫理學(xué))的交叉學(xué)科,是關(guān)于公共管理的倫理學(xué),而不是一般的倫理學(xué)。課程的交叉性無(wú)疑要求講授教師學(xué)科背景的交叉性,要具備有關(guān)公共管理學(xué)和哲學(xué)(倫理學(xué))的基本知識(shí)背景,這也是建設(shè)好公共管理倫理學(xué)的基本前提。但在目前的公共倫理學(xué)課程建設(shè)的實(shí)踐中,存在課程建設(shè)主體學(xué)科背景綜合性不夠的問(wèn)題,筆者為了彌補(bǔ)有關(guān)倫理學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)的不足,曾聽(tīng)過(guò)幾個(gè)老師的公共管理倫理學(xué)的課程,都暴露出跨學(xué)科不夠的問(wèn)題。缺乏倫理學(xué)基礎(chǔ)的教師,把該門(mén)課程幾乎等同于公共管理學(xué);相反,缺乏公共管理學(xué)科基礎(chǔ)的教師,一定程度上把該門(mén)課程當(dāng)成了倫理學(xué)。缺乏學(xué)科背景,即使實(shí)現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的結(jié)合,必然是淺層次或表面的結(jié)合,無(wú)法實(shí)現(xiàn)知識(shí)的交叉與融合,滿(mǎn)足不了課程的基本要求,更無(wú)法建設(shè)精品課程。
2.2科研與教學(xué)脫節(jié)
“現(xiàn)在的高校教學(xué)已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的知識(shí)的傳授,而是學(xué)術(shù)水平的反映。”[2]沒(méi)有一流的學(xué)術(shù)水平,也就沒(méi)有一流的教學(xué),也就無(wú)法建設(shè)好的精品課程。公共管理倫理學(xué)和其他公共管理專(zhuān)業(yè)課程相比,具有理論性強(qiáng)、抽象的特點(diǎn),對(duì)相應(yīng)的科研工作有更高的要求。所以,精品課程建設(shè)必須建立在科研的基礎(chǔ)上。課程建設(shè)只有與科研相結(jié)合,建立在科研基礎(chǔ)上,才有可能成為精品課程。
否則,缺乏科研基礎(chǔ),教學(xué)會(huì)成為無(wú)源之水,無(wú)本之木,對(duì)課程內(nèi)容的理解必然有限,會(huì)導(dǎo)致照本宣科的局面,無(wú)法保證課程內(nèi)容的先進(jìn)性與科學(xué)性,在這個(gè)意義上,相關(guān)的科研工作是搞好公共管理倫理學(xué)不可或缺的基礎(chǔ)性條件。遺憾的是,目前的公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實(shí)踐中,存在著科研與教學(xué)脫節(jié)的現(xiàn)象,承擔(dān)公共管理倫理學(xué)的教師很少?gòu)氖屡c該課程相關(guān)的研究工作,難以保證課程內(nèi)容的先進(jìn)性與科學(xué)性。
2.3課程內(nèi)容的實(shí)踐性不夠
公共管理倫理學(xué)是公共管理學(xué)與哲學(xué)的交叉學(xué)科,具有理論性和實(shí)踐性的雙重特點(diǎn),客觀上要求教學(xué)方法必須堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合的原則。由于公共管理倫理學(xué)是倫理學(xué)的分支學(xué)科,總體上屬于哲學(xué)的范疇,內(nèi)容具有抽象性與生澀性的特點(diǎn),根據(jù)課程內(nèi)容特點(diǎn)與理論結(jié)合實(shí)際的原則,課程內(nèi)容應(yīng)理論結(jié)合實(shí)際,體現(xiàn)實(shí)踐性的要求。但在公共管理倫理學(xué)的教學(xué)實(shí)踐中,普遍存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)理論性而忽視實(shí)踐性的現(xiàn)象,其結(jié)果,不但使學(xué)生難以領(lǐng)會(huì)理論,而且也降低課程的實(shí)踐價(jià)值,難以達(dá)到課程的教學(xué)目的。
2.4教學(xué)與考試方法單一
根據(jù)課程內(nèi)容理論性與實(shí)踐性的特點(diǎn),課程的教學(xué)應(yīng)體現(xiàn)理論性與實(shí)踐性的雙重要求。滿(mǎn)足實(shí)踐性的要求,在課程的教學(xué)與考試中,應(yīng)采取多樣化的方法。在教學(xué)中,不僅有講授,而且應(yīng)有案例討論;在考試中,不僅有知識(shí)識(shí)記的內(nèi)容,而且應(yīng)有理論結(jié)合實(shí)際的案例分析等。但據(jù)調(diào)查,絕大多數(shù)承擔(dān)該課程教學(xué)的教師,在該課程的教學(xué)與考試中,存在教學(xué)與考試方法單一的問(wèn)題,即單一的課堂講授方法和知識(shí)識(shí)記的考試方法。
3公共管理倫理學(xué)精品課程建設(shè)實(shí)踐探索
在充分領(lǐng)會(huì)公共管理倫理學(xué)課程必要性基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)中現(xiàn)存問(wèn)題,以筆者為負(fù)責(zé)人的教學(xué)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了如下探索。
3.1建設(shè)跨學(xué)科的教學(xué)團(tuán)隊(duì)
教學(xué)團(tuán)隊(duì)是公共管理倫理學(xué)課程建設(shè)的主體,決定課程建設(shè)的成敗。根據(jù)當(dāng)前課程建設(shè)存在的問(wèn)題,課題組在承擔(dān)課程建設(shè)任務(wù)后,采取措施,大力加強(qiáng)課程團(tuán)隊(duì)師資建設(shè),安排公共管理學(xué)科背景的教師進(jìn)修哲學(xué)或倫理學(xué)課程,哲學(xué)(倫理學(xué))背景的教師進(jìn)修公共管理學(xué)科的課程。筆者為了彌補(bǔ)倫理學(xué)基礎(chǔ)的不足,安排時(shí)間到人文學(xué)院跟班聽(tīng)課,通過(guò)與倫理學(xué)教授及研究生的交流,受益匪淺。通過(guò)以上措施,課程組老師反映,進(jìn)修、聽(tīng)課等方式避免了公共管理學(xué)與倫理學(xué)脫離的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)了公共管理學(xué)與倫理學(xué)的融合,使公共管理倫理學(xué)成為真正的公共管理倫理學(xué),而不是公共管理學(xué)或倫理學(xué)。當(dāng)然,由于公共管理倫理學(xué)是一門(mén)新開(kāi)設(shè)的課程,指望講授教師通過(guò)進(jìn)修等方式,以彌補(bǔ)基礎(chǔ)知識(shí)的欠缺,需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程,既影響課程的建設(shè),又影響到人才的培養(yǎng)質(zhì)量。所以,在課程建設(shè)教師的選拔上,應(yīng)首先把好入門(mén)關(guān),把跨公共管理學(xué)與倫理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)作為選拔的基本條件,從根本上解決授課教師學(xué)科背景問(wèn)題。
3.2科研與教學(xué)相結(jié)合
教學(xué)內(nèi)容的先進(jìn)性、科學(xué)性是衡量精品課程的重要標(biāo)志。要實(shí)現(xiàn)公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容的先進(jìn)性和科學(xué)性,前提在于結(jié)合課程建設(shè)的科學(xué)研究,把科研成果轉(zhuǎn)化為教學(xué)內(nèi)容。課程組在加強(qiáng)師資建設(shè)的同時(shí),大力加強(qiáng)科研工作,通過(guò)申請(qǐng)相關(guān)科研課題,撰寫(xiě)研究論文,加深對(duì)課程內(nèi)容的理解,滿(mǎn)足科學(xué)性的要求。同時(shí),教學(xué)內(nèi)容及時(shí)反映和吸收課程領(lǐng)域最新教學(xué)與科研成果,體現(xiàn)課程內(nèi)容先進(jìn)性。以科學(xué)性與先進(jìn)性為例,筆者在講授公共管理倫理學(xué)課程時(shí),申報(bào)了課程建設(shè)密切相關(guān)的省級(jí)科研課題和校級(jí)教改課題,在核心期刊發(fā)表了7篇與課程內(nèi)容緊密相關(guān)的研究論文,同時(shí),不斷查詢(xún)最新的教學(xué)和研究成果,并把最新的研究成果和自己的研究體會(huì)融進(jìn)教學(xué)內(nèi)容之中,大大加深了相關(guān)內(nèi)容的理解,教學(xué)內(nèi)容的科學(xué)性與先進(jìn)性明顯增強(qiáng)。計(jì)劃在后續(xù)的課程內(nèi)容建設(shè)中,繼續(xù)從事相關(guān)的研究工作,繼續(xù)增強(qiáng)課程內(nèi)容科學(xué)性、先進(jìn)性,體現(xiàn)并始終保持公共管理倫理學(xué)課程內(nèi)容先進(jìn)性、科學(xué)性,實(shí)現(xiàn)校級(jí)課程內(nèi)容建設(shè)的目標(biāo),為申報(bào)省級(jí)精品課程奠定基礎(chǔ)。
3.3案例教學(xué)兼討論為主的教學(xué)方法
教師的作用在于,在將所擁有的知識(shí)轉(zhuǎn)化為學(xué)生掌握的知識(shí)的同時(shí)培養(yǎng)學(xué)生運(yùn)用知識(shí)解決問(wèn)題的能力,知識(shí)的傳授是手段,能力培養(yǎng)是目的。公共管理倫理學(xué)具有實(shí)踐性的特點(diǎn),這就需要適合課程實(shí)踐性特點(diǎn)的教學(xué)方法和教學(xué)手段。滿(mǎn)足實(shí)踐性的要求,無(wú)數(shù)事實(shí)證明,案例討論是課堂唯一的選擇。比如說(shuō),筆者在講授公共管理為什么需要倫理的內(nèi)容時(shí),這幾年社會(huì)廣為關(guān)注的城管部門(mén)管理問(wèn)題就是最好的例證。不可否認(rèn),絕大多數(shù)城管部門(mén)是依據(jù)法律履行職責(zé),那為什么受到社會(huì)廣泛的非議呢?在學(xué)生討論的基礎(chǔ)上,總結(jié)其原因,在于城管部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中,忽視了管理中的倫理,具體體現(xiàn)在無(wú)視弱勢(shì)的基本尊嚴(yán)、粗暴執(zhí)法與缺乏同情心與人性關(guān)懷等。通過(guò)這個(gè)案例,讓學(xué)生理解為什么公共管理需要倫理。在結(jié)合案例時(shí),務(wù)必輔之以討論方式,否則就會(huì)導(dǎo)致教師先講解案例、再分析案例,最后總結(jié)案例機(jī)械模式的境況,降低案例討論分析的效果。
3.4靈活多樣的考試方法
考試是檢查教學(xué)效果的直接手段,也是指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的指揮棒,一份只重視知識(shí)識(shí)記的考試試卷,只會(huì)讓學(xué)生考前死記硬背,因?yàn)橹挥羞@樣,才可能在考試中獲得較好的分?jǐn)?shù)。所以,精品課程建設(shè)成效還有賴(lài)于考試方法的改革,建立起適合精品課程建設(shè)需要的考察方法。公共管理倫理學(xué)課程的生命力在于通過(guò)理論學(xué)習(xí),在公共管理實(shí)踐中運(yùn)用公共倫理知識(shí)解決問(wèn)題和分析問(wèn)題,這也是開(kāi)設(shè)公共管理倫理學(xué)的宗旨和目的所在。據(jù)此,公共管理倫理學(xué)考察的重點(diǎn)應(yīng)是知識(shí)的應(yīng)用而不是識(shí)記。筆者在公共管理倫理學(xué)的考試中,除適當(dāng)?shù)幕局R(shí)與理論的考核外,把案例分析能力作為考試的主要內(nèi)容之一。同時(shí),把上課討論發(fā)言的情況計(jì)入平時(shí)成績(jī),作為課程總成績(jī)的構(gòu)成部分。以此作為指揮棒,促進(jìn)學(xué)生上課積極發(fā)言,勤于思考,從而提高學(xué)生將理論應(yīng)用于公共管理實(shí)踐的能力。
4結(jié)束語(yǔ)