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公共政策分析論文:“公共政策分析”教學思考

摘要

小組討論是一種互動式、引導式和主動性強的教學方式，能夠培養學生發散性思維，提高學生創新能力。小組討論教學法能夠引導學生自主學習、提高學生自主學習能力及問題研究能力，同時體現了多樣性教學方法在大學本科教育中的重要性。文章介紹了小組討論教學法在公共管理類課程中的內涵、設計及效果意義，并結合公共政策分析學科特色，探討了小組討論教學法在課堂教學、案例分析、實踐應用中的具體操作過程。

關鍵詞

“公共政策分析”；小組討論；案例教學；教學模式

“公共政策分析”是公共管理學科中一門重要的必修課程，其主要任務在于對政策系統中的政策過程諸環節及其系統內外諸要素進行因果分析或相關分析，從而改進政策系統和提高政策質量。①它也是一門新興學科，強調問題意識和辯證思維，是行政管理專業和公共事業管理專業學生必須學習和掌握的基本技能。為適應社會實踐應用型人才的培養，②“公共政策分析”教學必須突出學生對公共問題感知的靈敏性和培養學生解決實際問題的能力。小組討論是一種互動式、引導式和主動性強的教學方式，能夠培養學生發散性思維，提高學生的創新能力。教學實踐表明，教師將小組討論引入到“公共政策分析”的課程教學中，有利于提高教學效果和順利實現教學目標。教師可通過引導學生進行公共議題選擇、分組討論交流、學習成果分享、課堂效果評價以及知識延伸等教學環節的設計，實現學生從學科基礎課程向專業基礎技能的學習方法遷移，力求增進學生自主學習、合作學習的技能，形成教與學有機統一的有效課堂教學模式。③同時，學生通過討論讓自身能夠主動參與教學活動，可以在相當大程度上調動學習的積極性和主動性，并有利于提高創新能力和問題解決的能力。因此，在“公共政策分析”課程教學中引入小組討論法具有必要性，值得推廣。本文結合自身的教學實踐，分析了小組討論法在“公共政策分析”課程教學中的具體應用。

1小組討論法的內涵

目前，依據學生積極性的高低，可以將主動教學方法歸納為以下幾種：講授式、主動學習式、協作式、合作式、團隊式學習、基于問題式學習、基于項目式學習和同學互教式。④其中，小組討論教學法是主動教學方法中較為成功的一種。它注重的是“討論”，能夠串聯學生間、師生間的互動，有利于實現教與學的有機統一。由于問題導向的鮮明特征，“公共政策分析”教學不僅要加強公共政策抽象理論的學習，而且也要以具體案例加深學生對真實政策世界的理解。因此，“公共政策分析”課程所應用的小組討論法是指由一定數量的學生組成討論小組，在課程教學要求下按照一定的組織原則對經典案例進行分析討論，教師圍繞評價要素給出最終得分的一種教學模式。教師在進行課堂知識點講授之后，指定案例范圍，由學生自主組織、自主討論，在最后的考核中按照相關規定和時間限制內進行案例匯報。教師并不參與具體討論分析，但可為學生提供相關幫助及參考意見。學生在最后案例匯報中，必須在教學目標的指引下和規定時間之內，形成一個完整的案例匯報，并且按要求在討論過程中必須依據課堂知識點表述案例應用觀點。大學教育要求充分發揮學生學習自主性、提高學生學習的積極性和主動性。但是在教學中，通常采用的是傳統小組討論形式。傳統小組討論是把全班分成若干小組，在某一個特定的主題中，組員委任某一個或幾個代表發表自身觀點；或全班為一個組，進行全班討論。多年的教學經驗發現，傳統小組討論有其自身的優缺點。其優點在于：一是教師在講授知識點之后能夠利用小組討論即時反饋教學效果，掃描教學盲區；二是能夠調動課堂氣氛，在互動的氛圍中完成教學任務。其缺點一是在小組討論中，教師無法全面了解學生具體知識點掌握程度，無法照顧到所有學生。在課堂中主動性強的學生往往在課堂中經常發言，“發言權”容易集中在少數主動性強的學生手中。二是在小組討論時，由于只是給出了選題，容易在討論中出現偏離，甚至出現與主題方向相反的情況，背離教學目標。對比傳統小組討論的優缺點，結合公共政策分析注重問題導向的學科特點，本文認為“公共政策分析”課程教學中的小組討論應與案例分析有機結合。兩者的結合既可吸收傳統小組討論方式的優點，同時也充分考慮到公共管理學科中社會實驗和情景模擬的必要性。

2小組討論法的設計

小組討論法基本是按照“理論知識—小組選題—自由討論—展示與評分”的流程進行，其目的是能夠達到促進學生間、師生間的知識交流與夯實理論基礎的教學效果。

2.1理論知識的學習“公共政策分析”是行政管理、公共事業管理專業的學科基礎課，具有系統性、科學性和整合性等特征。其教學目標一要系統了解公共政策學的框架和內容體系；二要熟悉公共政策學的基本原理及公共政策分析的一般方法；三要能夠分析和解決現實中的公共政策問題。“公共政策分析”知識體系不僅包含政治學、法學、經濟學、管理學等眾多學科的理論知識，還包括公共政策分析方法和現實中的政策問題。教學目標要求教師在教學中，不僅需要對理論知識進行細致講解，還需要對現實政策問題進行剖析。

2.2討論主題——案例選擇案例的選擇一定要恰當并且能夠涵蓋當前所學的知識點，例如，“公共政策分析”課程中案例的選擇基本上應遵循“尋找公共政策問題的核心——利益相關者”的原則。學生不僅要橫向把握各個利益相關者的互動，而且需要縱向把握公共政策的歷史淵源及現實影響。因此，為了幫助學生更深入地了解利益相關者在公共政策中的作用，結合當前的公共政策熱點，小組討論設計可選取具有明顯利益相關者沖突特征的案例。當然，不同的案例同時也決定了小組討論中所需要的知識點與分析方法的側重點差異。這要求教師在理論的講授及案例素材的準備中，應注重將理論知識和備選案例的分析點有機結合。同時要求教師必須對“公共政策分析”課程進行精心的、系統性的設計，并深刻意識到教學不僅要使學科知識系統化，更要緊密貼近現實政策世界，始終將現實中的公共政策問題作為課程學習的出發點和落腳點。

2.3小組自由討論小組自由討論環節首先要選擇和確定組員。學生可以根據自身意愿組成小組。另外，小組討論成員不宜過多或過少。人少，則可能導致討論不充分，并且在最后小組展示中由于人數過少而無法充分表達各個利益相關者的訴求；人多，則可能導致組員間意見分歧過大，很難在課后討論中達成統一意見，無法高效完成任務。根據教學實踐，每組人數以4~5人為宜。其次，由于案例側重于利益相關者沖突及其協調分析，這就要求學生在自由討論的時候，應透徹分析案例中的不同利益相關者，并應在最后的成果展示中充分表達所代表的利益相關者價值訴求。最后，小組討論的關鍵在于對案例的熟悉和透徹分析。小組成立之后，首先應經過集體討論以便對案例有整體把握和完成角色分工，再經過個人相應角色的材料準備，最后對案例進行綜合分析以形成最終的小組報告。“總—分—總”三個階段，都要求學生通過集體討論和分工合作，才能取得最終的結果和形成小組報告。由于小組自由討論各個階段皆是學生的能力體現，教師原則上只提供大致方向及知識點答疑，只起引導作用而不是決定作用。

2.4小組展示與評分小組討論的最后形式可以為辯論或座談會形式。這些形式有利于小組成員角色扮演的呈現和利益訴求的表達。由于最終的小組報告展示代表了小組集體學習與個體學習的綜合成績，學習效果評分應包括三個部分：一是教師對小組的整體表現給予評分；二是對小組內的成員個體表現給予評分；三是小組內成員根據對小組貢獻的大小進行排序，教師根據排序賦予相應分值。此外，還需要對課堂講授過程中學生的理論學習表現給予評分。因此，最終的學習成績由上述四個部分構成，其中小組討論部分應占總成績的80%。小組討論有利于學生進行全面的能力展示，因而小組成果評價不僅應著重對學生案例分析能力的考查，而且也需重視對組織形式、口頭表達、隨機應變及課件展示等其他能力的評估。在小組匯報階段，除了匯報小組成員的最終報告，還可以由非小組成員進行現場答疑，通過互動增強對案例的理解和強化學習效果。

3小組討論法的具體實踐及效果

3.1小組討論法的具體實踐共四個班級參與此次教學實踐活動，學生人數101人。按照自由組合原則，分成20組，每組4~6人。小組成員依據抽簽順序決定最后小組陳述順序。評分制度采取綜合評分方法，即總成績由小組整體表現分、組員個人分、組員互評分、及課堂表現分綜合而成，分別占比重為40%、30%、10%和20%。“公共政策分析”課程小組報告的教學目標是對政策系統中的政策過程諸環節及其系統內外諸要素進行相關分析，從而改進政策系統和提高政策質量。因此，案例需要結合當前的公共政策熱點，同時具有明顯利益相關者沖突特征。此次教學實踐中共安排了七個案例供學生自由選擇：一，云南怒江到底該不該開發；二，油價調整背后的利益博弈；三，房價為何越調越漲；四，暴力拆遷何時休；五，如何牽住“看病難”的牛鼻子；六，汽車限購令傷到了誰；七，柴靜霧霾調查動了誰的奶酪。

3.2小組討論法的教學效果參與此次教學實踐共計101人，及格率100%。其中，90分以上（優秀）8人，優秀率達7.92%；80~89（良好）39人，良好率達38.61%；70~79（中等）人數43人，中等率達42.57%。教學成績在一定程度上表明了小組討論法在教學中取得了一定的成效，肯定了小組討論法在調動學生自主學習能力及學科探索能力上具有積極作用。

4總結

小組討論是一種互動式、引導式和主動性強的教學方式，能夠培養學生發散性思維，提高學生創新能力。本文介紹了小組討論教學法在公共管理類課程中的內涵、設計及應用效果。研究結果表明，小組討論法的應用，并非否定傳統教學模式，而是在借鑒傳統教學模式的基礎上，增加學生的自主性。小組討論法以理論教學為基礎，更加注重與實踐的結合，自由選擇案例進行自主分析，側重于學生的獨立思考。小組討論法的應用是在大學生教學中一次新的大膽嘗試，特別是與案例相結合的方式會在教學中取得顯著成效，才能達到更好的教學效果。本文是中國地質大學（武漢）教學研究項目”基于全過程的高校教師教學勝任力動態評價系統構建研究“（2014B13）的部分成果

作者：李世祥 曾旭 馬海燕 單位：中國地質大學（武漢）公共管理學院 中國地質大學（武漢）經濟管理學院

公共政策分析論文:公共政策執行監管的困境分析

摘要：加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

關鍵詞：公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制

公共政策執行監督，是公共政策正確貫徹執行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執行監督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力

要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。

（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力

公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的核心，在監督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行全面的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最權威的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等。”[3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的權威性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的最大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。

三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。“問責”并不是行政處分的一種，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。

公共政策分析論文:公共政策倫理分析

摘要：作為現代政府管理社會的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內在以及外在的強制性，保證了公共政策實現分配社會利益、維護社會秩序的目的；但是強制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對公共政策的倫理分析，將對于目前處于轉型期的中國社會，尤其是“漸進式”、“實驗式”的中國社會改革，具有十分重要的意義和作用。

關鍵詞：公共政策；倫理；價值；人性

中國目前的社會正處于轉型時期，但是在轉型中，社會呈現出非均衡發展的態勢：我國的城鄉差距呈現失衡狀態，而且情況隨著社會的發展并沒有根本上的改進，反而有愈演愈烈之勢。這些情況在教育、就業、醫療、社保等關系普遍民生方面問題較為明顯和突出。這一實際存在的問題，給未來社會發展和進一步改革埋下了不穩定的隱患和未知因素，給政府更進一步的社會管理和服務社會功能提出了不易解決的難題。政府從內心希望一方面通過傳統公共政策強制性去盡力維系社會舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對公共政策進行了分析。

一、公共政策

關于政策，官方有一個比較中性的解釋，即“辭海”解釋。政策是這樣定義的，政策是“國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行動準則”。從政策定義可以看得出，公共政策應該涵蓋一個國家為維系社會發展而在社會公共事務方面出臺的的政治方略或策略，或各種必要規范性文件。對于公共政策的科學定義，幾十年間，未能達成一個所有人接受的感念。學者有的是從階段性的發展過程中理解的。例如，作為公共行政學標志性人物的美國學者伍德羅威爾遜就認為，“公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規。”[1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執行者，界定了二者各自的過程管理。有的學者是從公共政策的行為特點來界定的，例如政策科學主要的倡導者和創立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認為，“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃。”[2]這一定義更加強調政策的行為特征，從廣義上說政策就是有目標的計劃。還有的學者從其他角度界定公共政策，例如有學者認為：“公共政策是政府為解決公共問題、實現公共管理目標而制定和實施的行為規范和行動準則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的。”[3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說公共政策是政府處理公共事務的一種工具，其自身孕育著強制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

隨著世界經濟的一體化發展，尤其是世界范圍內憲政制度的推崇以及人權的日益受重視，公共政策的強制性越來越受到普遍的批評，公共政策的倫理性方面越來越受到普遍的關注和重視，可以說，公共政策在倫理方面蘊含的是一種相互交叉的共性，這種共性著重表現于以下兩方面：

(一)價值取向

價值是人類生存和發展的根基，公共政策也莫不如此，而反映價值取向的因素有很多，例如《正義論》開篇就明言中“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[4]公共政策理自然應具備價值取向，這是其內在的要求，具體而言，有如下表現：其一，公共政策交織著其制定主體的核心價值觀和普世的價值觀。公共政策的制定及執行主體均是公共機關或確切的說是政府，而作為社會公共機關的政府，本身代表著其所處位置或所代表階層的價值觀，尤其是執政者的核心價值觀，同時作為社會發展的必要，其本身也蘊含著普世的價值觀。例如公正性，而這一特性越來越受到重視，尤其是在現代社會，公共政策維系社會基本公正的職能更是得到各界的強烈關注。可以說，在一定程度上，將政府定位于人民服務者，與人民是一種契約關系，也是這一價值含義的體現。其二，公共政策的外在特點也深刻體現其價值取向。公共性，作為公共政策的最基本特點，深刻代表著公共政策的價值取向，在一定程度上說，公共政策越來越來源于公共意志，越來越體現民主，體現自由，體現公眾性。在更深層次反映的是政府與公眾在公共領域的各種結合，成果就是有價值取向的、符合公眾性的理性追求和制度安排。公共政策外在特征，一方面可以幫助政府將其價值觀合理、合法的落實于公眾，同時公眾也能就公共政策的諸多事項與制定者達成價值的統一體，使得公共政策能通過合法的途徑和程序來表達公眾的利益訴求，進而決定公共物品或公共服務的提供。其三，公共政策的施行效果更富含價值屬性。公共政策以維系社會更好發展為其使命，以社會利益的合理配置為基本職能，其最終的施行效果必然反映著價值觀念。換句話說，公共政策的執行必然達到到一種有目的的安排，而這種目的則就是公共政策的價值理念的體現，如果不能達到這種價值追求，則說明公共政策的失效，必然催生新的公共政策來代替失效的公共政策，以使公共政策的施行能達到這一目標，也就是說達到追求的價值。

(二)人性精神

公共政策本身蘊含價值取向，同時其也有人性精神。因為公共政策的出發點和落腳地均是人，都是為民服務的。就公共政策的人性而言，可以從兩個方面來理解。其一，公共政策需要切實解決人的生存發展的實際問題。毋庸置疑，公共政策是要解決社會存在的一些問題，或者說是解決公眾需要的一些問題，自然而言牽涉到人的問題，不可避免涉及人性。因此，用于解決問題的公共政策必然需要具備人性精神。隨著社會的發展，人們認識的提高，民主意識的進步，人們對于政府制定公共政策提出了更深層次的期望，熱切希望公共政策的能夠反映人們的普遍關切。一項反映人性的、能夠切實解決社會基本問題的公共政策需要具備人性。作為基礎性的管理，公共政策的人性化表現在公共政策的制定主體為著特定的目的，充分利用各種信息資源，并經過有價值取向的考量，以尋得最適當的方式和取得最積極、最人性化的施行結果。眾所周知，公共政策的各種方式具有嚴密的科學性，體現一定的客觀性、合乎邏輯性。追求較為精確的計算和合乎邏輯思維的推理。由于實際生活中的問題較為復雜，需要考慮的因素眾多，公共政策的選擇往往不一定能反映最優效果。這樣，公共政策的制定者們只能從現實的境況出發，體現為一種更人性的態度，用這種態度去真切感受真實的情況，進而妥善解決存在的社會問題。其二，追求人的發展也是公共政策的重要目的。公共政策有眾多目標，其中重要目標之一就是促進人的發展。隨著社會的發展，人的發展，特別是全面發展亦取得了巨大的進步。公共政策作為公眾切身有關的一種方略，必然與人的發展密不可分，人的發展有助于更近一步完善公共政策的科學化、人性化。公共政策的選擇越來越傾向于人的發展，可以說，公共政策未來發展的立足點將集中于人的發展。

三、結語

公共政策是國家、政府從社會整體出發，進一步管理社會的一種手段，雖然其具有明顯的強制性，然而，公共政策的意義更在于其蘊含的倫理價值，必然會附有價值選擇和人性因素。公共政策的倫理分析，有助于從更深層探求公共政策的存在和行駛的合理性。

作者:賈遠軍 單位:中煤西北能源有限公司

公共政策分析論文:哲學方法在公共政策分析中的運用

摘要：公共政策分析中的哲學方法主要包括矛盾分析法、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等，這些哲學方法在公共政策分析中的應用對保證公共政策的科學性起著至關重要的作用。

關鍵詞：公共政策；公共政策分析；哲學方法

矛盾分析法、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等哲學方法在公共政策分析中有著十分重要的意義，這些哲學方法的應用保障著公共政策的科學性。

一、矛盾分析法與公共政策分析

矛盾分析法是唯物辯證法的根本方法，也是我們分析事物最根本的方法，在整個唯物辯證法方法論體系中居主導地位。它是所有學科都應該重視的分析方法，也是公共政策分析和公共政策研究的基本方法。首先，矛盾分析法是同一性和斗爭性相統一的辯證方法。所謂矛盾就是既對立又統一，矛盾的對立屬性即其斗爭性，矛盾的統一屬性即其同一性。同一性是相對的，而斗爭性是絕對的。同一性是包含著差別和對立的具體的同一，而斗爭性則寓于同一性之中，兩者相互聯結，不可分離。第二，矛盾分析法是矛盾普遍性和特殊性、共性和個性相結合的分析方法。矛盾的普遍性是矛盾存在于一切事物中，存在于一切事物發展過程的始終。矛盾的特殊性是指不同事物的矛盾各有其特點，同一事物的矛盾在不同發展過程和發展階段各有不同的特點，構成事物的諸多矛盾以及每一矛盾的不同方面各有不同的性質、地位和作用。矛盾普遍性和特殊性是辯證統一的關系。矛盾的普遍性即矛盾的共性，矛盾的特殊性即矛盾的個性。矛盾的共性是無條件的、絕對的，矛盾的個性是有條件的、相對的。任何事物都是共性和個性的統一，共性寓于個性之中，沒有離開個性的共性，也沒有離開共性的個性。矛盾的共性和個性、絕對和相對的道理是關于矛盾問題的精髓，是理解矛盾學說的關鍵。第三，矛盾分析法是“兩點論”和“重點論”相統一的分析方法。堅持“兩點論”，就是在復雜事物的發展過程中，既要看到主要矛盾，又不能忽視次要矛盾；在認識某一矛盾時，既要看到矛盾的主要方面，又不忽視矛盾的次要方面，以避免“一點論”。堅持“重點論”，就是在復雜事物的發展過程中，要著重地抓住主要矛盾；在研究某一矛盾時，要著重地把握矛盾的主要方面，以避免主次不分的“均衡論”。“兩點論”和“重點論”是互相包含的，是內在統一的。任何公共政策問題的產生都根源于矛盾，任何公共政策也都是為了解決矛盾。從政策哲學的研究對象來看，公共政策理論和公共政策實踐矛盾的解決離不開矛盾分析法。從公共政策的本質來看，公共政策一定是國家公共權力運行的具體體現，是政府實施公共管理的重要途徑，是政府維護公眾利益的主要手段。國家在運行公共權力時，如何做到兼顧不同利益群體、不同矛盾雙方的利益需要是政府面臨的重要抉擇，將矛盾分析法引入公共政策分析中，有助于平衡矛盾雙方的利益，使其盡可能達到一種和諧狀態。從公共政策的特征來看，政治性和公共性、穩定性和變動性、公平性和效率性、強制性和合法性是公共政策的矛盾性特征。公共政策的政治性和公共性既有一致的方面，又有相互矛盾的一面。當政治系統中占據統治地位的階級、政黨以及貫徹統治階級意志的政府所具有的特殊利益與它們所代表的社會公眾的利益一致時，公共政策的政治性和公共性就能很好地結合在一起；但當它們的利益不相一致甚至發生沖突時，公共政策的政治性和公共性就會相互矛盾。穩定性和變動性、公平性和效率性、強制性和合法性也都是這種矛盾關系。再從公共政策的功能來看，公共政策對社會的存在、運行和發展有著導向功能、協調功能、控制功能和分配功能。一般常態社會的政治、經濟、文化是平衡協調發展的，但當社會發展中出現不平衡不協調，比如在分配上出現貧富差距懸殊甚至出現嚴重的兩極分化，沒有正確處理好公平和效率的關系時，就不可避免地引發利益各方的沖突和矛盾。可見，公共政策領域到處充斥著矛盾。在這些矛盾的解決過程中，矛盾分析法大有用武之地。

二、利益分析法與公共政策分析

所謂利益，就是在受生產力發展制約的一定的經濟關系中，人們為實現自身需要形成的一種社會關系。利益是由需要轉化而來的。由于需要的多樣性，人們之間必然形成經濟的、政治的、文化的多方面、多層次利益關系。普遍性和特殊性、絕對性和相對性、競爭性和協調性、獨立性和依賴性的統一是利益的特征。經濟利益、政治利益和文化利益的區分，國家利益、集體利益、個人利益的區分，局部利益和整體利益的區分，眼前利益和長遠利益的區分，正當利益和不正當利益、合法利益和非法利益的區分是利益的構成，是利益矛盾的具體表現。利益分析法就是通過分析人們的利益及其相互關系，揭示社會生活的本質及其發展規律的方法。利益分析法是公共政策分析中的一種基本方法。首先，從公共政策的實質角度看，公共政策是對社會的價值所作的權威性分配。也就是說，公共政策是政府從自身利益和公眾利益出發進行的具體管理，是以政府為主的各種利益個體和群體參與的管理活動，利益分配是公共政策活動的核心。在利益分配中必須正確處理好各種利益關系。第二，從公共政策的類型角度看，分配政策是對社會上各種利益集團內部利益劃分作出規范；再分配政策是政府制定和實施的對社會各集團的種種利益進行平衡和協調的規范；規制政策一是規范政府行為，二是劃分不同利益集團的利益；自律政策即自我限制的政策，是指政府規定了某些行為規范供集團在行動時對行為進行選擇。第三，從公共政策的功能角度看，政府制定和實施公共政策的目的就是要將社會公共資源正確有效地在它所服務的公眾中加以分配，而其關鍵是要處理好公平和效率的關系。公共政策中利用利益分析法，就是要權衡公共政策利弊得失，正確處理各種利益關系，使各方面的利益能夠協調、全面發展，廣泛調動各方面的積極性，推動社會健康向前發展。

三、系統分析法與公共政策分析

所謂系統分析法就是在研究中把研究對象視為一個系統，在若干選定的原則和準則下，通過對系統內各要素、結構和關系的考察，利用定量的方法提供允許和可用的數據，借以制定可行方案并推斷各種可能結果，以期尋求對系統狀態整體效益最大的方法。系統分析法之所以在公共政策分析中得到廣泛應用，是由公共政策分析過程本身的系統性所決定。我們可以把公共政策活動視為一個由政策活動的外部生態和內部生態所組成的復雜大系統。公共政策活動的外部生態有歷史的、地理的、政治的、經濟的、文化的、社會的等環境因素，也有全球的、區域的、一國整體的、地區的等層次因素，它們構成公共政策活動的具體情境事實體系。政策行動主體、政策公共財政資源、政策信息資源、政策價值取向、政策工具選擇等則構成公共政策的內部生態系統。公共政策活動是其外部生態和內部生態通過互動實現相互適應和改造的過程。公共政策活動的外部生態既制約著內部生態，同時又為其運行提供了現實條件，公共政策活動的內部生態的變化，又改變著外部生態的狀況。正是通過這種外部生態和內部生態間的互動，具體公共政策活動的功能才能得到實現。對公共政策系統的分析可從兩個角度進行。從靜態結構角度看，公共政策系統由公共政策的環境超系統與資源系統、公共政策的主體系統與客體系統、公共政策的組織系統與體制系統、公共政策的咨詢系統與信息系統所組成的復雜大系統。而從動態運行過程角度看，具體的公共政策是一個處在自身系統和環境超系統交互作用下，由政策主客體的活動構成的、處在變動中的動態過程。公共政策動態演進的動力源自其內部矛盾的展開，一類是公共政策系統與其環境超系統之間的矛盾，另一類是公共政策內部各因素之間的矛盾。這一演進過程呈現出變動性、互動性、彈性和流動性諸特點，這一演進過程還呈現出政策議程、政策規劃、政策執行、政策評估和政策終止等有系統關聯的若干階段。可見，系統分析法在公共政策分析中是極富實用價值的。

四、因果分析法與公共政策分析

因果理論是對事物和現象之間因果聯系的理性概括和反映，它反映的是兩個或兩個以上的事物、現象、過程在一定條件下的相互聯系和相互作用。前因后果，前后現象之間有必然性是因果聯系的特點。一因一果、一因多果、一果多因、同因異果、異因異果、多因多果、復合因果是因果聯系復雜多樣性的表現。對事物和現象間因果關系進行分析的方法就是因果分析法。在公共政策分析中應用因果分析法，可以幫助人們認識政策目標與政策結果之間、政策環境與政策執行之間、政策資源的配置與政策效率之間的聯系。在公共政策分析中，常用的因果分析法有詳析分析、多元回歸分析、路徑分析、結果方程模型、格蘭杰因果檢驗、實驗法和比較分析法等。多元回歸分析、路徑分析、結果方程模型屬于因果關系的定量分析方法，在公共政策預測和公共政策評估中被經常采用。

五、定量分析法、定性分析法與公共政策分析

定量分析法是對事物的量的規定性進行研究的一種科學方法。包括回歸分析、時間序列分析、決策分析、優化分析、投入產出分析等具體方法。在公共政策分析中，最典型的定量分析法就是福利經濟學所主張的成本-收益分析法。成本-收益分析是政府以市場方式制定政策從而達到資源再分配目標的一個基本技術，被稱之為試圖用經濟方法取代市場討價還價的價格確定方式，使政策抉擇達到帕雷托最優。帕雷托最優就是采取任何一個行動，都至少給一個人帶來好處，但卻不損害任何人。這在公共政策領域幾乎是不可能的。由帕雷托最優的困境產生了卡爾多-希克斯標準的福利經濟學：政策選擇要使凈福利最大化。也就是說，一項政策即使使某些人受損，但如果總福利大于損失，這項政策就應該被采納。成本-收益分析法的具體方法有凈現值法、現值指數法、內含報酬法等。成本-收益分析法是公共政策制定和公共政策評估中常用的定量方法。趨勢分析法、指數平滑法、回歸分析法則是公共政策預測中常用的定量方法。定量分析是定性分析的基礎。定性分析法是對事物的質的規定性進行研究的一種科學方法。包括歸納分析法，演繹分析法，比較分析法，結構分析法，矛盾分析法等。在公共政策領域，確認政策問題產生的原因要借助于因果分析法，對政策問題的實證分析要借助于歸納分析法和演繹分析法，對政策問題的內部結構進行分析要借助于結構分析法，對新舊政策問題的相似性進行分析要借助于比較分析法，對政策問題的性質的把握要借助于矛盾分析法。定性分析更適用于涉及社會、政治、價值、倫理和意識形態等難于定量的問題，定量分析則更適用于經濟問題。定量分析和定性分析在公共政策分析中是相互統一、相互補充的。

六、理性分析方法、超理性分析方法與公共政策分析

在公共政策分析中，與理性方法相關的決策模型包括完全理性決策模型、有限理性決策模型、漸進決策模型和綜合分析政策決策模型。完全理性決策模型是以亞當?斯密的古典經濟學理論為基礎，經邊沁、密爾等功利主義者發展，以及現代管理科學家的概括而形成的一種管理決策理論。完全理性決策模型認為，政策實施的結果就是使社會效益最大化。完全理性決策模型的限定條件是非常苛刻的，它要求決策過程中必須把決策行為視為具有一致價值判斷的整體行為而非個體或群體行為。決策者有絕對的理性，具備完備的知識和信息，能窮盡所有備選方案并預測到所有結果。決策目標單一、明確和絕對。決策者在決策過程中具備一以貫之的價值偏好。決策過程中不考慮時間和其它政策資源的消耗。這些近乎完備的條件成為完全理性決策模型在實踐中無法使用的原因。西蒙對完全理性決策模型進行了批判，指出了其局限性，提出了有實際應用價值的有限理性決策模型。它是依靠有限的資源和信息，通過不斷的搜索，得出滿意政策方案的決策方法。這種模型是以“令人滿意的”準則去取代完全理性所主張的“最大化”準則，所以又稱滿意決策模型。滿意決策尋求的不是最佳，而是次佳或“第二最適”。在實際決策中，有限理性決策模型重視的是可行性研究和成本與利益分析，但它更主要的是僅僅為決策者提供決策規則，這也成為其主要的缺陷。林德布洛姆在批判了理性決策的缺陷后提出了漸進決策模型。這一方法強調決策者的決策是從現行政策出發，只是對現行政策的調整。但漸進決策模型只適用于既有的相對簡單的問題而不是將來要發生的復雜的問題，因而它在政治上追求的是安全的而不是具有冒險精神的措施，這樣公共政策就變成了補救性措施而非創新性方案。德羅爾看到了理性決策模型在可行性問題上的局限和漸進決策模型的保守傾向，提出綜合決策模型，試圖將理性決策模型和漸進決策模型結合起來，并把兩者的合理性加以延伸和綜合。他認為現實的政策訴求可能是要求社會變革的，也可能是要求社會穩定的，因此必須把兩者結合起來。而R.M.克朗則認為應該把理性分析的科學和超理性分析的藝術結合起來[1]。克朗認為，超理性分析的主要表現形式有判斷、直覺、創造力、靈感、隱含的知識、信仰、洞察力、意志、超感交流和預見能力等。德熱認為，超理性因素主要包括判斷力的應用、創造性的發現、頭腦風暴法和其它一些決策方法[2]。可見，超理性分析以主觀判斷為主，而這種主觀判斷應當建立在充足知識和豐富經驗的基礎之上。超理性不是非理性，非理性是建立在信息不完備基礎之上的主觀判斷。因此，超理性分析可以定義為在充足知識和豐富經驗的基礎之上進行的主觀判斷，也即建立在定量分析、理性分析基礎上的定性分析。當一個公共政策問題包含社會、政治、組織、意識形態、倫理道德因素時，理性方法就難以解決問題，就必須采用超理性分析方法。超理性分析方法主要有：問題的主觀識別方法、趨勢的直覺預測方法、方案的靈感激發方法、決策的經驗判斷方法、結果的模糊評估方法。超理性分析受主觀因素的影響特別大，為防止其可能導致的片面或極端情況的出現，應遵循以下基本要求：建立在定量分析基礎之上；決策者具有足夠的經驗積累；政策過程能夠排除明顯的錯誤和缺陷；綜合各種信息進行深入的分析；要考慮環境因素的變化。超理性分析方法特別適用于多元政策目標的分析，有利于提高決策效率，有利于理解當代中國社會的決策過程和政策特點。總之，在公共政策分析中，存在著包括矛盾分析法、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等若干哲學方法，它們是相互依賴、相互作用、相互補充的。比如，在進行利益分析的同時也必然進行定性定量分析，在進行系統分析的同時也必然進行矛盾分析，而超理性分析是建立在定量分析、理性分析基礎上的定性分析。因此，它們是一個有機統一的方法論體系，這些哲學方法對保證公共政策的科學性起著至關重要的作用。

作者:周建民 單位:蘇州市職業大學

公共政策分析論文:詮釋禁電的公共政策周期分析

【摘要】“禁電”是當前中國部分地方政府在管理過程中實施的一項公共政策，廣州即為實施“禁電”政策的城市之一。文章運用公共政策周期分析模式對廣州“禁電”政策進行分析，探討該政策動態活動過程中各個環節存在的問題，對于把握公共政策的內在規律，使公共政策更加科學有效具有重要的意義。

【關鍵詞】“禁電”；公共政策；周期分析模式

一、廣州“禁電”政策概述

2006年11月14日下午，廣州市公安局召開新聞會，正式對外《關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》（以下簡稱《通告》）。《通告》稱，根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《廣東省道路交通安全條例》的有關規定，經廣州市人民政府公開征求意見，并報請廣東省政府批準同意，自通告之日起，在廣州市行政區域內（含從化市和增城市）對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車（殘疾人機動輪椅車除外）不予登記、不準上道路行駛。這標志著廣州市正式全面禁止電動自行車上牌、上路行駛（以下簡稱“禁電”）。

新聞會上，廣州市公安局新聞發言人介紹了廣州“禁電”過程。《中華人民共和國道路交通安全法》實施之前，廣州市一直以來都未允許電動自行車上牌及上路行駛。2004年5月1日，《中華人民共和國道路交通安全法》正式實施，該法第十八條規定，依法應當登記的非機動車，經公安機關交通管理部門登記后，方可上路行駛。依法應當登記的非機動車的種類，由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況規定。2004年9月，廣州市交警部門通過新聞媒體提醒廣大市民，在省有關規定出臺之前，不要購買電動自行車，以免造成損失。2006年5月1日，《廣東省道路交通安全條例》正式開始實施。該條例第十四條規定：“電動自行車、殘疾人機動輪椅車等安裝有動力裝置的非機動車實行登記制度，經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。地級以上市人民政府在本行政區域內對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛作出規定的，應當公開征求意見，報省人民政府批準”。

根據上述法律法規的要求，廣州市政府專門就電動自行車管理問題進行調研，并確定由廣州市公安局負責開展具體工作。廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”，并委托廣州市城市社會經濟調查隊開展了電動自行車管理專項民意調查。該項調查的對象為年齡16歲以上具有廣州市常住戶口的居民。調查結果顯示：（1）公共汽車是目前市民出行最主要的交通工具。59.1%的受訪市民的主要交通出行方式是公共汽車，14%為自行車，8.4%為步行，7.6%為摩托車，4.2%為私家車，3.5%為地鐵，只有1%為電動自行車。（2）多數市民認為不適于發展電動自行車。78.4%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；70.0%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；72.8%認為如果禁行會給廣州市的交通安全和交通秩序帶來好處。（3）大部分受訪市民支持限制電動自行車。70%的受訪市民表示支持市政府對電動自行車進行限制，13.7%表示“無所謂”，明確表示不支持的只有16.3%。（4）限制電動自行車對大部分市民的生活影響不大。分別有58.5%和32.2%的受訪市民表示限制電動自行車對其生活“沒有影響”和“影響不大”，只有5.6%表示“影響較大”。

據廣州市公安局新聞發言人稱：在座談會上，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另從公開征求民意的結果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。

根據公開征求意見的結果，結合廣州市的實際，廣州市政府提出了不予電動自行車登記及上路行駛的意見，并于7月份專題請示廣東省政府。省政府于9月底批準同意廣州市政府的請示。根據省政府的批復和市政府的決定，廣州市公安局起草了《廣州市公安局關于對電動自行車和其他安裝有動力裝置的非機動車不予登記、不準上道路行駛的通告》，并按照《廣州市行政規范性文件管理規定》的要求，通過了廣州市政府法制辦公室的合法性審查，于當天對外。[1]

二、以政策周期模式分析廣州“禁電”政策的提出

全國各地對“禁電”態度不一。北京先是“禁電”后改為“限電”,上海則沒有“禁電”。而作為特大城市之一的廣州，其“禁電”政策自然也引起了廣大的電動自行車用戶、廠商、經銷商及一些市民和專家學者的關注，各大媒體也對此進行了報道。各方的著眼點主要是這項政策涉及的政策取向、路權分配、電動自行車產業發展、決策程序的民主等等問題。而筆者認為對此政策在現階段運用公共政策的方法來分析，對于把握這項政策的來龍去脈大有裨益。任何一項政策也不僅僅是一個文本，它還是一個動態的過程，所以在眾多的公共政策分析模式中，筆者選擇了公共政策周期分析模式作為具體分析方法。

公共政策周期分析模式也稱為公共政策過程分析模式，是從公共政策的動態活動過程的各個環節出發，將公共政策看成一個多環節相互連接的動態運行系統，分析公共政策的內在規律。它對于從整體出發把握各個運行環節在政策運行中的功能，系統檢測各環節功能發揮是否正常，檢測政策成功或失敗時關鍵環節所起的作用，從而使公共政策更加科學有效具有重要的意義。[2]一般認為，從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等一系列動態環節，每一個環節都有其特定的意義和功能并產生一定的活動效果。[2]

任何公共政策都存在于這一系列動態過程環節中，并且良好的政策效果也在動態的政策過程中產生。一旦政策過程中的某個或者某幾個環節存在問題則勢必影響到政策效果。

考慮到廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執行，筆者著重從問題認定、方案建構、決策這三個環節作重點分析，對廣州“禁電”政策的執行與評估也一并提出一些建議。

三、廣州“禁電”政策過程在問題認定、方案建構、決策三環節存在的主要問題

（一）廣州“禁電”政策在問題認定過程中存在的不足

在自然科學領域，人們常說“發現問題比解決問題更重要”。公共政策領域也是如此。正如利夫因斯頓所指出的：“問題的挖掘重于問題的解決，對于一個決策者來說，一個完美的解決方案用于解決認定錯誤問題而產生的不利影響，遠甚于用比較不完美的方案去解決一個認定正確的問題。”[3]因此政策問題的認定不僅是公共政策動態運行的第一個環節，而且是其中非常重要的環節。縱觀廣州“禁電”政策的發動原因，不難發現，此政策在問題認定過程中存在以下不足：

（一）政策問題的發動欠科學分析

據廣州市公安局就“禁電”通告召開新聞會時介紹，廣州市政府根據《中華人民共和國道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規的要求，專門就電動自行車管理問題進行調研，并確定由廣州市公安局負責開展具體工作。但從各種報道之中難以發現廣州市政府的調研結果，也即廣州市政府發動“禁電”政策的客觀依據是什么、有何科學的指標和數據難以讓外界所知曉。因此，在缺乏相應的指標分析和數據支撐下發動“禁電”政策難免令人對廣州市政府“禁電”政策的動機產生猜疑并缺乏對公眾的說服力。

（二）對問題原因的認識欠全面和深入

據廣州市公安局新聞發言人稱：在廣州市公安局在2006年6月召開了三場“電動自行車管理座談會”上，代表們認為，從建設現代化大都市的城市定位和市民整體的、長遠的利益來考慮，廣州應該優先發展高效率的公共交通，電動自行車不應成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。但是，市民整體的、長遠的利益是什么？有何具體的衡量依據？代表們是否在掌握一定的電動自行車專業知識及在相關的指標分析和數據支撐下發表意見呢？三場座談會的參加人員主要是來自社會各階層、各行業的市民、專家學者、市人大代表、政協委員和相關政府部門的代表等，并沒有電動自行車的行業代表獲邀請參加，顯然參加人員對問題原因的認識欠全面和深入。難怪聞訊趕到擠進第三次座談會的廣東自行車行業協會副秘書長何小華在會上只說了一句話，就是：“你們不懂電單車！”[4]

（三）考量問題的視野范圍過于狹窄

廣州市政府“禁電”通告及公開的信息并未直接指出“禁電”的理由，也沒說明為什么“禁電”是廣州電動自行車管理的唯一途徑，考量問題的視野范圍過于狹窄。一是僅僅把三次座談會及專項民意調查反映的意見作為政策認定的依據，意見的征集面過于狹窄；二是帶有很強傾向性地進行意見征集，開始就引導人們往是否“禁電”考慮，致使對“禁電”以外的電動自行車管理政策沒有得到充分考慮。

值得一提的是“限制”和“禁止”應該是明顯不同的政策選擇。據廣州市公安局新聞發言人稱：在座談會上，代表們認為電動自行車不應成為市民的主要出行方式。因此，絕大部分代表贊成對電動自行車進行限制。另外，廣州市城市社會經濟調查隊開展的電動自行車管理專項民意調查數據顯示：78.4%認為廣州目前的交通狀況不適合電動自行車通行；70.0%受訪市民認為“限制電動自行車上路行駛有助于緩解廣州市的交通壓力、改善交通秩序”；大部分受訪市民支持限制電動自行車。廣州市公安局就此認為從公開征求民意的結果來看，不予電動自行車登記及上路行駛得到大部分市民的支持。但座談會與民意調查顯示的是絕大部分代表和大部分受訪者支持“限制”電動自行車而并非“禁止”電動自行車。對“限制”還是“禁止”這樣嚴肅的政策選擇居然混淆了基本的概念，可見廣州“禁電”政策考量的局限性和傾向性。

（二）廣州“禁電”政策在方案建構過程中存在的不足

從動態意義上理解，政策方案建構過程就是政策的規劃和制定過程。它具有以解決政策問題為目的、針對未來、技術性和政治性的特點。其中政治性是指規劃活動是一個各方互動的民主政治過程。它要求有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加。然而，廣州“禁電”政策在方案建構過程表現出來的最大問題就是決策過程的封閉、缺乏民主。《廣東省道路交通安全條例》第十四條規定的“應當公開征求意見”是“禁電”與否的必要條件。問題是“公開征求意見”與“聽證會”有所不同，如何執行？“公開”的范圍應有多廣？怎樣體現代表性？“征求”如何避免傾向性？“意見”如何歸納和取舍？這些都沒有相關的法律規定。廣州“禁電”政策在方案建構過程中也因“公開征求意見”工作的問題受到了較多的質疑。

廣州市公安局召開的前兩次“電動自行車管理座談會”，又名“征求意見會”，邀請了市直機關工委、市總工會、市婦聯、市城管支隊等單位代表，以及包括教師、醫生及IT行業員工在內的“市民代表”，就“是否允許電動自行車上路”進行了討論。與會者中不僅沒有電動自行車的生產商、經銷商、消費者代表，廣東自行車行業協會也不在受邀之列。事后沒有一家媒體對這兩次征求意見會進行任何報道。第三次“征求意見會”召開時，協會副秘書長何小華聞訊趕到擠進了“征求意見會”會場，但當局顯然并不打算征求他的意見，他只說了一句“你們不懂電單車”，主持人就立刻宣布會議結束了。隨后，《廣州日報》在頭版顯赫位置刊登了題為《基本贊成電動自行車禁止上路》的文章，對第三次“征求意見會”的情況進行了報道。文章指出，與會23名代表達成比較統一的意見，“在老城區必須堅決禁行電動自行車”，而絕大多數“市民代表”認為，“作為負責任的政府，應該全面禁止電動自行車在廣州上路行駛，以保障廣大市民的利益。”文章還透露，廣州市政府將盡快提交“有關方案”上報審批，“預計在8月份左右在廣州市正式實施”。[4]

從以上情況可以看到，在未展開充分的討論之前，尤其是還沒有社會公眾、利益集團等的廣泛參與和積極參加的情況下，政府喉舌的報道顯然是給電動自行車的命運定了調：電動自行車很快將會被禁！這與政策規劃的科學性、公開性、民主性不相符，必然引來社會各利益全體事后的反彈，甚至拿起法律作武器對政策的合法性、合理性提出質疑。[5]

（三）廣州“禁電”政策決策過程中存在的不足

政策的決策過程就是政府接受最終通過的方案并使之合法化的過程，包括政府依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。[6]必須強調的是，現代社會中政策的合法化還包含公共政策的正當性、合理性被社會公眾認可接受的過程。因此，政策合法化不僅僅要求政策形式的合法化，更強調政策內容的合理、合法，為公眾所接受。

廣州“禁電”政策完成了各種法定程序：公開征求意見，報請廣東省政府批準同意，通過廣州市政府法制辦公室的合法性審查，最后對外。在形式合法方面廣州“禁電”政策并不存在問題。然而因為廣州“禁電”政策在問題認定和方案構建方面存在的不足，導致了人們對該政策內容的合理性、合法性的質疑甚至以法律的方式反抗，可見其并未被公眾廣泛接受。不接受的公眾不但包括電動自行車行業及電動自行車的擁有者，其實還包括電動自行車的潛在購買者和駕駛汽車的潛在受影響者（“禁電”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人選購汽車，對原來就擁擠的交通造成影響）。正因為在問題認定和方案構建方面存在的不足，使這些利益相關者沒能充分地表達自己的訴求，但政策合法化并不能抹殺這些人對政策不接受的事實存在，這對政府的管治是不利的因素。

四、廣州“禁電”政策執行和評估的建議

如前所述，廣州“禁電”政策已然出臺并剛開始執行，尚難以對其執行和評估作出分析。但因該政策在問題認定、方案建構、決策這三個環節先天不足，在其執行和評估過程更應適當把握。筆者對廣州“禁電”政策的執行與評估提出一些建議。

（一）廣州“禁電”政策執行過程應注意的問題

政策執行就是指將政策方案付諸實施，把政策內容轉變為現實的過程。一項政策能否得到有效執行，直接關系到政策問題的有效解決和政策目標的最終實現，因此政策執行是政策過程中非常重要的環節。

盡管一項政策在出臺過程中存在著問題，但只要是一項合法的政策，就應當得到有效的執行。政策的嚴格執行既是實現政策目標的必然要求，也是檢驗政策成功與否的需要。因此，廣州“禁電”政策要嚴格執行在當前是無容置疑的。廣州市公安局考慮到市民妥善處理現有電動自行車需要一定時間，對違反規定上路行駛的電動自行車進行15天的糾正教育然后再嚴格按章處罰。這樣能給予政策一定的緩沖期，有助于政策的實施。但鑒于該政策在執行前的不足，在執行過程中還應注意：（1）加大政策宣傳的力度。不僅要大力宣傳政策的內容，更重要的是要宣傳政策必要性和合理性。通過有說服力的宣傳，提高政策的可接受程度。（2）積極消除政策對各利益集團的影響。例如考慮到目前郊區公共交通尚未完善，應當合理解決郊區居民的出行問題。又如對原有的電動自行車或其電池予以回購或補償，對當地電動自行車企業進行補償或支持。

（二）廣州“禁電”政策評估過程應注意的問題

政策評估是依據一定的標準和程序對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的行為。它對于檢驗政策效果，提高政策和政策執行質量意義深遠。廣州“禁電”政策既然飽受詬病，更應盡快對此政策進行評估。評估時要有開放的胸襟，客觀的態度，科學的手段，并由中立的第三方主持。根據評估的結果，及時修訂政策或就此終結政策。

五、結語

中國正處于現代化的轉型過程中，民眾在學習，政府也在學習，科學的、民主的公共政策并不僅僅只是一個愿望，它也是一種能力，這種能力的學習是一件很艱難的事，或者說這是中華民族都需要補的課，有問題是正常的。廣州“禁電”政策只是中國眾多公共政策中的一例。通過運用公共政策周期模式對廣州“禁電”政策進行分析，筆者期盼能引起各地政府的關注，處理類似問題時有所參考。

公共政策分析論文:探究關于促進高技能人才發展的公共政策分析

[摘要]隨著北部灣經濟區的構建和發展，對高技能人才的需求逐漸增加。本文結合北部灣經濟區高技能人才就業的特點，分析了產業政策、財稅政策、人事政策和勞動和社會保障政策等公共政策對高技能人才發展的影響，從公共政策的角度分析如何通過促進高技能人才發展來推動北部灣經濟區的經濟發展。

[關鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理

2008年1月14日，國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，標志著北部灣經濟區（以下簡稱：“北部灣”）正式納入國家發展戰略。北部灣地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發達的省份，工業化、城鎮化和市場化水平較低，經濟總量小，產業結構層次較低，面臨著來自東盟地區和國內各省份競相發展的競爭壓力。按照《廣西北部灣經濟區2008年～2015年人才發展規劃》，今后8年是北部灣社會經濟實現跨越式發展的重要時期，加強區域人才開發與合作，是加快區域經濟發展的必然要求。

一、新公共管理理論的啟示

新公共管理在西方被冠以不同的稱號,如管理主義、企業型政府等，它緣于1979年英國撒切爾政府。新公共管理的出現意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉變。新公共管理注重“顧客”導向、結果導向,強調績效導向,即以經濟、效率、效果三大變量來對績效進行測量與評估。在公共服務方面倡導市場導向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實績為依據進行管理。

社會是政府的來源，服務社會是政府的職責和價值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務型政府”、“市場導向型政府”等理念，反映了政府與社會互動關系的合理發展趨向。新公共管理理論可以指導政府運用市場機制和經濟學的方法來管理公共事務，確立行政服務的理念，整合各方利益，從而提高公共服務的效率。

當前我國的市場經濟基礎還很薄弱，市場還無力全面負責公共性很強的活動，政府仍需承擔必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場機制、培養市場力量的同時，還要規范市場管理，使市場得到健康、良好的發展，以便承擔更多、更重的公共服務，同時還要把政府建設成為真正全心全意為人民服務的政府——服務型政府。

為促進區域經濟的發展，北部灣可以通過轉變政府職能、調整公共政策、促進高技能人才的發展，進而促進區域經濟的發展，在理論上是有依據的，在實踐上也是可行的。

二、區域內高技能人才發展面臨的機遇和挑戰

1.北部灣經濟區對高技能人才需求旺盛

人才是區域經濟發展成敗的關鍵。目前北部灣的人才隊伍現狀和人才資源開發工作無法適應北部灣經濟區加快開放開發的需要，無法適應推動泛北部灣區域合作的需要，無法支撐起區域經濟社會的跨越式發展。

按照《廣西北部灣經濟區發展規劃》的發展目標，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產業、高技術、物流和現代服務業等九大重點發展的產業對相關人才需求較大。而發展沿海工業需要的技能人才等嚴重匱乏，已成為制約北部灣經濟區經濟社會發展的“瓶頸”。

隨著北部灣建設的不斷深入，以及工業化、城鎮化、新農村建設和對外開放合作等，區域內勞動密集型企業不斷向資本密集型企業的轉型，制造業產業結構全面升級，先進技術的大量應用和先進設備的大量更新，必將對從業人員的素質和技能以及人才的數量提出更高的要求。

2.北部灣區域內高技能人才發展的軟環境有待完善

北部灣的許多企業依然存在著“人才高消費”的用人觀念,企業招聘往往起點就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業中存在盲目追求高學歷造成的能級錯位和人才浪費現象。而學歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢文憑”的社會歧視,存在就業機會少和就業層次低的現狀。

現有的人才評價體系對高技能人才明顯不利，仍然沿用老標準，將人才的定義為“具有中專以上學歷和初級以上職稱的人員”。而高級技工、技師和高級技師等高技能人才，卻因為學歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊伍”之外。許多地方為管理、技術研發人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻的高技能人才。

高技能人才被作為普通勞動力，勞動者權益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現為;(1)試用期長,試用期工資低;(2)勞動合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動時間被隨意延長,加班無報酬或少報酬;(5)社會福利和保險無著落,就業不穩定。(6)違規收取就業押金等費用。這些現象雖然不是北部灣所獨有,但在實際上阻礙了高技能人才的發展。

三、公共政策對促進高技能人才發展的影響分析及對策

1.產業政策的影響分析

產業政策是國家從宏觀角度調整產業發展的重要措施,是政府通過干預資源在產業之間的配置,以期達到優化產業結構,促進經濟發展的目的。產業結構升級對就業總量和就業結構產生影響，產業結構升級會對區域內掌握新技術的高技能人才的需求增加。

產業結構調整蘊藏著大量就業機會，第三產業的發展將成為擴大廣西就業的主要出路，而且廣西第三產業與發達地區相比差距很大，具有潛在優勢，同時加快發展第三產業能夠創造更多的就業機會。

產業結構的調整是一個長期的過程，政府的促進與保障是必要的。應該利用北部灣建設和發展這一契機，把握積極因素，克服消極因素，通過政策引導和相關配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發展的渠道。

2.財稅政策的影響分析

財稅政策具有資源配置、收入再分配、促進充分就業和促進經濟穩定增長等宏觀調控職能。由于市場經濟的效率原則與市場機制失靈并存，要求財政與市場在資源配置中合理分工,相互配合,以實現經濟發展和充分就業。財稅政策可以促進市場發育和完善,保證資源最優配置,創造更多就業機會。財稅政策可以做到：(1)促進經濟增長。使經濟增長保持適當的協調比例，相應地擴大市場對勞動力的需求；(2)調整經濟結構。運用稅收政策調節產業結構，以期創造更多就業機會；(3)直接擴大就業需求。體現在：一是鼓勵自主創業；二是鼓勵企業雇傭人才。

3.人事政策的影響分析

通過制定和完善就業政策和法規,以立法的形式明確政府各級主管部門、用人單位和人才的權責利,可以對高技能人才就業實行單位控制和宏觀管理。強化立法約束和政策引導,建立和完善社會保障機制,勞動人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應的就業制度和服務體系,可以為高技能人才提供配套的就業服務。

政策因素對人才作用發揮的影響非常顯著。政策相對寬松的地區或部門，為人才作用的發揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發揮出來。人才為了追求才能的發揮和事業的成功，就必然產生向政策寬松地區流動的愿望。

4.勞動和社會保障政策的影響分析

現有的勞動和社會保障政策未能深入人心。《勞動法》和《勞動合同法》等法規被一些企業看作是影響企業發展的障礙而加以抵制。一些企業存在拖欠工資、加班不給報酬、不簽勞動合同等違法侵權行為，甚至以經濟效益差、社保負擔重為借口，采取瞞、漏報甚至逃避繳納社會保險費的法定義務。

在勞動和社會保障政策上存在法律“盲區”，或有法不依，或執法不嚴。有些地方全員參與招商引資,勞動執法部門借口以經濟建設為中心,不能履行法定的職責，甚至以保護外商投資者的利益為由對一些企業侵犯勞動者權益的行為包庇縱容,對勞動者維權的請求置之不理。四、總結與建議——促進高技能人才發展的公共政策選擇

1.調整區域產業結構促進高技能人才就業

(1)積極承接東部發達地區的產業轉移，對第二產業結構進行相應調整。重點培育和發展兼備經濟增長點和就業增長點的行業，發掘優勢產業、朝陽產業的潛力。大力開發優勢資源，著力培育發展一批符合國家產業政策、產業關聯度高、就業帶動作用強、市場前景廣闊的、與東盟互補的新優勢產業，努力把潛在的資源優勢轉化為產業競爭優勢。

(2)借中國—東盟自由貿易區的構建，大力發展第三產業，改造傳統產業,盡可能挖掘就業潛能,同時發展新興產業盡可能拓展新的就業領域，從這兩個方面調整和優化第三產業內部結構。包括:①改造傳統的交通運輸倉儲業，向現代物流產業轉變;②大力發展房地產等關聯度大、拉動性強的行業;③大力發展旅游服務業，帶動與旅游業相關產業;④積極發展會展服務業等新興產業。

2.充分發揮財稅政策促進就業的作用

(1)調整和優化財政支出結構。在財政預算中設置“高技能人才就業補助”科目，從預算上給予資金保證。增加財政投入，建立就業與再就業培訓中心和各種培訓機構，加強勞動者就業與再就業培訓，提高勞動者的技能和再就業能力。

(2)促進完善社會保障制度的財政支出，完善社會福利制度，提高社會保障統籌層次，擴大社會保障覆蓋面，建立促進高技能人才發展的社會保障體系。

(3)加大財政轉移支付力度，完善財政管理體制。通過區域內財政轉移支付的模式，以政府投入為主導，對弱勢產業實施合理保護,創造就業機會并實施積極的救助,適當調節地區間公共服務水平的差異。

(4)通過稅收優惠來促進高技能人才發展。如采用對高技能人才創辦企業和企業雇傭的高技能人才，給予個人所得稅或者企業所得稅上的優惠的方式。政府要按照促進高技能人才就業與實現經濟增長的戰略，以直接增加就業崗位為目標，調整和完善現行稅收優惠政策，鼓勵社會穩定和增加就業崗位。

3.改革人事制度促進高技能人才發展

(1)建立科學的人才評價體系，提高高職人才的社會地位。高技能人才評價是一項復雜的社會工程，要樹立系統的戰略思想。要針對不同行業和職業要求，制定分類分層的人才評價系列、考核評價標準；評價重在業內、市場或社會認可，堅持實踐檢驗人才，形成包括群眾、專家、市場和技術等多元化的人才評價體系；要建立以能力和業績為導向的社會化的人才評價機制。

(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養近期與長遠目標、重點與全局發展、自主培養與吸引凝聚人才模式的關系，完善并規范企事業單位科學設崗、競聘上崗、以崗定酬、合同管理等環節，規范公開招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進企事業單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉變。

4.完善勞動和社會保障制度促進人才發展

(1)進一步完善勞動立法，使其真正發揮保護勞動者權益的作用。根據目前我國勞動關系的特點,擴大勞動法的調整范圍,加強對中小企業、民營企業和外資企業的監管,切實保護好勞動者的權益。

(2)嘗試建立對高技能人才就業實施特別保護制度。可以借鑒國外關于促進就業和勞動保護的立法。比如德國實施的《強迫職業實習教育法》和《工業法典》等法律，鼓勵企業雇用技能人才并參與培養；《企業基本法》和《職業教育促進法》等法律，對技能型勞動者的權益加以規范和保護。

(3)建立統一的多層次的社會保障體系。全面落實和完善企業單位各類高技能人才的養老、失業、醫療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實維護高技能人才的合法權益。

(4)建立職工憑技能、憑職業資格得到使用提升，憑業績貢獻確定收入分配的待遇機制。鼓勵企事業單位在薪酬中考慮技能貢獻的因素，建立科學合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對做出突出貢獻的高技能人才，由各級政府實行政府津貼等鼓勵政策。

公共政策分析論文:對公共政策評估現狀分析及完善思考論文

摘要：公共政策評估在公共政策系統中發揮著很重要的作用，科學的政策評估可以實現政策的價值化和民主化，而當前公共政策評估工作中仍存在著一些問題：政策評估的主體過于單一、在政策評估中缺乏可以量化的標準等。要想有效地提高公共政策評估的價值和效用應該做到：實施政策評估主體的多元化；建立獨立的政策評估組織；明確政策評估標準。

關鍵詞：政策評估對策信息公開

關于政策評估的概念至今學術界未能達統一的共識，有的學者認為政策評估主要是對政策方案的評估[1]。持這種觀點的學者將政策評估視為一種分析過程，其目的在于分析、比較各種不同的政策方案的可行性及其優缺點；也有的學者認為政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，也包括對政策執行、政策監控、政策終結以及政策結果的評估[2]。還有的學者認為政策評估的著眼點應是政策效果，政策評估的主要目的是鑒定人們所執行的政策在達成其目標上的效果，確認政策實施對于政策問題的解決程度和影響程度。筆者認為：政策評估就是依照一定的標準，運用特定的方法，對政策的科學性、可行性及其實施后的效果、效益或者效率所進行的綜合認定、分析。

一我國當前公共政策評估的現狀及存在的問題。

（一）政策評估主體單一，缺乏獨立性的政策評估組織。

現階段我國的公共政策評估主體以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與，使得大多數政府在公共政策評估實踐過程中，只是根據總體安排或以部門為單位，或以系統為一體，通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統工作進行匯總，在此基礎上，由行政機關對公共政策作出評估和評價，致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價，忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價，導致進行意愿表達以及利益訴求的公共政策評估主體單一化。

（二）缺少正確的評價標準和評價方法。

目前從事官方評估工作的人士絕大部分都非“內行人”，因此，他們在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實規范分析。這樣的政策評估與我國現實政治生活和傳統政治文化十分重視意識形態和道德建設的純潔性密不可分[3]。但隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，隨著信息網絡化和經濟全球化進程的不斷加快，人們的思想觀念將不可避免地發生深刻變化。意識形態觀念較之過去有所淡化，道德是非標準也會發生一定轉變，更為突出的是人們比歷史上任何時候都更強調自身的經濟利益。

從而必然引起公共政策評估標準和評價方法的改變。

二完善政策評估的幾個措施構想。

（一）建立多元評估主體。

針對目前評估主體單一化的現狀，公共政策評估可以參照國外的成功經驗，在目前官方績效評估的基礎上，實行政府、黨的組織、權力機關（人大）、專業評估組織（包括大專院校和研究機構）、社會組織和公眾特別是“受到影響的相關利益群體代表”參與等多元評估主體的結合，實現評估主體“多元化”。其中，要特別重視社會組織和公眾代表參與以及專業評估組織的作用。社會組織和公眾作為政府行為相對人，他們參與公共政策評估，能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。專業評估組織（大專院校和研究機構）聚集了大批專門從事公共政策分析研究和實踐活動的人士，有利于提高公共政策評估的科學性，更重要的是專業評估組織成員作為“非官方人士”，其觀點和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評估結論的客觀真實性。公務員之家

（二）確保評估有關信息的公開和透明。

公共政策評估的過程就是一種信息處理過程。把公共政策制定、執行等各方面的情況作出全面、科學的描述并公布于眾，無疑有助于公眾了解并科學地評價公共政策。為消除公共政策評估過程中的信息不對稱，一方面需要建立一個完善的信息系統進行及時的信息收集、分析，以滿足公共政策評估的信息需求；另一方面，需要建立相應的信息公開機制，除了國家法律規定應該保密的信息之外，公共政策過程應做到公開透明。另外，還要依法構建相應的問詢制度，作為社會組織和公眾有權依法問詢根據有關法律法規不需要保密的所有信息，而被問詢的機構和成員必須依法根據有關制度和程序作出回應，并且也要對所公開的信息的真實性和完整性負責。信息是決策的前提和基礎，也是評估的依據。沒有真實、詳盡的資料和信息，政策評估的客觀性、科學性將無從談起。所以我國政府應該拓寬政策評估的信息渠道，建立起覆蓋全社會的信息網絡系統，最大限度地實現決策中心、評估組織和公眾之間的有效溝通，最大程度地避免信息的截留、失真，以保證政策評估組織能夠獲得真實、詳盡的信息。為此，我國各級政府和決策機構除了法律應予保密的信息之外，其他一切有關公共政策制定的背景、執行狀況、評估結論等情況應通過公告、網絡等各種形式及時向社會傳播，增強政府行政過程的透明度，杜絕“黑箱”操作。對于政策評估組織來說，將有利于其在節約成本的前提下盡可能多地獲取信息，降低評估成本，有利于評估方法和評估結論的傳播，便于及時了解政策效果。對于公眾來說，可以借助各種信息渠道，發表自己對有關政策的意見和建議，以促進決策的民主化

（三）完善政策評估的制度保障，實現政策評估的制度化、法制化。

制度是政策評估的保障。為實現我國政策評估的制度化，應朝以下方面進行努力：首先，實現政策評估工作的程序化。通過制度規定除象征性或符號性的公共政策外，各項政策在可能的情況下都應進行程度不同的評估。評估者應本著實事求是的精神，力求評估系統、全面、公正。評估結束后應及時撰寫評估報告，并將評估結論公布于眾。其次，要建立評估基金。政策評估是一次龐大而復雜的系統工程，需要大量的人力長期深入到實踐中去收集各方面的信息，需要耗費巨額資金。因此，必須建立政策評估基金，以免政策評估成為“空中樓閣”。最后，要重視評估結論，消化、吸收評估成果。任何一項公共政策都必然涉及到社會資源的分配，為防止決策者隨意決策，執行者濫用職權，必須通過制度將評估結論與有關人員的獎懲直接聯系起來，真正實現政策過程的權、責、利相統一，使政策評估在我國發揮其應有的作用。

（四）科學地運用政策評估的方法。

要選擇恰當的評估方法和技術，以提高評估結論的可信度。政策評估決不是一項輕而易舉的工作，要求評估者應熟練地掌握各種評估方法和技術。目前常見的評估方法有前后對比法、對象評定法、專家判斷法、自我評定法等；政策評估的技術主要有計劃評估技術、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等等。這些方法的內涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原則均須精練。應該說每種方法與技術都有其優缺點，都有其適用的范圍。因此，評估者要能夠根據具體的情況，靈活的加以選擇和運用，必要時可以綜合運用各種方法和技術，以提高評估結論的可信度。

公共政策分析論文:公共政策公平性的研究分析論文

摘要：阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。從利益表達——利益綜合——利益認定這個政策價值形成過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體與政策客體的關系及價值的選擇。

關鍵詞：公共政策；公平性；政策主體；政策客體；利益

對“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中將其界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”。由此可見，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價值取向。它也是我們正確理解和執行公共政策的切入點。“政策主體同政策客體的關系更重要的是一種價值關系，政策選擇本身就是一種價值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺，都必然包含了政策主體依據特定標準來進行的價值選擇。因此，公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現出多元的形態，這種多元性表現為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。本文將從利益表達——利益綜合——利益認定這一過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關系及價值的選擇。

一、利益表達階段

（一）政策主體

首先，政策制定主體是執行權力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據社會國家的現行狀況來確定公共利益的選擇。因此，在利益表達階段，政策主體的角色是有效的利益表達途徑的提供者，提供可行的運行環境來保障公共利益表達的有效性。可行的環境包括相關的制度和溝通平臺及監督。

1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規范確定下來；其二是通過政治社會化把公民的政策參與行動納入規范的、合法的軌道。我國政府提出的和諧社會，從政策的制定上來說，就是讓各個社會階層有各自的渠道來參與影響公共政策的制定。我國實行民族區域自治制度、村民自治制度、社會聽證制度、行政公開制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規范規定的范圍內實現。因此，創建科學合理的政策參與制度規范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國迅速發展起來的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經常化和秩序化，最終形成公民依法參與公共政策過程。

2.電子政務，網上政府的發展，建立了聯絡政府、民眾及其他機構的信息溝通平臺。推進了公眾政策參與的社會化。能夠推動政策參與制度和規范成為公民的一種內在價值認知，成為公民政策參與潛移默化的行動準則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強制轉化為內在的心理需求。

（二）政策客體

政策客體即公眾。公共政策作為社會利益的調節器，是公眾的政策，既代表多數人的利益，也應代表少數人的利益，但決不是特殊階層或少數擁有權力的個人利益的實現工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數人的利益，公眾需要有效地參與利益表達。

為了進一步拓寬公共政策制定中公民利益表達的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長公開電話制度、基層意見調研等比較有效的渠道，針對其中出現的一些形式注意現象要通過有效的制度安排加以排除；此外，利益表達主體還可借助報紙、電視、互聯網等大眾傳媒工具來表達本利益集團對于某些政策的主張，或者透過這些傳媒向社會公眾灌輸有傾向的觀點，以形成廣泛的輿論壓力來影響相關政策的制定。

網絡平臺有效地解決了政策客體信息的不對稱問題。任何一項公共政策的出臺都在網絡平臺上能夠事先公示，以增強群眾與政府之間的互動，讓公眾有充分的知情權。這樣公眾能夠更好地聽取意見與建議，減少信息不對稱，增進信息的共通共享，及時彌補政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達的效果。

由此可見，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺的公平性奠定基礎。

二、利益綜合階段

通過利益表達階段對公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開始進行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價值取向博弈分析的。公務員之家

對于國家來說，重視的首先是經濟發展問題。因此政策主往往會做出政策做到效率最大化。通過利益的表達，有學者提出，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發展的參與，進而妨礙了經濟的健康發展。還有學者提出我國目前的再分配機制問題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個空白。由于再分配機制不健全，因此初次分配中不平等日益擴大的勢頭得不到有效遏制，特別是我國城鄉分割二元結構也體現在再分配機制上。這些學者既作為專家又作為政策客體，都強調了政府行為的不規范操作和收入分配措施不力是收入差距擴大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來防止收入差距繼續擴大，因此，政策主體——政府作為國家核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行權威性分配的活動，這種分配活動必須借助于公共政策，依據公平價值標準和準則進行。從我國當前的實際情況看，重點就在公平。要彌補這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國政府公共政策的制定中已經將注重公平、強調公平作為優先考慮。

三、利益決定階段

黨的十七大做出的決策，是根據國家現狀采取的政策選擇。目前從國際上判斷收入差距的基尼系數來看，國家統計局公布的數字表明我國2007年的基尼系數已超過0.48，超過國際公認的警戒線0.4。因此，十七大報告重點提出了“公平”的原則。在報告中，首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實現公平與效率的統一”，首次提出“教育公平是社會公平的重要基礎”。

四、結語

一個和諧的社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環節，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾的利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。

公共政策分析論文:提升農業競爭力的公共政策分析論文

一、影響農業競爭力的主要因素及當前競爭農業的發展趨勢

1.影響農業競爭力的主要因素

農業競爭力是一個綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對農業競爭力的影響方式和影響程度各不相同，并通過農產品生產成本、農產品的實際價格、農產品比較優勢變化、實際質量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現出來。

(1)農產品成本。一般來說，成本與競爭力呈負相關，即成本低，競爭力強；成本高，競爭力弱。而在農業經營中，除生產費用以外，農產品的經營規模、區域布局、生態環境、生產條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農產品成本水平。

(2)農產品的實際價格。一般來說，實際價格與競爭力呈負相關。即在質量相差無幾的情況下，實際價格越低，競爭力就越高；實際價格越高，競爭力就越低。而且，要通過降低農產品的實際價格來提高農產品競爭力，其難度相當大。

(3)農產品質量。一般來說，農產品質量與競爭力呈正相關。即質量越好，競爭力越強；質量越差，競爭力越弱。而且，隨著農產品國際市場競爭日趨激烈，競爭形態已經從產品的價格競爭轉向質量競爭。農產品質量的高低，既決定了農產品在市場競爭中的地位，又決定了農產品市場競爭力的高低。

(4)營銷能力。一般來說，市場營銷能力如何，既決定了農產品在市場的地位和份額，又直接體現了農業競爭力的大小。積極開展充分的市場調研、恰當的市場細分和市場定位、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動，不僅是提高農產品市場占有率的關鍵，也是實現農產品市場競爭力的關鍵。

2.當前競爭農業的發展趨勢

今后的農業競爭，將日益趨于白熱化。競爭農業，也將成為推動農業發展的基本特征。其總體趨勢為：

(1)從局部性、區域性向全局性、全國性、全球性方向發展。今后，一個國家和地區的農產品能否占領更多的市場份額，不僅要比較區域內的產業、產品優勢，還要從全國和全球的產業格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點，認真審定本地區的農產品發展對策，指導產業結構調整，并采用現代化的營銷觀念拓展農產品貿易。

(2)從傳統的經驗指導向信息引導方向發展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利，關鍵是要充分掌握國內外農業科技發展和農產品供求變化的最新“情報”——農業和農村經濟信息。加強信息網絡的建設，發展現代化的信息技術，更迅速、更準確地掌握影響農業發展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。

(3)從低技術水平的開發利用向現代高新技術方向發展。只有加快發展現代農業科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農業科技的制高點,集中力量組織對農業生物工程技術的攻關，推進產業化、規模化生產,以及滿足市場對農產品優質化、多樣化、無公害、營養保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。

(4)從產后推銷向產前訂單農業、期貨交易方向發展。以產定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性，不適應市場農業發展的需要。隨著農業市場化程度的日益提高，農產品產后市場勢必會被產前的訂單農業和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農業、期貨交易等貿易方式，作為今后農產品營銷競爭的重要形式。

二、鄭州農業與國外先進水平的差距

鄭州市農業與發達國家農業的差距，既體現在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上，又反映在諸如人員素質、經營機制、農民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。

1.觀念上的差距

鄭州市基本上還是傳統的農業觀念，認為農村的主要功能是經濟功能，忽略了農業的生態功能和社會功能。而發達國家是現代農業觀念，強調在提高經濟功能的同時，著力發揮其生態功能與社會功能的作用。

2.發展階段上的差距

一般說來，農業分為古代農業、近代農業、現代農業等三個階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區進入現代農業階段。而發達國家已全面進入現代農業。3.農產品質量上的差距

以前，鄭州市農業片面追求農產品數量，忽視了質量，造成農產品質量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發達國家的質量農業早已走上了正規。

4.科技水平的差距

目前，鄭州市的農業科技進步貢獻率為40%左右，而發達國家為80%左右；鄭州市農業科技成果轉化率僅為30%～40%，而發達國家為60%～80%；鄭州市農業研究與發展經費占農業總產值的比重為0.2%左右，而發達國家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發達國家則達60%以上。

5.農業開放程度的差距

鄭州市農業的開放程度與其他行業相比有明顯的差距；而發達國家的農業基本上是與工業、服務業等“一視同仁”的。

三、從農業政策的重點內容上健全和完善提升鄭州農業競爭力的公共政策

1.把“三品”打造成我市安全優質農產品主導品牌的政策

“三品”是綠色食品、有機農產品、無公害農產品的簡稱。我市“三品”的發展要按照“三位一體，整體推進”的思路，加快發展，樹立我市農產品品牌形象。在發展“三品”時要以推進農業增長方式轉變為核心，提高農產品質量水平為主線，保證消費安全為出發點，樹立農產品品牌為基本目標，以標準化生產為主要手段，標志管理為突破口，監督檢查為保障措施，大力發展無公害農產品，加快發展綠色食品，因地制宜發展有機食品。

2.加速農業產業化進程，健全農業產業化政策

農業產業化將農業再生產過程的產前、產中、產后諸環節連接整合為一個完整的產業系統，通過區域規模化和專業化的農業資源綜合開發，以科技進步和系列化服務為手段，實現種養加、產供銷、農工貿一體化經營。通過龍頭企業、專業市場、中介組織，把分散的農戶經營與統一的大市場銜接起來；通過按市場需求組織農業生產，興辦加工和運銷企業，把農產品生產同國內外市場需求銜接起來了，提高了生產者抵御市場風險的能力，進而把農業納入了市場化軌道，也為農業現代化創造了條件。

3.推進農業和農村經濟結構優化升級的政策

一是以提高農業產品質量為重點，提高農產品品種品質結構，提高農產品的競爭力；二是大力發展畜牧業和園藝業，發展高效農業，提高農業的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內進行區域結構調整，重組資源要素，提高農業的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長農業的產業鏈條，提高農產品加工業的水平；五是發展二三產業和小城鎮，拓寬農民的就業渠道，增加農民收入；六是實施退耕還林還草還湖，構建農業的可持續發展格局。

4.構筑多元投入機制，完善農業投入政策措施

在市場經濟條件下，資金的投向主要是由經濟效益決定的。而農業投資大多數具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以，政府不但自身要承擔一部分農業投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農業的投資。根據我市近期的實際情況，加強農業投入的政策措施，至少包括以下幾個方面：一是嚴格執行《農業法》。充分發揮中央財政對農業投入的引導和調控作用，明確地方政府在支持和保護農業方面的責任，調動地方財政支農的積極性；二是提高農業基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重；三是積極鼓勵和引導農村集體和個人增加對農業的投入；四是改革農村金融體制，發揮政策性金融機構的作用，增加信貸資金對農業的投入；五是擴大農業利用外資的范圍和數量，吸引外商投資農業綜合開發。

5.建立健全農業保險制度，為農業生產提供風險保障

我們可以借鑒國外的做法，設立專門的農業保險機構，為農業生產提供風險保障。農業保險要逐步對主要農作物進行全程全季自然災害保險和市場保險，改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農作物和家禽家畜進行市場保險難度大，但這是農民最盼望的保險，也是保護農業、調動農民積極性的重要措施，應試行并推廣。還要開設農民最低收入保險，如農民的一年收入達不到一定的數額，保險公司給予適當補貼，保證農民所得，以此來保護農民的基本經濟利益，充分發揮他們在農業生產中的作用。

6.加強農業科技開發和推廣應用，完善農業科技進步政策

在提高我市農業競爭力方面，農業科技起著至關重要的作用，尤其是從長遠的觀點看問題。入世對我市農業科技發展提出的新要求，表現在以下幾個方面：首先，要提高我市農產品的價格競爭力，需要科技發展做支撐。其次，要提高我市農產品的質量競爭力，更需要科技發展做支撐。再次，保護知識產權，對加強我市農業科研力量提出了新要求。一是建立農業科技創新體系；二是改革農業科技機構和服務體系；三是建立新的農業科技發展運行機制；四是建立強有力的農業科技保障體系。

公共政策分析論文:公共政策議程設置模式分析論文

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關系更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什么樣的關系，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。

不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕于實質之上。更關鍵的是，什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、后者能切實反映前者的內容與排序，即使官員并非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關門模式

這是最傳統的議程設置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日報》發表了評論員文章《改革有險阻苦戰能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數商品價格放開，由市場調節。8月19日，該方案一經披露，立即在全國范圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關這個事件中，議程設置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

如果發現錯誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

動員模式

與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

中國人民非常熟悉動員模式。在時代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發出文件”。

文件既可采取中共中央、國務院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優越性。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態，將政府意圖轉化為自覺行動。時代常見的動員模式便屬于第三類，其優點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開辟就業渠道（1981年），在農村全面建立家庭聯產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業職工養老保險制度改革（1995年），對公有制企業實行大規模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內進行城鎮職工醫療保險制度改革（1998年）。

內參模式

在內參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在時代，大部分重要決策都是由、等最高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著完全沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰爭爆發，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰室工作的雷英夫等人經過反復研究最新情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態勢，使朝鮮戰局發生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰爭是不可能了，戰爭肯定是持久的、復雜的、艱苦的”，并隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領導人的戰略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統一工人黨總書記職務的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯元帥羅科索夫斯基返回蘇聯。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結是蘇聯的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發生武裝沖突，從而引發了對蘇聯戰略的討論。有人認為，蘇聯的戰略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯的根本利益在歐洲。對于發展中德關系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結論，在西德占主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿易關系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執政黨更積極地發展兩國關系。看了王殊的報告后，、大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數次對他發出內部通報表揚。王殊的報告對最高領導人確立中國的全球戰略產生了相當大的影響。后來中德關系果然發展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，時代的內參模式有三個特點。第一，內參發揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。

第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國最高領導人不得不優先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果說時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代決策需要，必須代之以決策咨詢群體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統全面的第一手調查數據。后來，他們又參與了中央關于農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構。[19]隨著改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經濟活動越來越復雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關系領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發一些報告。[25]在正規渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發揮國家科學思想庫作用？？增強對國家重大發展戰略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那么，他們為什么會偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衛生服務調查，改革后城鄉居民的醫療費用支出越來越高，而享有社會性醫療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛生體制改革的缺陷，也順帶引發了人們對醫療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫院”。不過，在2005年春，國務院發展研究中心社會發展部和世界衛生組織“中國醫療衛生體制改革”合作課題組卻發表了6份專題報告和1份總報告，證明醫改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發展研究中心社會發展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內容。

他指出，未來中國醫療衛生體制的改革應該堅持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會成員都能夠得到基本的醫療衛生服務；二是要強調衛生投入的績效，即在有限的全社會衛生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場化改革不可能達到這兩個目的。[33]幾乎同時，衛生部政策法規司司長劉新明也在《醫院報》上說出了“市場化非醫改方向”的話。[34]這兩則報導一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時間出現大量有關醫改的報導和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場派的學者堅稱，醫改不能走回頭路；[36]雖然衛生部希望回避關于醫改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經打開，如果政府醫改的思路不作重大調整，民眾是難以接受的。[38]看來，智囊們借力之舉相當有效。

上書模式

這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機構；在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優勢、社會地位的人。只有這種人才擁有某種“話語權”，才了解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”

的龔自珍在《送南歸者》中不是發出過這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在秘書那里就被擋住，很難送到決策者跟前。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。

上書模式固然很少出現，但并不意味著當代中國完全沒有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區”被聯合國教科文組織正式批準為世界自然遺產。幾乎同時，2003年8月中旬，國家發展與改革委員會通過了怒江流域水電開發方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環保組織的反對。

一方面，他們通過各種方式動員媒體發出反壩的聲音，爭取輿論支持；另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發。2004年2月中旬，在發改委上報國務院的報告上，國務院總理親筆批示：“對這類引起社會高度關注、且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”，暫時擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，總理赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設停工已久，地方不知如何進退，希望中央能盡快定奪。溫總理回京后，即指示發改委、環保總局、水利部等有關部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。由于擔心怒江工程重新啟動，61個環保組織和99位個人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國務院、發改委、環保總局等有關部委。[40]與此同時，支持開發怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰，使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，這在中國恐怕還是第一次，成為一個標志性的事件。

隨著社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發言權。

因此，上書今后有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。

外壓模式

與上書模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。這時的關鍵是議案的民意基礎到底有多廣，是否對決策者構成足夠的壓力。說到民意，我們應該區分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（attentivepublic），一部分是一般大眾（generalpublic）。前者在數量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關心，而且相當了解。他們對議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點圈。后者是大多數人，他們對多數公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執著地卷入某項爭議。正因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變為政策議程。[42]

第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公眾議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公眾議程，要最終進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。

第三，由于頭兩個特點的存在，研究者很難準確斷定外力通過什么方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯系起來。

上述三點是一般情況下外壓模式的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”

（focusingevents），引起社會的普遍關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它們會對某一群人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點的集中有助于打破已往的力量平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論里占據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短期內調整政策取向。

因此，有學者把焦點事件引發的反應階段稱之為“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦點事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來？壓力為什么會產生影響議程設置的效果？

先看壓力的根源。雖然中國經濟在過去四分之一個世紀里高速增長，但不惜一切代價追求高增長率也帶來一系列嚴重問題。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括環境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由于社會分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們也往往愿意犧牲短期的個人利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨著社會日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對帶有“改革”標簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發“改革”財的學者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強調經濟社會協調發展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。

那么潛在的壓力是如何轉化為現實壓力呢？四個領域的變化發揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。

先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨著社會分化程度提高，各利益群體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的沖動。當然，沖動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關鍵是利益相關群體的動員能力。在所有利益相關群體中，擁有政治和組織資源的地區無疑最強。

區域政策是利益相關群體施壓的一個例子。1980年代中期以前，中國存在地區差距，但問題并不突出。其后，由于國家政策明顯向東部傾斜，導致東西部差距迅速擴大。[48]1990年代初，學者與政策研究者就地區差距展開了一場爭論，當時的主流要么認為中國地區差距沒有擴大，要么認為地區差距不算太大。[49]鄧小平也主張應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”

地區差距問題。[50]不過，落后地區不愿再等了。這時，在每年的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央傾斜政策的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距。可惜，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對政府區域政策的批評不絕于耳。在這個背景下，1999年中央提出了西部大開發戰略，國務院并于次年成立了西部地區開發領導小組，正式進入西部大開發的實施階段。[51]其后，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰略。2003年9月，“振興東北地區等老工業基地”終于正式也成為中國政府的“戰略決策”。[52]

再看非政府組織的卷入。在過去20年里，中國目睹了一場前所未有的社團發展。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統注冊的社團近17萬個。[53]事實上，在民政部門登記注冊的組織僅占社團版圖的一個角落。大量組織選擇注冊為商業機構，或者干脆不注冊。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需注冊，如那些在企業、機關、學校、街道、鄉鎮和村落內開展活動的社團。加上未注冊的組織，全國至少有50萬以上的社團。[55]

大多數社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策，即倡導性社團。人們習慣于把這類社團稱為“非政府組織”或“NGO”。在中國各類NGO中，環保NGO最為積極。1990年代以前，中國也有環保社團，但絕大多數是自上而下組建的、半官方的環境科學研究團體。那時環境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環保社團要么研究多于行動，要么干脆沒有什么行動。1990年代以后，生態環境惡化日漸顯著，人們的環保意識也逐步高漲。在這個背景下，涌現出一批民間環保NGO.[56]進入新世紀，民間環保NGO（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現，并呈逐年增加的趨勢。據不完全統計，全國現有2000多家環保NGO.[57]它們的經費主要靠自籌（相當大的比重來自境外）。除了開展環保教育、配合政府編制環保計劃、擔任有關機構環保顧問外，這些環保NGO還竭力呼吁改善生態環境，并動員各種力量干預破壞環境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

環保NGO數量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯系。傳媒把環保NGO的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。

中國的大眾傳媒不僅充當了環保NGO的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演著越來越積極主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次：報導或不報導哪些“議題”，是否突出強調某些“議題”，如何對它強調的“議題”進行排序。[59]這里說的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指傳媒整體在較長時期里的報導活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，1980年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時并沒有成為公共議題。1990年代中后期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次。[60]在一個較長時期里，進入第二個層次的議題當然不止一個，這時，如果傳媒對一系列“議題”的報導呈現一定排序的話，也會影響公眾對這些議題重要性的判斷。

近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態環境、公共衛生、醫療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”

上。[61]為什么黨的喉舌近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因為媒體的量和質都發生了巨大的變化。

在量方面，與改革初期比，電臺的數量增加了三倍，電視臺、報紙、雜志的數量都增加了十倍以上。[62]質的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場化，這個進程在1990年代以后加快。現在，國家仍掌握電臺、電視臺、報紙和一些刊物的所有權，但失去了國家財政撥款的傳媒機構必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物的自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環球時報》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯合報業集團屬下的《新民周刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新周刊》，以及南方報業傳媒集團屬下的《南方周末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報道》等。本來就不屬于黨報系統的《中國新聞周刊》、《財經》、《商務周刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開辟或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經波及廣播和電視媒體。

在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開辟表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。

大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯網、手機短信等，尤其是互聯網的興起迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。

如果從1994年4月20日中國正式進入互聯網之日算起，中國進入網絡時代不過10余年。

然而，互聯網的發展可以用“爆炸性”來形容。1997年初，全國的互聯網使用者不過區區62萬人；到2006年1月，這個數字已經暴增至1111億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。2000年前，由于網民數量低于1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨著網民在2001年突破2500萬，情況開始發生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升溫。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年后來被人稱作“網絡輿論年”。[63]此后，互聯網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。

與傳統媒體比較，互聯網最大的特點是人人都是潛在的信息者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公眾議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程說到底是由屈指可數的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變為公眾議程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民工討取欠薪、醫療體制改革失敗、郎咸平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公眾議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。

由于網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席和國務院總理都透露，他們也曾親自上網，了解輿情。

2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統內參報告以外，國務院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯網信息摘要》，報送國務院領導。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的。[66]從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。

當然，網絡媒體與傳統媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。

當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公眾議程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰。“孫志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名BBS提供網站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區公布了這個消息。“桃花塢”是全國各地媒體從業者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報》深度報道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關部門以后，于4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯網已擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風平浪靜。然而，借助網絡的威力，這個事件導致輿論嘩然，形成強大而持續的民意壓力，并最終推動政府于6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統媒體交叉作用竟能這么快導致一項制度的變革，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數情況下，輿論影響公眾議程的設置、進而影響正式議程的設置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡，包括三農問題、農民工問題、戶籍改革問題、義務教育問題、公共衛生問題、醫療保障問題等。在所有這些領域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調整要早3至5年，前者對后者的推動作用毋庸置疑。[69]

最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領域，但人們逐步認識到，具體政策之所以出現偏差，是因為中央政府采取了“效率優先”的整體政策導向，[70]地方政府則為了追求GDP高增長率而不惜一切代價。于是，近年來在網絡和傳統媒體上，我們看到對這種政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不作出回應。為了緩解批評，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現實告訴人們，初次分配中的不公平問題（如老板、經理與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調節是遠遠不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學發展觀”

大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會干脆放棄了“效率優先，兼顧公平”

的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發展成果”。[74]從“發展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP增長，到“以人為本”、“共同富裕”、“構建社會主義和諧社會”，是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質疑反思，沒有新興與傳統媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導向出現如此巨大的轉折是難以想象的。[75]

在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然并存。但與和鄧小平時代相比，強人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”

逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。用執政黨自己的術語來說，議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了；或用國務院總理的話來說，議程設置“突出了著力解決經濟社會發展中涉及全局和人民群眾關注的重點問題”。[76]雖然“科學化”

和“民主化”

的程度未必盡如人意，但從這個角度觀察，我們可以看到，中國政治的邏輯已經發生了根本性的變化，而西方舶來的“威權主義”分析框架則完全無力把握中國政治中這些深刻的變化。在過去幾十年里，這個標簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國政治在此期間發生了翻天覆地的變化，貼在中國政治上的標簽卻一成不變。如此荒唐的概念與其說是學術分析工具，不如說是意識形態的詛咒。

公共政策分析論文:公共政策與制度因素分析論文

一、制度制約公共政策

在人類社會歷史發展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產生方式、作用并不同。

首先，個人作為社會性動物，對自己在現實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現。適當的制度安排可以彌補個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現。但制度出現，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產生并發揮作用了。

其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規則。更確切的說法，本文采用美國的經濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構成一個社會，或者更準確地說，構成一種經濟秩序……制度是一整套規則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經濟學名詞，但同時，制度又是規則、要求和行為規范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規則、規范的合體。政策作為規劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現于此。

諾思的分類方法，是把制度區分為憲法秩序、操作規則和規范性行為準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。

第一類是規范性行為準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統、國家意識形態以及心理因素等等。它們常常是非明文規定或非條例化規定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規定，這里的管理包括規則的制定、規則的應用和規則的堅持與評判。這一類制度規定確立集體選擇的條件和基本規則，這些基本規則包括“確立生產、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規則。這些制度一經設定，非經特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經特殊的緊急情況，如戰爭、政變等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。

第三類制度是操作規則。這類制度是在憲法秩序的框架中創立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產生、制定、執行無一不受到憲法秩序的約束。弗農。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權力運用的方式因而影響到由公共政策引入經濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發生方向性錯誤。4、一種穩定而有活力的憲法秩序會給政治經濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執行中不斷完善，逐漸上升為法律、規章；體現到人與人的合作關系，則表現為帶有經濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執行時又不可逾越“基本規則”的限制，它們在制度框架中“生根發芽”，用具體規則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產生而產生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經濟一體化已經形成，泰國作為帝國主義的原料產地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農業研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區，一旦灌溉政策實施，農民會大批從Rangsit區遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經濟發展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內發生量變，最終促使制度變遷、達到制度創新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產生了一定影響的要求、希望、規定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產生于人類在解決比較現實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內進行。這種觀點強調政策的價值分配功能。但忽視了政策的創造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調政策是一種政治行為，強調其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調政策的實證性和動態性。但忽視了政策執行過程的重要性。

事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規劃”。這種廣義的規劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質屬性。與政策的起源密切相聯，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規。雖然法律、法規也近似于一種“契約”，也可以在給定環境下預測他人行為，但政策并沒有明確規定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規。懲罰程度會被明確規定。在大多數情況下，政策與法律間并沒有明確的區分，甚至可以說法規、法律是政策的法律形態。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內容形式，然后加以執行、評估等等。在執行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執行行為，而是根據實際情況實事求是的執行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩定性而言的。由于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質變，使制度創新得以實現。

(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發現政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優方案――執行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發現問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規。政策的法律特征在人類的政治發展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內，國家和社會的公共權力無論在法理上還是現實中都是為少數人壟斷的。這少數人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態，政策更多的以法律、法規形式出現。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產生不均衡，從而引起制度變遷或制度創新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經濟力量相互作用的‘政治經濟’事件”。

我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現在這項政策是應外部環境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態或實踐性則體現于這項政策從開始到論證結束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協――灌溉建議不被接受。但是，在出現新的制度安排，即二戰后世界和平趨勢加強，亞洲地區民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內的政策建議終于被采納執行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。

三、政策主體對制度的影響

制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，而政策則是在制度框架下行為規范的細化與執行。政策體現并執行著制度。而政策是由人制定并執行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構是政策制定與執行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。

（一）、依據西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：

（1）、強制的程度。

（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環境）

也就是說，個人在運用公共權力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們為了自己的利益可以曲解目標，變動執行。其后果就是需要有另外的制度安排來協調這種不和諧。

制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結果往往是相互妥協，妥協的后果就是制度內部的不均衡，制度逐漸發生變遷。

（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權。一個政策問題產生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩定和逐步創新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內政府機構應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現象更常見于發展中國家。產生這種現象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的官僚主義作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

（2）、發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。

（3）、發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。

以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創立與選擇的主體。一旦負面影響產生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創立初期，政策主體會通過政策的制定與執行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創造、選擇者）已經分離，負面影響不可避免。促使制度變異。

泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區擁有大量土地，在Rangsit區，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰的巨大影響，使得泰國原先的制度已經變遷，政策主體也不在是Rangsit區的收益者，權衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。

結論

本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。

眾多制度分析學家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實：制度制約政策，制度對政策是真包含關系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學的凸現及廣泛應用，又使得人們發現：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結論：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種負面影響對制度的沖擊力相當大。

內容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候對制度起負面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當大。

公共政策分析論文:公共政策執行監督分析論文

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執行監督主體地位不高，缺乏監督權力

要監督，就必須由監督權力。公共政策執行監督體現著監督權對執行權的制約。監督的效果在很大程度上取決于監督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執行監督主體的實際情況來看，大多數監督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監督乏力。在行政系統內部，行使公共政策執行監督權的監察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：“縣級以上地方各級政府監察機關對本級政府和上級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監督中沒有體現出應有的獨立性。在行政系統外部，行使公共政策執行監督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現在監督方面的法規不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大的監督作用。[2]

（二）公共政策執行監督主體功能不全，缺乏監督合力

公共政策執行監督主體以不同的方式在公共政策執行過程中發揮著監督功能。但是監督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監督資源和監督力量，形成監督合力，充分發揮監督實效，體現多元監督的優勢：⑴黨的監督。中國共產黨，是領導社會主義建設的核心，在監督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發揮重要的作用。但是，中國共產黨發揮監督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監督，并不能對公共政策執行過程進行全面的動態跟蹤監督。⑵立法監督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執行的監督在理論上應該是最有效地、最權威的。但實際上，權力機關在行使監督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監督方式單一，程序不完善，通常僅限于執法檢查、質詢等。”[3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的權威性。⑶司法監督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執行過程的監督受到很大程度的制約。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產權。公共政策執行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規定，則不能成為行政訴訟的監督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執行監督。⑷其他各種社會監督。在我國主要包括政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據我國《憲法》和有關法律的規定，他們享有各種形式的監督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的最大優點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，并且供他們發揮公共政策執行監督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執行監督的效率。

綜上所述，不管行政系統內部的監督，還是行政系統外部的監督，在發揮公共政策執行監督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現“弱監”、“虛監”則是必然表現了。

三、從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執行和公共政策執行監督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執行監督就沒有保障。作為公共政策執行監督的有效保障方式之一，沒有責任的監督是難以想象的，因為“一個地區或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態度和責任心有著很大的關系”，“少數領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現行的行政體制和監督體制還是有著不相容的地方。作為一種監督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執行監督的一種方式，在很多情況下，監督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監督關系。因為在這種問責的監督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監督互動。但是在現實的公共政策執行監督中，往往是下級因失誤影響了政策執行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。“問責”并不是行政處分的一種，在相關的行政法律法規中并沒有對它明確界定。所以，作為監督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現實的公共政策執行監督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。

公共政策分析論文:公民參與公共政策制定分析論文

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展

首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。

3.政治現代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策。基于每個人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。

四、公民參與的現實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

公共政策分析論文:公共政策評估標準分析論文

1研究背景

伴隨著春節的來到，春運大潮又向人們涌來，一張小小的車票再次牽動了中國13億民眾的心，“買票難、買票貴”這個老大難的問題又一次被推向了輿論的風口浪尖。火車票作為一種壟斷性的稀缺資源，一直沿襲限時限量的發售模式，多少年來，無論媒體曝光也好，民眾提議也好，鐵道部對此始終不作任何回應。

2008年，對于大多數房地產商而言，這個冬天來的有點早。伴隨著全球經濟的衰退和我國房地產最新政策的推行，房價大幅縮水，老百姓持幣觀望，開發商惶恐不安，房市岌岌可危。面對如此窘境，如何對當前的房地產政策進行評估并制定下一步政策，成為了我國政府面臨的重要問題。

近年來，我國各個城市都在進行著轟轟烈烈的“大建設”，然而這個大建設卻通常分三步走。最初制定方案時考慮不全面，不得已又重來一遍。試問最初對公共設施改造政策進行評估時，為何沒有考慮到這些問題？

包括上述問題在內的各種社會問題的出現，若究其深層原因，不難發現公共政策評估的標準在一定程度上出現了偏頗，因此，我們有必要對公共政策評估的標準進行深層次的研究。

2傳統公共政策評估標準及存在的問題

政策評估就是評估主體依據一定的評估標準，按照相關的評估程序，就政策過程的各個不同階段、不同環節，包括政策產出和政策影響進行一定的評價，以判斷政策結果滿足需要的活動。政策評估活動實質上是一種價值判斷，要進行價值判斷，非有價值尺度不可，這個價值尺度就是評估標準。傳統政策評估標準包括了生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。長久以來，由于市場經濟的發展和所有制結構、分配結構、產業結構的變化，社會利益結構開始轉型，利益主體多元化顯現。政府根據社會客觀規律和不同利益主體需求，在對政策評估時往往更偏向于生產力標準，提倡效率優先，兼顧公平。

可以肯定地說，效率、公平作為我國公共政策的基本價值取向，是符合我國現實國情和社會主義市場經濟發展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各個利益主體追求利益的最大化，使公共政策實施的結果并不能保證完全實現效率與公平的均衡。

此外，由于我國傳統的政策評估體系在目標、方法和結果上都存在著一定的不科學性和人為操作性，例如：不考慮政策目標達成情況，只要政策制定與執行者的行為動機和出發點被認可，則該項政策就會被肯定；同樣，不論政策執行時采用何種辦法，只要效果良好就對其予以認可；此外，只要政策的實施過程符合程序規定，無論效果好壞，均認為政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“雙刃劍”——往往是伴隨著某項改革政策的出臺，部分人受惠，而另一部分人則受損，如下崗分流、減員增效等等。隨著改革的深入，長期積累下來的一系列深層次的矛盾和問題凸顯出來，伴隨著公平與效率失衡的，是經濟與社會發展的失衡，城鄉與區域的失衡，強勢群體與弱勢群體的失衡。

提高經濟效率，保證社會公平，其最終目的在于關心人、解放人、尊重人、不斷滿足人的全面需求和促進人的全面自由發展。過于追求效率而忽視公平，無法體現公關政策以人為本的制定與評估標準。如何使絕大多數人享受改革的成果，如何保證人的基本權利和利益需求，如何有效保護弱者的利益，如何有效調動多數人改革的積極性、創造性，如何有效解決收入差距擴大、區域經濟發展失衡問題？這就必然涉及到公共政策的核心價值與評估標準是否能夠堅持以人為本。

3公共政策評估的人本標準

公共政策的價值取向涵蓋了“效率”、“公平”、“公正”、“發展”等元素，但是歸根結底，其核心價值應該是“以人為本”，是實現公民主體利益的最大化。以人為本不同于以物為本，不同于以官為本，不同于以階級為本，不同于以民為本。

3.1人本與物本、官本、階級本、民本的區別

（1）以物為本。人本都通常是相對于物本而提出來的，當前的物本思想片面的、不科學的認為：發展就是經濟的快速運行，就是GDP的高速增長，它忽視甚至損害了人民群眾的需要和利益。這種發展觀“見物不見人”，其實質是一種“以物為本”的思想。

（2）以官為本。中國幾千年的封建地主階級官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行為中打下了深刻的烙印，一切都以上級為本、以官為本。上級的吩咐，無論正確與否，通通照辦，將老百姓的福利、權利踐踏于腳下，就是以官為本的真實寫照。

（3）以階級為本。在階級斗爭的年代，共產黨的方針就是：個人不能為本，個人必須以自己的階級屬性加入一個組織，以一個群體為本，如果一個人不是黨員，就是社會主義公民，就是階級斗爭的局中人。人類社會的生產關系存在著階級屬性，但是生產力是沒有階級性的。如今若仍然過分強調人群中階級的對立，是不正確。

（4）以民為本。在中國歷史上，“人”和“民”有時通用，人本也即民本。“民為貴，社稷次之，君為輕”，就是中國儒家政治哲學的集中表述。但在當代，作為一種哲學價值觀，人本和民本又是不同的，因為民是相對于官而言的。

（5）以人為本。以人為本所講的“人”，包含兩層含義：一是指全體社會成員。所以，以人為本中的“人”，包括了受我國法律保護的一切社會成員。二是指人民，人民是“人”的主體和核心。在人類社會發展的進程中，人民始終是以占人口大多數的勞動者為主體、在利益一致基礎上形成的最大的人群共同體。因此，我們應該從“人人”和“人民”兩個層面去理解以人為本的真實含義。

3.2公共政策評估的人本標準

（1）公共政策要將人作為出發點和最終目的。為了更好地滿足人的物質、精神和政治生活的需要，才有必要制訂和執行公共政策。任何公共政策都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提，以是否實現增進人民的福祉和實現人民當家作主的權利為根本的價值尺度。

（2）公共政策要突出人在社會發展中的主體地位。公共政策的制定不僅要以人民群眾的實踐經驗為基礎，更要調動人民群眾參與公共政策的積極性，讓人民群眾對公共政策有知情權和建議權，并成為評價公共政策的最終權威。

（3）公共政策要賦予每個社會成員平等受教育的權利，為每個社會成員提供充分發展的空間，為人的自由全面發展創造良好的制度、生活和工作環境。

（4）公共政策要充分體現人文關懷。公共政策不能見物不見人，要充分理解人的情感、尊重人的價值、捍衛人的尊嚴，為人民群眾創造精神愉快、社會和諧的人文環境。

4公共政策評估中人本標準的體現

4.1改變傳統公共政策理念

改變公共政策理念，把人的全面發展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必須以人為主體、以人為動力、以人為中心、以人為目的。要破除把人作為發展手段的陳腐觀念，不能片面強調人民的義務、責任和奉獻，而應該以實現人民的權利、利益和價值為中心，一切踐踏人民基本權利、損害人民根本利益、妨礙人民實現理想的政策，都是不能容忍的。

4.2正確認識人民群眾的主體地位

人民群眾是國家和社會的主人，是公共政策的主體，通過什么樣的手段和方式更有利于實現正確的政策目標，要經過人民群眾的充分討論，有的還要經過人民公議或者公決。政府必須改變單方面隨意決定政策手段和方式的習慣。當然，人民群眾也是政策的客體，但決不是被動的政策對象。公共政策必須充分尊重人民群眾的基本權利、人格尊嚴和愿望，逐步減少行政強制手段，充分發揮誘導、勸說、道德教化等人性化的工具，切不可任意擴大政府的強制權力而剝奪人民群眾的基本權利。

4.3樹立全新的公共政策目標體系

樹立全新公共政策目標體系，要把本末倒置的公共政策目標重新排序。就要求我們：

（1）明確公共政策的最終價值目標是人的自由全面發展。因此，政策的制定要充分考慮滿足人的精神生活和政治生活需要、滿足人的長遠發展需要、滿足后代人的發展需要。以犧牲人的生存和發展環境為代價的公共政策是不能容許的。

（2）建立以人為本的經濟社會發展指標體系。改變片面追求經濟指標和經濟增長速度的核算體系，必須使經濟增長為人的全面發展創造條件。

（3）改革領導干部政績評估考核體系，矯正經濟增長“一俊遮百丑”的片面考核辦法，端正領導干部的政績觀。以是否促進人與自然、人與社會和人與人協調和諧發展，是否有利于提高經濟增長的質量和效益，是否有利于改善人民的生活質量和發展環境為評價政績的基本依據。

4.4改革公共政策運行機制

（1）正確確立公共政策目標。政府應該按以人為本的科學發展觀要求，把有關人的生存和發展需要的問題優先確定為公共政策目標，把保障全體社會成員的生存需要擺在公共政策問題的首位。要逐步提高保證人的發展需要在公共政策問題中的地位。

（2）建立開放的政策制定體系。要保證政策制定主體在政策問題界定、信息收集和意見征集等方面溝通渠道的暢通，鼓勵各方面的利益主體包括地方、部門政府、政府官員和公眾等從各個方面提出不同的意見要求。不斷拓寬公共政策問題進入政策議程的渠道，改變少數政治精英壟斷政策議程的不合理狀況，最大限度地保證人民群眾的參政權。廣泛建立政策聽證制度，完善民意調查體系。

（3）搭建公眾監督平臺。人民有權知道、監督、參與與自己切身利益相關的信息與公共項目；也有權評價、監督、了解執行公共項目的各級管理者。因此，政府考核機制應當搭建一個公眾參與的平臺，人大、政協、司法、媒體、人民團體等作為這個平臺的主要支柱，將成為人民群眾表達自己要求和呼聲的民主渠道。

公共政策分析論文:公共政策執行偏誤分析論文

1我公共政策執行偏誤的主要表現

作為政治系統輸出的主要內容,公共政策本質上是一種權威性的社會價值分配方案。然而,公共政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案,其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮,再好的公共政策也只有通過有效的執行才能保證其目標的實現。然而,由于受到各種因素的影響,政策執行的結果往往未能達到預期的目標。具體來說,公共政策在執行中出現的偏誤主要表現在以下幾個方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執行者在實施政策的過程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來貫徹執行政策,而是將政策束之高閣,陽奉陰違,敷衍塞責,從而使嚴肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問題,實現具體目標[2]。

(2)政策選擇執行

現實中運行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標的小政策組成,一些政策執行主體往往對政策“斷章取義、為我所用”,只執行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執行,“見了黃燈趕快走,見了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國家政策原則于不顧。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發揮,政策目標的實現也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執行過程中被加進原來政策所沒有的內容,使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求,從而使原政策不能到位,導致政策擴大化。政策附加的主要特點是執行者在原政策的基礎上自行設置“土政策”,打著結合地方實際的旗號另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例,我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量,提高人口素質,但在一些地方,計劃生育罰款卻是鄉政府財政收入的一個重要來源,有些地方竟把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執行者在傳達和執行中對政策精神實質或部分內容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執行者對現有的政策不認同、不接受,從而產生抵制情緒,使公共政策不能夠執行到位,達不到預期的效果。例如,近年來,我國一些地方政府過分強調自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對中央宏觀調控政策一再置若罔聞,甚至逆風而行,“你說你的,我干我的”,抵制心態異常頑固。

(6)野蠻執行公共政策

在當前社會主義市場經濟條件下的公共政策執行應更注重法律手段、經濟手段和思想教育手段的運用。然而目前我國在公共政策執行過程中普遍存在著濫用行政手段的現象,有的公共政策執行人員對執行對象動輒命令、強制,使執行對象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執行中扭曲變形,演變成野蠻執行,導致干群關系緊張,極大地影響了執行效果。還有一些政策執行人員向執行對象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運用,一旦執行對象對政策不理解,出現為難和抵觸情緒,執行人員就采取制裁、經濟處罰等方式,野蠻執行公共政策。更有一些政策執行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執行公共政策[3]。

3我國公共政策執行偏誤的主要原因

當前公共政策執行出現偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質量問題是影響政策執行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執行,往往取決于政策本身是否科學合理。政策執行偏誤產生的一個前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說來,政策是否存在缺陷主要從以下三方面來考慮:一是政策是否合理。如果一項政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況,政策所規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律,那么政策本身便缺乏合理性,導致其在執行過程中將表現出政策行為規范與客觀實際的強烈沖突,使政策執行失去了實踐基礎。政策執行機關在執行這種缺乏合理性的政策時,理所當然地會選擇“上有政策,下有對策”的方式來敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴格的執行界限、科學的操作程序、準確的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執行者與政策目標群體無所適從,同時,缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致執行者有空子可鉆,對政策隨意變通,同時也為有關領導化解“風險”提供了口實。三是政策是否“前后左右”協調一致。現在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對眾多相互沖突的政策時,政策執行者不得不采取“優選法”———頂頭上司的優先,其他領導的靠后;經濟監督、杠杠部門的優先,其他部門乃至黨政機關的靠后;領導個人交辦的優先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機會均等、公平競爭”的原則,必然導致國家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執行。四是政策是否多變。今天制定一個政策,時隔不久,情況發生了變化,又匆忙出臺一個新政策,頭痛醫頭,腳痛醫腳。政策多變,朝令夕改,法無常規,缺乏穩定性和連續性,就無法建立起政策的權威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執行主體的原因

任何一項政策最終要靠執行主體來實施,現實中政策執行偏誤在很大程度上是由于政策執行主體的原因造成的,這表現在:

1)政策執行主體的素質不高

由于歷史原因,我國公務員與發達國家公務員比較起來,素質普遍不高,從而,文化水平低導致行政決策水平低;職業道德差導致行政道德滑坡;行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任;理論水平低導致官本位思想嚴重。少數領導干部沒有系統接受現代政策、科學知識的訓練,很難形成科學行政必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質以及自覺接受監督的民主意識。這些弱點難免對政策執行產生不良影響。

2)執行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國政府機構的規范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執行中“按章程辦事的運作”,“受規則約束的運作”,“形式主義的非人格化的統治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領導’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀律’的面貌出現,這是真正的管、卡、壓”[4]。書面形式的行政法規約束不了現實社會中的官場邏輯,人格權威大于機構權威和法律權威。顯然,不依法行政是造成公共政策執行效率遞減的重要原因。