序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共價值管理理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

(一）20世紀80年代新公共管理理論范式的產生

上世紀70年代，多數工業化國家進入了自大蕭條以來經濟增長績效最差的時期，雖然沒有發生重大經濟危機，但經濟增長長期處于歷史最低水平。為應對經濟緩慢增長帶來的財政危機和贏得公民對政府的信心，世界范圍內的公共管理相繼掀起了一場真正意義的變革，各國政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產品或公共服務。用‘‘新公共管理”(NPM)總結澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當時預測“新公共管理”是未來發展的大趨勢。1由此,20世紀80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績效、市場導向等理念重塑政府的公共管理研究范式產生并得到廣泛發展。

(二)‘911”事件與反私營化改革

2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國政府能力中還存在危險的缺陷和弱點，促發了學術界對重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國航空安全檢查服務外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統簽署《航空安全法案》,將機場安全職能納入聯邦政府職責。2“911”事件也影響到歐洲國家新公共管理改革中的私有化議程。英國政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機構。航空安全檢查公共服務的聯邦化形成了對新公共管理私營化改革的不尋常的“顛倒”。

(三）新公共管理理論的再思考

“911”事件后，公共管理理論界開始了對新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現代化》等。雖然許多國家縮小了政府規模,提高了行政效率與公共服務水平,但是新公共管理并沒有達到其預想的效果，表現在：執行新公共管理與宏觀經濟績效關系不顯著、沒有達到大規模節約政府支出的目標等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應該像企業來運營，而應該像民主來運營。5《政府現代化》（ModernisingGovern?ment)認為大多數OECD國家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導向、靈活及績效導向，但是也指出改革的負面結果:私人部門管理方法的采用和技術改變了公共機構的集體文化;精簡機構和政府雇員可能影響公共機構的制度能力；過度重視結果造成犧牲長期結果來達到短期目的；以外包和公私合伙的市場機制威脅到公共責任?！顿|疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評新公共管理重視績效：許多公共部門績效是不適合精確評估的;績效結果有可能受到沒有計入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務的一些基本原則（公平、公正?！陡淖冎械恼巧罚═heChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導致政府社會支出的下降“新貧困”的出現及發展中國家腐敗的增加，改革時期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6

二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發展趨勢

進入21世紀以來，隨著宏觀經濟變化、技術進步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進入“第六波”浪潮。在批判和總結新公共管理理論的同時，學術界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據公共管理研究主導地位,但是已經開始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經過去，不再占據理論研究主導地位。公共管理的討論已經轉到新的理論模式。7

(一）研究視野從新公共管理轉向新公共治理

20世紀90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎上產生,成為公共管理新模式。治理模式強調公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與,吸取包括政府在內的更為廣闊的力量處理公共事務。8治理理論指出管理主義導向的新公共管理存在四點缺陷:管理主義過多關注于組織內部的經濟、效率、有效等,忽視了組織間的聯系和科層控制；目標充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關系和信任;管理主義過多關注結果,適合直線科層制,但不適于組織間的網絡;管理主義理論核心中的競爭與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統治”治理的使用情況包括：國家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會網絡系統的治理;作為自組織網絡的治理。

治理與新公共管理的不同之處表現在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認公共服務的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結果；新公共管理是組織內部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉型。[1°]隨著世界范圍內新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經開始成為大學公共管理課程教學的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻記錄,經科學計量學分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學術界提出了混合治理、運行治理、公共部門治理、新公共治理及數字時代治理等新公共治理（NPG)概念。

數據來源：基于WebofScience論文檢索平臺，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個學科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數據庫中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻記錄。

(二）研究重心從“管理”要素轉向強調“公共”要素

篇(2)

關鍵詞　公共行政創新　理念　實踐

公共行政是19世紀末20世紀初興起的研究現代政府運行機制和管理活動的理論。自美國行政學家威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，力主“建立一門行政學”，至今已有一百多年的歷史。在這一百多年的發展歷程中，公共行政經歷了多次理論突破和發展，即從公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的三大重大突破。當然，公共行政的理論來源于公共行政的實踐，反過來公共行政的理論也可以指導公共行政的實踐。20世紀以來，政府的行政改革和再造運動在世界各地的興起與發展，必將推動公共行政的理論不斷完善和創新，并能夠更好的為世界各國政府改革服務。

理論的創新

盡管之前很多理論家和實踐家已經對行政機構行使國家職責的作用問題作了評述，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。傳統公共行政研究立足于三大理論之上，即威爾遜和古德諾的政治與行政二分法、韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論。政治與行政二分原則是傳統公共行政理論的一大原則。這一原則的確立促進了行政學與政治學的分離，也正是在這個意義上，政治與行政二分原則成為“美國公共行政的圣經”。官僚制理論內含的價值中立原則也是傳統公共行政的重要原則。價值中立原則即要求公務員不應有明顯的政治傾向，他們應該能夠為任何一個政黨組成的政府服務。在傳統公共行政看來，效率是公共行政的基本價值追求。隨著社會事務的增多，政府規模的日益擴大，問題的越來越多，政府機構的運作亟需得到研究。為此威爾遜說：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地進行什么上作；其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當的工作?！笨梢?，效率不僅僅是一種手段，更是一種目的，一種價值觀，是評價政府行為的最高標準。古利克甚至宣稱：“在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的‘善’就是效率?！?/p>

傳統公共行政理論曾對推動大工業時代許多宏偉圖景的實現起到了重要作用，但是隨著時代的變化，也由于傳統體制的固有缺陷，傳統公共行政理論受到了來自不同方面的批判。早在20世紀40年代，行政學大師沃爾多在《行政國家》一書中就指出，主張價值與事實區別的實證行政理論研究，會使公共行政化約為只重視行政效率與行政技術，而完全忽視了公共行政的公共本質。20世紀60年代興起的以弗雷德里克森為代表的公共行政學正是建立在對傳統公共行政學批削的基礎上，擯棄了傳統的政治一行政二分法，著重強調社會公平，認為公共行政的核心價值應該是公平。弗雷德里克森在1980年總結了自己數十年對公共行政的思考，出版了《新公共行政》一書，系統地闡述了新公共行政的理念和主張。他認為傳統的公共行政把有效率、經濟地、協調地管理公共事務作為其目標；而公共行政存在的正當理由在于更好的管理。在他看來，這種界定和理念是不準備和不完善的，公共行政應該把社會公平作為自己的核心價值。然而，新公共行政學盡管在很大程度上實現了對傳統公共行政的否定，由于它缺乏概念和理論上的連貫性，并未最終生根自足，未能最終取代傳統公共行政而成為行政學研究的主導范式。

20世紀80年代，澳大利亞、新西蘭、美國、英國等國掀起的以重塑政府為代表的新公共管理運動，試圖取代傳統公共行政學的管理理論，提出一種新的公共行政模式。這種市場導向型的新公共管理理論，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，強調政府“多掌舵少劃槳”，倡導去管制化、服務化、社會化、分權化的理念，提高公共管理水平及公共服務質量。澳大利亞學者歐文?休斯說：“公共管理作為一種可選擇的典范可以比傳統的公共行政模式提供更為切實可行的方法?！泵绹鴮W者奧斯本與蓋布勒于1992年發表的《重塑政府》一書，使新公共管理理論的理念得到了提煉和普及，并將公共行政的典范革命推向了。在這本書中，他們描述了“重塑政府”的十大原則：①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區擁有的政府：授權而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入到服務中；④卓有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款；⑥受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事業心的政府：有收益而不是浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的政府治理變革的四個不同模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府也具有很大的影響力。市場式政府強調政府管理市場化，參與式政府強調對政府管理有更多的參與，彈性化政府認為政府需要更多的靈活性，解制式政府則提出減少政府內部規則。

當然，新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑和反思，針對新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論――“新公共服務理論”強調的是服務導向，倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題，致力于建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。新公共服務理論以公民為中心，認為政府的服務角色應遵循七項原則：①服務于公民，而不是顧客；②追求公共利益；③重視公民權勝過重視企業家精神；④思考要具有戰略性，行動要具有民主性；⑤承認責任并不簡單；⑥服務，而不是掌舵；⑦重視人，而不只是重視生產率。與此同時，治理和善治理念出現，以表示社會治理的主體由政府變成政府、非政府組織和基層自治的多元治理模式形成。

政府公共行政從關注行政管理到提倡多元化的、以公民為中心的、分權與參與的綜合治理結構，從效率主義到公平主義，進而轉向公共服務的理念，凸顯出了以下四個特點：被拓展的公共性、多元的主體性參與、系統化的公共產品、可持續的公共治理模式探求。它反映了現代社會的變換圖景，具有革命性意義和實質的正義。

實踐的嘗試

公共行政創新作為政府改革的一種實踐活動，對各國政府的組織行為、制度變遷都產生了重要而深刻的影響。各國個性化公共行政創新實踐從宏觀調整到微觀改革，碩果累累。

全球性的行政改革運動可以以1979年英國首相瑪格麗特?撒切爾上臺為標志。英國的改革重點在于改善公共服務的質量和提高政府工作的透明度?？紤]到全民公共行政體系形成歷史悠久，改革的目標是集中提升政府長期影響力，而不是暫時“減震”作用。英國首相辦公室政府戰略部主任杰夫，摩根認為：“每一個現代政府核心的任務就是提供最大的公共增加值，這個增加值指的是

公民相對于他們繳納的稅款和對政府妥協程度而實際所得的價值，本質上是，政府相對于其消耗的價值而實際增加的價值，這個增加值的多少是檢驗政府工作能力的重要標志”。為了更好的迎合公民期待，提高滿意度，改革行動中以提供量化指標和解決問題為導向，清晰的標準使每個領域要達到的最低目標明確，并且部門合作、資源共享，努力做到公共價值最大化。

美國的公共行政創新從里根政府開始，目標是為企業提供良好的外部環境以及提高就業機會，建設“少花錢多辦事”的政府。綱領性文獻有：1993年戈爾的《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》以及《1993年美國政府績效和結果法案》、1994年《聯邦雇員重新調整法案》、1997年《顧客至上：服務美國民眾的標準》、2002年《總統管理日程》等。其基本內容是強調政府行動的績效和結果，原則是“以公民為中心，而非以官僚為中心；以結果為導向；以市場為基礎，通過競爭而非僵硬的變革”。在創新操作行動中，突出精簡政府機構和人員、引入競爭機制、推行績效管理等。在職能轉變上，聯邦政府和地方政府之間分權治理，聯邦政府主要管理基礎設施和市政建設、福利和環保等問題，經濟發展等問題放在州及以下地方政府管理，提倡了模式個性化，以細致的法規作為保障。

英國、美國的公共行政改革側重點不在政策變化、精簡機構和結構調整，更多關注管理改革，強化對公民的服務，并充分利用新技術增強政府的服務能力。除了宏觀調整，微觀層面上的改革實踐同樣具有十分重要的意義。聯合國公共服務獎就是為了表彰世界各國發展而取得創造性成就的公共服務機構，促進公共服務更專業化而設立的獎項。以下是2003－2006年間獲聯合國公共服務獎提名的創新實踐11個著名案例。

由上表可以看出，各國的微觀改革從一些具體窗口事務出發，提高政府公共行政的透明度、反應能力和責任意識，更好地為公眾服務，并通過創新機制鼓勵公眾參與政府決策制定，改善服務供給。這些創新成果對提升政府信任度起到了積極的示范作用。世界各國政府根據本國國情對改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，從一定程度上降低了政府公共開支、提高了政府整體績效，重點回應了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式結構更具合理性以及公眾民主參與意識提高等問題。

共識的形成

2007年，聯合國舉辦的第七屆“全球政府創新論壇”上，發表了《提高政府公信力維也納宣言》，提出了十條提高政府公信力的政策建議，即：確保政府的合法性，優先考慮為民眾提供服務，增強透明度和問責制，打擊腐敗，改善對信息通信技術的利用，支持有效的民間社會參與，保證媒體發揮建設性影響，密切政府與民眾的關系，促進建立公私伙伴關系，促進公共部門的改革創新，在危機和后沖突國家重建信任?！缎浴烦蔀檎残姓母锏膶?，體現了公平、公正的公共價值訴求，各國政府正在為建立一個運轉良好的公共行政管理體系而努力，因為優質、高效的公共行政更多的是體現了一個國家的核心競爭力。

各國在公共行政改革過程中逐漸形成了共識：為實現公共行政創新目標和公共利益最大化，關鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協調發展。對于政府來說，政府需要角色轉型，重塑公共行政理念。政府是一個經由公民贊同而合法掌握并行使公共權力，利用公共資源、處理公共事務、提供公共物品與公共服務、滿足公共需求、承擔公共責任的政治組織。當前，政府角色正在發生轉型，由原來“全能”政府承擔“全權”統治向分工“治理”轉變，在提供公共產品和公共服務中政府也只是一個參與者。政府將克服采取以單向的“命令一控制”關系為核心而建立起來的責任理念，而與非政府組織、公民建立公私結合模式，合理界定政府、非政府組織、公民在公共產品供給中的功能與定位，靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務。

而非政府組織作為社會的重要組成部分和治理主體，有著巨大的潛力，呈迅速成長的趨勢，在國家和社會公共事務治理中發揮著越來越重要的作用，為社會力量參與到新公共管理系統中去搭建了平臺。培育社會組織，降低準入門檻，健全制度化參與機制，鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督是十分有益的。

公民的有序參與同樣是至關重要的?，F代的公民既是公共服務的對象，也是各種社會管理的參與者。公民的合法性支持無疑是完備的政府公共行政體系建設所不可或缺的，尤其是在與民眾切身利益相關的問題處理中，缺少必要的公民參與途徑和保障渠道，常會導致公民的合法權益得不到維護，公民的訴求得不到及時回應，從而引發政府的不信任危機。因而協調政府與公民的關系，拓展公共服務中公民參與的范圍和渠道具有重要的意義。

經驗的借鑒

公共行政改革與創新涉及一個國家歷史文化傳統，政治、經濟、文化、社會發展歷程，以及政治制度和治國理念，從本國實際出發，吸取他國成功經驗是拓展本國創新的重點。我國建設運轉良好的現代公共行政管理體系，有四點值得我們深入探索：

1、政府可持續績效文化體系建構

績效文化是伴隨著組織績效管理理論的興起而發展起來的，公共行政的運行用主觀指標來衡量，能更充分的體現公眾對公共服務的信任和信心。美國推行公共部門的績效管理始于上世紀70年代，對公共行政改革創新，降低行政成本起到了積極的作用。目前強調“績效”為中心的行政文化，重點在于采用科學的技術與手段，如政務公開、電子技術等。各國的國情差異形成不同的政府公共行政績效文化方案，顯然，可持續的績效文化應當著眼長遠，具有梯層性和系統性，并建構在績效普遍提高的基礎之上。

2、適度競爭機制下的公共服務市場化進程

市場機制是配置社會資源的基礎性手段，因此，市場化過程也是各國公共行政改革的一個重要方向。適度的競爭能使各類公共服務生動活潑，運行暢通，但是處在轉型時期的國家不能操之過急。實踐征明，發達國家的市場化歷程源遠流長，法制化、規范化程度比較高，而部分發展中國家把市場機制簡單引入公共管理部門會導致轉型社會陷入困境。同時需要注意的是，市場化不等于完全民營化，公共服務的宗旨是服務，市場化的本意是通過部分公共產品的適度市場化競爭，改進公共服務，獲取更好的公共服務效能，所以，政府承擔著市場監管，經濟調節、社會管理的責任，使用公開、公平、透明、合法的競標，資產評估等方式，重點項目和惠及民生的重大工程建設中，還應當開聽證會，獲得大多數公民的支持。

3、公共行政的自律機制和他律機制互補模式

法治是市場經濟的基礎，行政法治是為了規范政府權力。自律與他律作為兩種不同的規范體系，在維護社會秩序、規范人們行為上起著不同的作用，分別有自身的特點和規律。自律，是反映公共行政倫理特征的主導方面，主要依靠信念和社會輿論來發揮作用；而他律，是用強制性手段來規范、約束行為。雖然兩者發揮作用的途徑不同，但都是為了達到同一個目的，即通過公共服務實現公共利益最大化。社會現實表明，沒有法的強制性會規范無力，而沒有自律則缺少調控機制。建立、完善與社會主義市場經濟要求相適應的國家公共事務管理體系的制度化、法律化有助于完善權力倫理體系。

篇(3)

 

一、工具理性與價值理性的涵義

 

(一)工具理性的涵義

 

德國社會學家馬克思韋伯在《社會學的基本概念》中率先提出并詳述了“工具理性”與“價值理性”的界定與差異。他認為，工具理性是指“通過對周圍環境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當作達到行動者本人所追求的和經過理性計算的目的的‘條件”或‘手段'”[2]公共行政學中的工具理性取向主張“按照企業管理的原則與價值取向來對公共組織進行管理，試圖通過科學化、技術化的管理來實現政府目標，效率中心、技術至上、價值中立是其核心內容。[3]工具理性可以分為成本理性和收益理性?！巴ㄟ^縝密的邏輯思維和精密的科學計算來實現效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。傳統公共行政理論和新公共管理理論是西方公共行政理論中工具理性取向的代表流派，公共行政學創始人威爾遜是這一取向的創立者。

 

(2)價值理性的涵義

 

馬克思韋伯認為價值理性是指：通過有意識地堅信某些特定行為的倫理的、審美的、宗教的或其他形式的自身價值，無關于能否成功，純由其信仰所決定的行動?！盵]簡言之，“價值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標必須符合某種倫理道德或者人類內心深處的某些信念。”[6]公共行政的價值理性取向“把公共行政理解為通過不斷地向公眾傳播和灌輸公共精神以培養公民資格的過程，關注公共行政的公共性?！盵7]公共精神的內容主要有公平、民主和公民權等。價值理性取向“強調公共服務的公平性、政府官員的回應性、民主行政、公民參與和社區自治等基本價值。”[8]新公共行政理論、弗吉尼亞工學院重建學派(黑堡學派)、后現代公共行政理論和新公共服務理論是西方公共行政理論中價值理性取向的代表流派，美國行政學家沃爾多是這一取向的創立者。

 

(一)IR模式主導時期的西方行政倫理學發展脈絡

 

總體而言，這一段時期的西方行政倫理學僅停留在表面分析階段：尚無學者對行政倫理的研究興趣深入持久并進而成為該領域的專家;沒有以行政倫理為中心的學術專著和學術刊物面世;沒有召開過關于行政倫理學的專門學術會議;沒有高等院校開設以行政倫理為中心的專門課程。

 

行政倫理學在這一時期發展緩慢的主要原因是：其一，政治行政兩分法學派認為：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行?！皩笳叨?，所謂的行政道德說到底只不過是服從命令，照章辦事而已。，M]其二，行政原則學派認為，遵從上級指示、注重效率并認真辦事就是行政官員的道德要求。這兩大學派在公共行政學發展的早期具有重大影響力，其主張在某種程度上限制了行政倫理學領域的研究，并決定了工具理性模式在行政倫理學領域占據主導地位。

 

這兩大學派的主張促使行政學者思考：行政官員應該怎樣做才算符合公眾利益?為了回答這一問題，西方行政學者從兩個角度進行研究：其一是官僚責任派，關注政府官僚部門的責任感，代表人物是弗雷德里奇、范納、凱登和庫珀等等;其二是組織人本主義派，關注政府部門中組織人本主義的重要性，代表人物是福萊特和丹哈特等等。

 

(3)奠基時期(20世紀3060年代)

 

19351941年，美國行政學界展開了一場關于行政倫理的論戰，代表人物是弗雷德里奇和范納，雙方爭論的焦點是保證行政官員操守的途徑。這場論戰使行政學界對行政官員的責任及其制約的關注度得以提高，使學界、政界和公眾對行政倫理的重視度得以加強，實質上催生了西方行政倫理學。高斯、懷特和迪茂克則在《行政學的意義與范圍》、《公共行政的責任》和《裁量權在現代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量權的合理性，并提出了行政人的裁量性判決應對誰和對什么負責的問題。，15]維恩李斯在《道德和行政裁決》一文中“不但把人們的注意力集中到公共行政的一個重要環節行政裁決上，而且更強調了公共行政的政治性和公共行政中價值觀的不可忽視性。，16]羅伯特達爾在《公共行政科學：三個問題》中指出傳統公共行政學遇到三個難題，他的批判為公共行政倫理的理論研究與系統形成做出了巨大的貢獻。此后至20世紀60年代，行政倫理學領域的主要文獻有：保羅阿普爾比的《通向更好的公共行政》、弗瑞茲馬克斯的《行政倫理和法治》和阿普爾比的《民主政府的行政和道德》、

 

斯蒂芬貝利的《倫理與公共服務》、羅伯特戈蘭姆比烏斯基的《組織作為一個道德問題》和《人，管理和道義：走向新的組織倫理》等等。

 

總體而言，20世紀30—60年代，西方行政學界開始有一批學者提高對行政倫理學領域研究的重視程度;美國公共行政協會分別于1952年、1959年和1963年召開過三次全國性的行政倫理學專題研討會。行政倫理的研究取得長足進展，為行政倫理學的誕生打下了良好的基礎，但該時期的研究依然顯得不夠系統、穩定，沒有以行政倫理為中心的學術專著和學術刊物出版面世;沒有高等院校開設以行政倫理為中心的專門課程。工具理性模式在該領域依然占據主導地位，盡管某些學者的觀點已傾向于倡導價值理性模式，但未能在短期內發展為完備的價值理性模式。這一狀況直到1968年新公共行政學派創立之后才得以改變。

 

(二)IR模式在20世紀70年代之前占據主導地位的原因

 

20世紀70年代之前，工具理性模式在西方行政倫理學領域占據主導地位，其根本原因在于：0世紀70年代之前，工具理性取向在公共行政學(行政倫理學的源學科)中占據主導地位直接導致該取向在行政倫理學中占據主導地位。具體原因如下：

 

外部控制理論的影響。傳統公共行政理論的三大基礎理論(政治行政二分法、官僚制理論和科學管理理論)都關注對政府官員的外部控制而忽視個體美德。主張對政府官員進行外在的政治控制;下級應該受到上級的絕對控制并絕對服從上級;個體美德應該從屬于組織的外部控制。三大基礎理論對外部控制理論的倡導使價值理性取向難以在西方行政倫理學中占據主導地位。

 

實證主義研究的影響。實證主義研究在傳統公共行政時期大行其道，眾多學者倡導效率主義，關注行政的“可行性”研究。公共行政學領域中奉行事實與價值分離的原則、行政與倫理二分模式。“理論研究者們熱衷于把行政活動歸于科學的事實領域，而認為倫理學屬于價值領域，兩者無法建立起內在關聯。，17]“實然”的事實問題是行政實踐與理論的關注點，“應然”的價值問題被忽視。

 

官僚制理論對工具理性取向的倡導。韋伯在其官僚制理論中把合理性分為形式合理性與實質合理性，認為形式合理性與工具理性的科學精神相符，在官僚制中應該摒棄價值理性的因素，應該依據科學性、技術性、邏輯性等原則、在工具理性的基礎上構建官僚制，其倡導工具理性取向對工具理性模式在西方行政倫理學發展初期占據主導地位有重要影響。

 

三、行政倫理學中的VR模式

 

行政倫理學中的價值理性模式(ValueRationalityMode)可以簡稱為VR模式，這一模式在20世紀70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學中的主導模式。1968年，新公共行政學派建立，該學派對傳統公共行政學進行批判，其觀點與傳統公共行政理論倡導的“價值中立”和“效率主義”截然相反，引發新一輪對傳統公共行政理論的批判與反思，并推動價值理性取向在公共行政領域中取得主導地位。20世紀60、0年代，傳統公共行政學在西方國家的政府實踐過程中引發一系列倫理困境(民權運動、越南戰爭及“水門事件”等)，引發學者思考行政權力腐敗和公務員的倫理價值等問題。在這兩大背景下，行政倫理的研究開始取得長足進展，西方行政倫理學進入發展時期。

 

(一)VR模式主導時期的西方行政倫理學發展脈絡

 

斯科特和哈特在《公共行政危機》一文中“主張把倫理學和公共行政結合起來，但他們已不再提倡傳統的基督教的價值觀或者前一時期人們談論的各種淺層次的道德規范，而是轉向了哲學的沉思?！盵18]德懷特沃爾多在《公共道德的反思》一文中對“水門事件”進行了分析。特里庫珀是這一時期西方行政倫理學領域極具影響力的學者。他于1982年出版《行政倫理學》一書，“試圖通過對西方(尤其是美國)社會中的公共行政人員所面臨的倫理困境與沖突問題的大量分析和實證研究，揭示出通向行政倫理學的一種‘設計的方法'”[19]此外，還出版了《公共行政中的公民倫理》《行政倫理學手冊》。

 

總體而言，這一時期行政倫理學的特征如下：首先，有一批學者對行政倫理的研究興趣深入持久，并進而成為該領域的專家，如凱登、庫珀和馬國泉等;其次，有一批以行政倫理為專題的學術專著和學術刊物不斷地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鑒》于1996年創刊，1998年改名為《公共廉政》，該刊的創刊與發展是行政倫理學日趨成熟的重要標志;再次，行政倫理學專門學術會議持續召開，如：美國行政協會(ASPA)分別于1974、1976、1978、1980、988和1990年召開了有關行政倫理的討論會。1989年，ASPA在華盛頓召開第一屆“全國行政倫理學大會”。1991年，第一屆“政府倫理研究大會”在猶他州帕克城召開。1995年，全國倫理學與價值觀研討會”在美國佛羅里達州坦帕公共行政學院召開;最后，眾多高等院校開設以行政倫理為中心的專門課程，如1989年，全國公共事務和行政研究院所聯合會(NASPAA)”制定MPA課程標準，要求把行政倫理學作為必修課程，推進了西方行政倫理學的發展。可見，西方行政倫理學的學科體系是在這一時期得以構建和完善的。

 

(二)VR模式在這一時期占據主導地位的原因

 

價值理性模式在20世紀70年代前后取代工具理性模式成為行政倫理學中的主導模式的主要原因是：

 

1.新公共行政學派的影響

 

新公共行政學派的創立促使眾多行政學者對公共行政學領域中新的價值定位(社會公平)的可能性進行思索、對公共行政行為進行倫理思考。該學派的核心價值理念之一是社會公平，但并未忽視效率理念。他們認為：公共行政是政府理論與管理理論的結合，相比之下，前者注重社會公平，后者注重經濟和效率。行政人員應該用效率作為手段實現社會公平這一目的。可見，該學派在揚棄傳統公共行政學的“效率至上”的基礎上大力發展社會公平理論，促使價值理性取向在公共行政學和西方行政倫理學領域中成為主導取向。

 

2.行政人員倫理自主意識的增強。

 

這一時期的學者對西方國家面臨倫理困境進行反思：當上級命令與公共利益沖突時該如何選擇?這種思索促使行政人員的倫理自主性不斷增強，維護公共利益”、“堅持社會公平與正義”等理念越來越成為公共行政學領域的主導理念，這種改變為公共行政學領域和行政倫理學領域的主導理性模式的變更創造了條件。

 

3.對傳統公共行政學三大基礎理論的批判。

 

其一，對實證主義方法論的批判(實質上是對政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年發表《公共行政危機》一文批判實證主義研究，他們倡導用倫理視角和形而上學的研究方法對行政組織和公務員的價值觀進行審視。其二，對官僚制的批判。官僚制片面強調工具理性而忽視價值理性，過分施行“非人格化”使行政人員異化。另一方面，封閉、保守、呆板的官僚制難以適用于信息資源豐富、快速變化、知識密集型的現代社會。這兩方面受到某些學者的批判。其三，對效率至上主義的批判。這實質上是對泰羅制的批判。

 

四、R模式與VR模式的融合

 

自西方行政倫理學的奠基時期以來，其內部的IR模式與VR模式一直在相互沖突，20世紀末期(尤其是21世紀)以來，部分學者開始探討兩種模式的融合途徑，西方行政倫理學進入融合時期。目前，主要的融合途徑有三種：政治倫理視角下的融合，“D模式”的融合與“E模式”的融合。以下將簡介這三種融合途徑并闡釋本研究的IR模式與VR模式融合途徑。

 

(一)政治倫理視角下的融合

 

1989年，凱絲瑞丹哈特和卡純在《理想的管理：倫理學的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念關注個體權利、平等、公平、自由等獨立存在的價值;而官僚理念是工具性的，關注程序、手段：有效率、經濟、標準化、等級權威結構、職責體制、無偏私、應用程序等?！盵20]工具理性是手段，價值理性是目的。他們主張在政治倫理視角下實現工具理性模式和價值理性模式的融合：這一視角與民主理念的實現是相聯系的，它提供了一種不同的方式來看待公共行政倫理，這是一個能加速民主與官僚理念融合的方式，從而為行政的政治提供倫理指導?！盵21]行政人員在行政體系中，應該將官僚理念作為工具和手段，通過對效率和標準化等價值的追求，保證民主理念所追求的公平、正義、個體權利和公共利益等等價值的實現。

 

(二)“D模式”的行政倫理解釋方式

 

伯克(Burke)在《行政倫理學和民主理論》一文中探討了“D模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學中工具理性與價值理性的融合途徑。其研究重點是：民主政治的內涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人員在組織結構內的角色定位。他闡釋了民主制與倫理的關系，并指出存在行政倫理困境的原因在于：同一情境下，行政人員的角色因不同的民主理論而不同。“因而，伯克解決此問題的方式是分別考察：古典民主理論，律法主義、多元主義與參與進路、民主責任、憲法啟示這些理論中的行政管理者的角色變化與行政倫理定位?！?2]對這些方面進行研究之后，伯克指出，行政人員的個體價值取向應該與民主政府的目標協調一致，民主責任是其中的重要內容?！懊裰髫熑蔚脑捳Z重點在于關注行政管理者角色的官僚性質以及它在民主框架內的定位?！盵23]探究“民主制的特點與行政人員的義務和角色密切相關”這一命題時，需要考慮“民主責任”問題。

 

(三)“E模式”的行政倫理解釋方式

 

2005年，楊開鋒與候澤在《再次接近政治行政二分法及其對行政倫理學的影響》一文中探討了“E模式”的行政倫理解釋方式，試圖找到行政倫理學中工具理性與價值理性的融合途徑。他們認為官僚精神和民主精神并非絕對二分，官僚價值并不等同行政價值，行政效率同樣能夠通過參與制、放權和自我管理等行政倫理中的“高道路”實現?！肮倭艃r值的內容能夠擴充到包括民主價值在內。通過重建一個公共哲學與公民精神，公共行政能夠加強民主制?！?4]他們主張通過提高公民的政治參與度構建公民精神和行政人員的倫理道德，促使行政人員關注社會問題、

 

2.IR模式與VR模式融合的途徑

 

實現公共價值管理范式(PVM范式)的基本主張能夠較好地實現IR模式與VR模式的融合。公共價值管理范式的基本主張及實現后的成效如下：

 

(1)對集體偏好的關注。政府應該對公民的集體偏好進行回應，而非對“顧客”進行回應;創造公共價值的基礎是基于政治協商的、集體性的偏好表達。公民可以視為關注自己支付的稅賦被如何使用的股東;公民通過投票箱、真正的參與、咨詢和調查等方式來促進他們的稅賦得到有效合理的使用。

篇(4)

關鍵詞：政府財務管理；管理控制系統；績效

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1003―7217(2008)06―0065―04

一、引言

隨著世界各國政府“新公共管理運動”的興起，以加強政府財務管理控制為核心的一系列改革正成為各國政府增強績效、責任性、透明度和持續運營能力的有效途徑，代表了現今國際上公共管理改革的潮流。我國于2000年開始推行的部門預算、國庫集中支付、政府采購、金財工程等一系列財政管理改革，在組織體系、工作流程、制度辦法上均取得了一定突破，最近財政部進一步提出“要盡快建設‘精細’財政、‘透明’財政、‘績效’財政、‘科技’財政”。

但關于政府財務管理控制系統如何構建和實現，在理論和實踐方面尚未得到清晰描述與合理解釋。一方面，我國“大財政”觀及政府財政預算管理理論在主流學界仍占據支配地位，政府財務管理的研究并不多見；另一方面，由于受到計劃經濟體制下粗放型管理模式的影響，我國政府內部的財務管理并未建立起如同企業財務管理一樣系統化、精細化、規范化的控制體系，其績效、責任性、透明度、持續經營能力的改善遠未達到理想效果，不能成為公共財政的操作性載體和有力支撐?！笆晃濉睍r期是我國公共財政管理框架成型并由“外部控制”向“內部控制”和“產出控制”、“大財政”向“小財務”轉變的關鍵時期，提供一個關于政府財務管理控制系統的理論框架，從而構建面向戰略、面向控制、面向結果的現代化管理控制體系，具有較大的意義。

二、政府財務管理控制系統的理論探源

政府財務管理控制系統研究既關乎資源投入、配置、使用，又涉及到廣泛的衡量控制，還和溝通、協調和激勵有關，因此，該主題是一個各學科交叉、融合、滲透的研究領域。而科學全面地解析該系統，需要建立一個較為宏大的分析框架，包括：(1)從幾組易混淆的概念人手，分析系統的涵義、特征和原則等；(2)探索解決控制主體、組織結構和制度安排等問題；(3)剖析系統各個要素在各個層面耦合作用的機理；(4)為系統實現提供先進適用的理念工具。詳見圖1。

(一)概念界定：基于政府財務管理相關理論

目前，專門研究政府財務的成果并不多見，政府財務的基本內涵也尚未有清晰、統一的定義。公共預算理論和實踐作為政府財務的核心基礎，一度在該領域研究中占據主導地位。而隨著西方國家對公共資源投入、配置、使用等一系列價值活動的系統研究和不斷拓展，政府財務理論也日趨豐富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服務提供者沒有所有者監管確保機構組織的利潤最大化，必須引入其他機制、工具、模式(財務管理)來衡量和報告公共服務的實現程度，保證機構組織目標實現。國內學者李建發、(2004)則從政府財務信息需求的角度，闡述了公共(部門)財務和公共(部門)財務管理的基本涵義。然而，政府財務的基本內涵，既不同于主要針對企業的傳統財務，又與財政有所區別。在界定政府財務這一概念時需要廓清以下問題：

關于政府財務與財政。財政學界通常把財政稱為國家財政或政府財政，而政府財務則一般稱為行政事業單位財務。財政與政府財務之間的區別在于：財政突出“政”字，側重于政府層面，從宏觀層面考慮，并具有政治性、政策性、年度性、無限性和單一性等特征；而政府財務更突出“務”字，側重于部門、機構層面，從微觀層面考慮，可理解為有關資源方面的事務，具有經濟性、技術性、持續性、有限性和綜合性等特征。從長遠來看，財政與政府財務將逐漸走向趨同和融合。財政將更多地從政府財務角度去考察資源、價值和績效，更注重精細化、微觀化和系統化，政府財務也將超越部門和單位的目光局限和利益割據，加強部門資源的運籌和管理與宏觀政策的聯結?？梢灶A見，政府財務將不僅成為未來政府理財的核心范疇，還是我國公共財政框架的基本存在形式與基礎載體。

關于政府財務與企業財務。與企業財務相比，政府財務具有非營利性、合目的性、政策性、預算主導性的特點。(1)非營利性。利潤是企業唯一的追逐目的，而政府財務開展業務活動的目的，更多是實現公共產品的有效供給和公眾對效率、公平、穩定的需求等宏觀戰略目標。(2)合目的性。企業財務重視資本增值和收益分配，以滿足資源(資本金)的投資者投資回收和投資回報的要求，但政府財務則更要求按照公共需求或出資者意愿把資金用在指定用途上，實現預期的目標和計劃。(3)政策性。政府財務是國家有關方針、政策的具體體現，是政府“以財行政”的基礎載體。政府財務，既要嚴格執行國家統一制定的各項財務規章制度和財經紀律，又要圍繞黨和國家的方針政策科學理財、高效用財。(4)預算主導性。政府(部門)預算是政府部門財務管理的中心工作，在投資管理、資產管理、成本管理中起到核心、主導作用。此外，政府財務具有企業所不具備的模糊性和復雜性，具體包括非貨幣化、成本與收益的非對稱性、外溢性影響、不確定性等等，其觀察、衡量、驗證的難度，處理的復雜程度以及對管理工具、技術的要求都遠遠超過了企業財務。

綜上可知，政府財務管理控制需要進一步超越企業財務范疇，并將研究視野拓展到財政領域之外，對涉及到政府的資源、績效等問題作全景式的透視。從這個意義上來說，政府財務管理控制實際上是開啟了從資源流入到資源流出過程中存在的“黑箱”管理，是基于資源的投入―配置―使用―產出和效果的關鍵價值活動，由組織、規劃、控制、評價組成的控制行為。

(二)系統的組織安排：基于公共契約理論

公共契約理論為本系統的組織結構及制度安排提供了重要的理論基礎。公共契約的內核是人力資本與非人力資本的契約不完備性。公共契約的本質是非人力資本所有者(公眾)為了滿足對公共產品或服務的共同需要而愿意讓渡自己的私人財產，交由人力資本所有者(政府)使用而換取他們需要的公共產品或服務。其中委―關系也表現在兩個層面：第一層委托―關系是非人力資本所有者(公眾)和人力資本所有者(政府)之間的帶有產權性質的關系；第二層委托―關系是政府組織內部各部門間的非產權性質的托管關系。

在公共契約的第一層委托―關系中，存在“強制汲取收入”――人力資本所有者擁有強制性的公共權利，憑借超經濟的權威，可通過征收稅收、非稅收入等方式，從非人力資本所有者無償取得經濟資源；“產品和服務壟斷供給”――由于資本市場和

產品市場不發達，非人力資本所有者是虛擬所有者，也沒有“退出”選擇權，而人力資本所有者則是公共產品和服務“非市場”供應的壟斷者；“激勵不足”――契約到期后產生的剩余不能在締約方之間直接分配，人力資本所有者缺乏充分的激勵等特點。而在公共契約的第二層委托―關系中，由于政府組織是科層制的多級復合體，層級多，規模大，信息鏈長，存在多個締結方的有限理性，信息不對稱，目標函數不兼容，未來事項的不確定性以及窮極所有事項的成本限制等因素。這些特點和因素帶來契約訂立形式的“虛無”性、契約執行和實施的“漂移”性，契約解除的“模糊”性，使委托―關系中可能滋生的道德風險和逆向選擇具有累進效應，也造成了政府財務管理控制困境，如“共謀”、“內部人控制”等問題。

因此，政府財務管理控制系統的組織結構和制度安排，實際上是一種將“虛無”變為“實在”、“漂移”變為“確定”、“模糊”變為“清晰”的契約設計和契約管理。首先，以績效作為管理控制的基本參照系，科學設立公共契約預期目標，合理測度公共契約執行和解除程度，促進契約締結方的溝通和互動，并在契約不完全的情況下重新協商契約。其次，以責任單元作為管理控制的組織載體，將政府部門轉變為一個個具有獨立性質的責任單元。責任單元在取得公共資源的同時，承擔與公共資源相應的績效責任，并在單元內部細化戰略目標規劃，科學編制預算，謹慎監控業務流程，嚴格執行契約內容。其三，以績效合同作為公共契約有效實現形式?？冃Ш贤菍财跫s的延伸分解和具體實現，通過引入“剩余索取權”在合約施加激勵約束。由責任單元就戰略規劃、年度發展計劃、績效目標和結果實現等簽訂績效協議和合同，按合同規定比較分析各項績效評價指標，并明確對控制權收益剩余的分享。

(三)系統的功能路徑：基于系統控制理論

系統控制論是一門跨學科的、邊緣性的和普遍化的科學，將其引人到政府財務管理研究中具有全新的意義，可以視為管理控制系統研究的延伸和細化，同時為設計財務管理控制系統提出了新的觀察角度、新的分析構架和新的研究方法。1948年美國數學家維納從一個統一觀點考查和解釋各種系統的控制和通訊問題，標志著控制論的誕生，曼內斯庫、圖斯丁對其進行了經濟學角度的完善和應用。而美國管理學家巴納德(1938年)是最早運用系統觀點、綜合科學管理理論、管理原則理論、人力資源理論對政府組織進行全面、深入分析的學者之一。更為典型的是羅伯特(1998年)將管理控制系統程序表述為戰略計劃、預算編制、報告分析、業績評價和管理報酬，雖然這一管理控制系統主要針對企業內部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府財務資源管理中來，為系統設計提出了新的分析構架、新的功能路徑。

首先，用系統的概念方法，將環境價值、組織使命、愿景、戰略目標、工作程序、產出結果等有機融入旨在改善績效的綜合框架中，包括控制對象、控制目標、控制維度、控制循環等一系列圍繞績效提高而作出的制度安排。

其次，重新解釋政府財務管理控制的功能路徑：政府財務管理控制實質上是一個循環演進的過程。其關鍵環節包括：(1)目標設定。將組織使命和戰略規劃轉化為具體目標，以此為依據配置資源、擬訂實施計劃。(2)實施與監控。督促計劃實施和監控過程，采取措施消除偏差活動，并合理調整目標。(3)測評績效。及時了解組織實現目標、規劃與實施過程中遇到了哪些問題與困難，便于及時采取措施。(4)結果應用和激勵?？刂撇荒軆H糾正偏差，還應將評價結果應用于獎優懲劣、薪酬分配等。

其三，政府財務管理控制的作用裝置包括探測器、鑒定器、受動器和一個通信系統。其中，探測器或感應器對被控對象進行測定，求出該對象實時狀態和輸出的績效特征值；鑒定器，將其同預設目標相比較；受動器，在其真實績效和預設目標存在差異時采取適當的行為予以調節和修正；通信系統，在感應器、鑒定器和受動器之間傳輸信息。為執行有效的控制，該裝置的核心產出是“衡量性”和“比較性”信息，具體地說，即反映績效衡量及其與目標的比較分析。

(四)系統的理念工具：基于新公共管理理論

20世紀80年代，新公共管理運動提倡的公共服務社會化、責任機制、分權化管理、“結果為本”、顧客導向等新取向改變了以傳統的政府資源管理模式和管理機制，為現代政府財務管理的實施奠定了理念基礎，同時也為政府財務管理工具提供了廣闊的運用場所。在新公共管理的理念中：認同“理性人”假定，依托于公共選擇理論和交易成本理論，強調政府公共服務應以市場或顧客為導向；重視人性和公共價值，認為人力資本是積極主動進行學習、創新和合作的創造者；基于公共利益基礎上的利益融合；強調授權、明確的標準和績效測量、結果管理和客戶導向，重視激勵和績效報酬；強調靈活性、回應性、發展潛力和機會。

并且新公共管理也將先進的管理工具、技術、手段運用到政府財務管理中。在新公共管理運動的推動下，政府對資源的管理重點逐步由投入轉向產出和結果，更強調根據政府效率、服務能力、服務成本和公眾滿意程度等考核標準進行管理控制，并引進目標管理(Management by objectives)、全面質量管理(Total Quality Management)、戰略管理(Strategy Management)、平衡計分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部門也將進一步借鑒私營部門的管理手段，采納市場化的運作機制來優化配置資源，提高管理效率；引入競爭機制來提高服務的質量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、測量和評估政府績效目標。

三、總結和展望

綜上所述，政府財務管理控制系統應視為：存在于政府內部，基于政府公共資源投入―配置―使用―產出和結果的價值活動，借助先進的信息技術，由規劃、評價和糾偏等環節組成的制度、機制、程序等因素的有機集合。這種系統的構建與應用是一個龐大工程，涉及面廣，技術要求高，影響范圍大，其實現存在很大的難度。下階段應著重完成三個相關的任務，見圖2。

1．基于一個完整的公共資源管理周期，提出總體的目標構想，設計面向戰略、面向結果的管理控制目標模式(包括控制變量、控制維度、控制循環等)，進而做到管理循環的有機聯結和管理系統的調整優化。

篇(5)

The aim of servcie oriented government administrative efficiency construction

解慧娟1  魏海英2

1甘肅蘭州  蘭州商學院學院  730000

2甘肅蘭州  蘭州大學數學與統計學院    730000

（Gansu， Lanzhou， Lanzhou University of Finance and Economics School of 730000 Marx doctrine；

Gansu，Lanzhou， Lanzhou Lanzhou University School of mathematics and statistics 730000）

[解慧娟（1980-），女，蘭州商學院學院，講師，研究方向是中國化以及政府與企業關系研究，郵箱：jie8606825@163.com，郵編：730000，電話：13679438301；魏海英，女，蘭州大學數學與統計學院]

[內容摘要] 隨著全球性的政府改革和經濟社會的發展，服務型政府成為我國政府管理的新模式。而行政效能是建設服務型政府的重要目標。本文分析了目前我國部分政府部門行政效能較低的原因，并在此基礎上，提出了提高政府辦事效率的建議和途徑。

[關 鍵 詞] 服務型政府  行政效率

[Abstract ] Along with the global reform of government and development of society and economy， the service-oriented government has become a new mode of management of our government. While the administrative efficiency is the important goal of building a service-oriented government. This paper analyzes the current partial government administrative efficiency low reason， and on the basis of this， put forward to improve the efficiency of the proposal and the way.

[Key words] close service type government   administrative efficiency

服務型政府是將為公眾服務作為其核心價值的政府治理模式。行政效能是服務型政府的重要內涵之一。而且，隨著社會主義市場經濟的不斷完善、非政府組織的快速發展和公民民主意識的增強，社會公眾對現代政府辦事效能提出了越來越高的要求。如何促進政府辦事效能就成為當前服務型政府建設面臨的緊迫任務。

一、行政效率是服務性政府的要求和保障

政府作為公共管理的重要主體，作為公共物品的主要提供者，作為公共精神和公共價值的體現者，其辦事效率的高低直接影響著公共利益的實現程度、公眾的信任和社會的福利水平。喬治·弗雷德里克森曾指出：“效率——盡可能地利用已有的金錢實現更大的公共利益——是公共行政實踐的理論基礎?！盵1]政府效率與一般意義上的效率（投入產出比率關系）相比，其更加強調社會效益和社會價值，是“數量和質量的統一，價值和功效的統一”[2]。

效率是優質服務的內在要求之一。服務是一種無形商品，這種無形商品是以一種過程的方式提供的，這種過程，無論形式和內容都以時間為重要的參照系，即在既定時間，高效地完成既定的工作程序。對服務率能的要求，一般體現在周到、全面、耐心、細致、快捷、準確等幾個關鍵的方面。心理學認為，由于人的生命時間的有限性，人們在現實生活中要貫徹最簡單原則、最小代價原則和最小努力原則。能否最大限度的節約時間資源，就成了評價政府公共服務優劣的標準之一。西方的麥當勞就把快捷服務作為本企業取得市場競爭優勢的核心競爭力之一。

服務型政府必然是效率型政府。一方面，追求高效率是建設服務型政府的重要目標。服務型政府各項職能都必須以追求率能為目標。只有較高的效率才可能實現公共利益最大化，才能努力滿足公眾不斷增長的各種需求，解決公眾緊迫的公共需求問題。另一方面，提升辦事效能是政府合法性的客觀要求。政府權力來自公眾授予，于是公共權力的行使要以高效率的服務公眾為準則，否則，政府合法性就會受到質疑。政府工作要得到公眾的信任和支持，就必須提供高效、快捷、方便的服務。同時，提高行政效率也是政府應對國內外挑戰的迫切需要。在經濟全球化和日益激烈的國際競爭中，政府將扮演著非常重要的角色。也就是說，當今國際競爭的關鍵是包含政府效率在內的政府效能競爭力。雖然過多干預的政府難免失敗，但世界各國的發展證明經濟的快速發展必須有一個有效的政府。發達國家在當今的全球化競爭中處于優勢地位，一個重要原因就是政府管理水平與管理方式占據優勢，在此基礎上政府效率普遍較高。

二、目前政府行政效率較低的原因分析

改革開放中，為了適應市場經濟發展的需要和迎接國際方面的挑戰，中國政府努力提高自身的行政效率，平均改進速度達到了12.1%。[3]但是，與西方發達國家公共行政效率和私營組織相比，我國政府的行政效率依然較低。導致政府行政效率較低的原因主要有以下幾方面：

（一）政府服務理念缺失、服務職能錯位。服務是服務型政府的基本職責，也是服務型政府建設的本質所在。然而在現實中，服務型政府理念的確立卻是一個非常艱難的過程。一些行政人員服務意識、公仆意識淡化，信仰缺失，不能在工作中堅持以人為本理念，也沒有真正從公共利益的角度出發考慮問題，導致政府的服務水平和質量降低。管制型的政府模式尚未徹底扭轉，政府的角色定位尚未根本轉變。我國政府部門職能“錯位”、“越位”和“不到位”的現象仍大量存在，導致公共物品和服務供給短缺和分布不均等，企業非正式支出增加，政府效率相對較低。例如，教育、醫療、養老、環境保護是政府應該發揮重要職能的核心公共領域，但政府并沒有把公共財政資源盡可能地投向這些領域。2007年，在政府財政總支出中，教育支出占14.3%，社會保障與就業支出占10.9%，醫療衛生支出占4.0%，環境保護支出占2.0%，四項支出共占31.2%，不到1/3。[4]可見政府職能仍未實現根本轉變。

之所以政府效率不盡如人意，客觀上講，與投入不夠有很大關系。市場經濟時代的經濟資源決定著辦事效率，投入不夠就必然相互推諉，就必定捉襟見肘，就肯定左右為難。這一切僅靠轉變政府職能和加強機關作風建設都是不可能見效的。

（二）政府的行政壟斷，導致行政成本居高、效率較低。政府與企業最大的區別在于政府具有天然的壟斷性。這種特性使得政府缺乏競爭壓力，缺少效率意識和提高服務水平的內在動力，從而使其成為預算最大化者，導致成本高效率低。據統計，我國行政預算支出從1978年的52.9億元增加到2007年的8514.24億元，絕對值增長了160多倍。2008年中國的行政支出占財政總支出的20.4%，占當年GDP總額的4.22%。[5]較高的行政成本，導致機構重疊，辦事障礙多，行政效率低，直接影響政府的行政效率和社會公共利益的實現，影響公眾對政府的信任和支持。

（三）政府行為缺乏有效監督約束，制約辦事效率提高。監督和約束是促使政府部門提高效率的重要途徑。沒有監督和制約的權力，必然導致權力濫用和官員腐敗。目前我國在權力監督方面的突破性舉措不多，權力監督仍然主要局限于體制內的自身監督，體制外監督嚴重缺乏。而且由于政府部門產出難以測定和對信息的壟斷，導致公眾無法做到對其進行充分、有效的監督和約束。再加上政府績效評價體系不健全，機關工作缺乏一套有效地評價標準，干多干少一個樣，甚至干與不干一個樣，多一事不如少一事，缺乏主動精神，下級應付上級等不良機關作風仍有市場，進而導致機關辦事效率比較低下。

三、服務型政府視角下提高行政效率的建議

（一）以服務型政府建設為目標，提升工作效率。在市場經濟高度發展的當代社會，政府組織是克服市場失靈和推動經濟持續穩定增長的重要力量，也是維護社會公平和促進社會發展的主要推動者。20世紀80年代以來，不確定的國際環境、信息化全球化以及國內財政壓力，使得各國政府改革勢在必行，中國也不例外。新公共管理理論的影響和市場經濟的進一步發展，客觀要求我國政府模式的根本轉變，即從傳統管制型政府向現代服務型政府轉變。公共服務是服務型政府的主要職能，公眾對公共物品及公共服務的強大需求和降低行政成本的要求，實現少花錢多辦事的政府目標，客觀需要政府降低行政運作成本，提升工作效率，靈活高效為公眾提供優質服務。

（二）以構建積極的行政文化為依托，激發提高效率的動力

1.弘揚先進的行政文化，提升政府效率。公共行政文化是社會文化在行政領域中表現出來的一種特殊的文化形式，是在行政實踐活動基礎上形成的一個復合的整體，包括人們對行政活動和行政關系的態度、信念、情感和價值觀以及人們所遵循的行政原則、行政觀念、行政傳統和行政習慣等。[6]行政文化作為公共管理之魂，是提高行政效率的內在動力。組織文化能使組織管理變得更加容易和富有成效。積極的行政文化對個體和組織具有特殊的引導激勵和規范約束功能，使人朝著所期望的目標努力，不斷強化效率意識和服務意識，提升政府的行政能力。

2.培育公共精神，激發機關工作活力。行政價值和公共精神是行政組織具有強烈凝聚力和整合力的基礎，是提高行政效率的精神動力。正如喬治·弗來德里克森所說：“公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。”[7]在我國建設服務型政府的核心內容就是公共服務?！罢捌涓骷壵賳T不是社會主人，而是社會仆人，政府行為本質上都是服務性行為。”[8]如果政府失去了這一基本功能，其存在合法性就會受到質疑。因此，盡心盡力為人民服務，提高辦事質量和辦事效率，是一切行政活動的根本出發點和最終歸宿。代表社會公眾行使權力的行政人員必須以公共精神為根本價值選擇，并根據公共利益的要求對自己的公職行為做出判斷和選擇。

3.增強公共行政人員的效率意識。公共行政人員要深刻理解行政效率對于國家發展和政府工作的重要性。一個低效的政府不僅不能滿足公眾對公共物品和公共服務的不斷增長的需求，而且會使國家在日益激烈的國際競爭中無法抓住機遇迎接挑戰，甚至不能保持社會的和諧穩定。政府效率的高低直接關系著國家的生存發展。

（三）以管理的改進完善保障效率的行政運行機制。行政管理的改進，應當包括科學化、民主化和法制化三個方面的內容。行政管理科學化是提高行政效率的前提和基礎。要實現行政管理的科學化就要就要尊重行政管理規律，對行政管理人員進行一場精神革命，樹立科學管理理念，引導自身的行政實踐；完善監督機制，把政府的一切工作都納入到科學軌道上來。民主是服務型政府的基本價值和理論基石。托馬斯·杰弗遜認為，“政府必須教授人民政治智慧并培養獨立的公民意識?！盵9]政府效率的提速應該建立在民主的基礎之上。民主是政府效率的重要保障，而政府效率又促進民主價值的不斷實現。政府效率的提速必須推進行政的民主化，實現政府與公民之間的良性互動。這就需要努力提高公民的民主意識和參政議政的能力，不斷拓展公民參與途徑，使每個人都能有平等的機會表達其個人傾向、愿望和信念。建設服務型政府，不是政府單方面的行為，而是需要每一個公民的積極參與。實現公共利益、維護社會公平正義，要求政府廉潔自律、公開透明、負責高效，這些都離不開公民的積極參與。同時，服務型政府必然是法治政府。依法行政是行政民主和行政效率的保證，失去法律的約束，追求民主和效率的愿望就會落空。依法行政也是公共管理穩定性、規范化、公正性的重要保證，是建構負責任政府的必然要求。

（四）以管理創新為突破點，促進政府效率的持續提升。創新是發展的不竭動力，沒有創新就不會有政府效率的持續提升，每一次管理范式的轉換，每一次管理危機的解決，每一次管理效率的提升，都是公共管理理論和實踐不斷創新的結果。社會生態環境的變化是政府管理創新的現實依據。任何行政系統都不能與其社會環境分開，它作為社會發展的產物，自然要受到社會生態環境的影響。行政生態學告訴我們，一定的行政系統只有與社會環境保持有機的動態關系，才能夠發展、變革、適應。當今經濟全球化的發展、信息技術的變革和公民社會的興起客觀上要求政府管理模式的創新和管理理念的轉變。而一個缺乏創新精神和活力的政府必然會被公眾拋棄。這是社會進步發展的必然結果。政府創新對當代中國提升政府效率和競爭力有著十分重要的現實意義。只有通過政府創新，才能降低行政成本，轉變政府職能，提高政府工作的透明度，遏止政府不作為和尋阻現象的發生，從而最大限度的發揮政府的服務功能。

注釋：

[1][美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年版，第88頁；

[2]夏書章：《行政效率研究》，中山大學出版社，1996年版，第3頁；

[3]馮濤、李湛：《改革開放后中國政府效率改進的數量分析》，《統計與信息論壇》第25卷第1期；

[4]國家統計局：《中國統計年鑒》（2007），中國統計出版社，2007年版；

[5]國家統計局：《中國統計年鑒》（2008），中國統計出版社，2008年版；

[6]陶學榮：《公共行政管理學導論》，清華大學出版社，2005年版，第247頁；

[7][美]喬治·弗來德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年版，第13頁；

篇(6)

就公共管理理論內涵而言，迄今為止學術界還沒有形成一個被廣泛認可的范圍界定，然而諸如精細化的專業管理、明確而有效的績效評估、強調結果而不是程序、不斷的提升公共產品和服務的質量等，一些基本的價值取向還是在被學界不斷的接受?；谶@些價值取向，對公共利益的積極響應將伴隨著治理變革的進程不斷的深化，其內在的要求也將不斷的提升公共管理的水平。應當確認的是，無論是層面還是民主層面的要求，政府都應當在追求公共利益實現的過程中，承擔起主要的公共責任，并不斷提高公共產品和服務的質量和水平。政府應當無遺漏、無差別地關注所有的公共價值和偏好，以此來提升公共服務的質量和公共利益的實現程度，這不僅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的績效要求。從實踐層面而言，公共利益實現的基礎是公共訴求的表達，這就要求作為公共責任主要承擔者的政府，必須積極創造公民表達和形成公共利益訴求的條件，以使得公民之間、公民和政府之間能夠圍繞其關心的公共事務，在觀念、價值、手段等層面進行充分的交流和融合，以實現公民個人需求的社會定位，并在公共領域和公共決策層面形成“共識”，推動個人與社會的共同發展。然而，作為公共利益實現的邏輯起點，現實中公共利益訴求的形成存在著表達和整合的障礙。由分工、社群等因素造成的社會系統的復雜性會造成信息傳遞的困難，會造成公民之間、公民與政府之間大規模的溝通和協調的困難，甚至會引發其間的矛盾與沖突。在傳統的社會運作方式下，信息傳遞和溝通的效率已經不能滿足公共管理的需求，同時，依靠隨機抽樣等方式來解決數據收集和處理問題的方式本身也存在著許多固有的缺陷。而在數字化時代，快速發展的信息技術和研究方法已使得數據的收集和處理變得更加容易、更加快速，而且，與數據交流的困難看來也已經不是理所當然的了，在組織和社會發展的過程中，我們擁有了處理數據的更大的信心和能力。大數據所代表的網絡信息技術和數據處理能力無疑成為解決公共管理問題的一種新的、有效的方式。一方面，大數據可以提供多樣化的信息渠道，這種多樣化使得公民的廣泛的利益訴求變得可能，可以打破由階層、教育、收入、習慣等造成的溝通障礙，進而在公共利益的實現過程中，建立一種圍繞公共事務的共享的價值觀念和利益觀念，幫助公民超越短期利益訴求，并為對話表達共同價值提供舞臺，以形成對公共事務的共識和公共利益實現的基礎。另一方面，政府不能止于為公民提供均等化的產品和服務，而應當和私營部門所做的一樣，通過市場細分，精益化地實現公共利益。相對于大數據時代，在以往的社會運作方式下，由于管理理念的落后和數據技術的缺乏，社會生產是通過大批量的、同質化的產品和服務來滿足客戶需求的。而在以先進的數據和網絡技術為代表的大數據時代，在公共利益實現的過程中，則應當通過精益性、無遺漏、精細化、定制化的產品和服務來滿足公民的需求。作為一種技術回應，大數據技術使管理者可以對管理對象的獨特需求進行追蹤和分析，進而實施管理行為或投送有針對性的服務。研究表明，這種根據個體或人群將公共服務進行細分與定制的管理模式，能夠提高效率、效果和公民滿意度。事實上，精細化的管理模式，在有效響應公眾訴求的同時，也能提升政府的運營效率和管理品質。這就要求在公共管理中，政府對于數據的態度，應當實現從“宏觀把握”到“微觀差別”，從“決策參考”到“精確分析”，從“數據使用”到“智慧支持”的轉變。

2對公共管理決策的全新認知

政府存在的合法性和權力的來源，決定了在對公共利益的追求和實現過程中，政府在公共管理的體系中所具有的主導地位，以及政府所必須扮演的積極角色，而這種地位與角色的有效性極大程度上受到其決策方式、能力和效果的影響。在半個多世紀的漫長過程中，決策支持系統曾經一度因為缺乏有效的數據組織方式而徘徊不前，雖然其后的發展取得了前所未有的加速度。作為公共決策的重要主體，快速和靈活的大數據時代特征也對政府的數據管理和使用模式提出了更高的要求，大數據的出現顛覆了傳統的數據管理方式，在數據來源、數據處理方式和數據思維等方面都會對其帶來革命性的變化。正是如此，在公共管理的決策領域，由于擁有了全面的信息，過去那些建立在非完全信息假設上的管理思維和方法，已經被徹底地改變。因此，大數據不僅帶來了政府決策的巨大挑戰，也提供了變革公共決策的現實機遇。大數據對于決策的價值是顯而易見的，通過對大數據的挖掘，可以有效提高政府決策的科學性和時效性。一方面，決策是為了解決問題或抓住機會，大數據可以通過多種渠道抓取數據，并可以發現其中反映的異常問題和有利時機以把握決策的進程；另一方面，決策的有效制定依賴于完整的信息，大數據可以提供龐大的信息，高質量的、全方位的信息可以有效提高決策的效果。誠然，龐大的信息并不意味著都高質量的信息，事實上，質量遠遠比數量重要。也就是說，肯定數據價值的同時，也應當認識到數據分析的局限性。例如，可以描述政府與公民網絡互動的頻數，但并不意味著能確切地說明其相互關系，而解釋和分析其背后的原因則更加困難。由此，決策環境的改變必將帶來政府公共管理模式的巨大改變。首先，政府應當開放透明，持續完善公眾公平、便利地獲取公共信息的渠道和手段，以利于公眾參與公共決策。諸如在公共政策制定、公共財政開支、公共資源分配細節等方面都應當充分滿足公眾的知情權，在更大范圍內實現數據共享。這既是決策效率提升的要求，也是行政民主的價值訴求。其次，在大數據時代，社會主體和公眾意見的有效體現是決策的合法性和合理性的基礎。一方面，這要求政府培養數據意識，全方位的重視數據的收集和積累工作，為實施大數據戰略做準備；另一方面，應當不斷推動社會媒體、社交網絡等數據平臺健康快速的發展。為此，在數據的收集、更新，尤其是數據利用方面，政府都應當不斷地調整管理思路和方法，并積極改善公共管理決策的數據環境，提升決策過程中的數據意識，建立有效的決策支持數據系統，以實現決策的科學化，提高公共決策的質量。

3對公共治理戰略的深刻影響

目前，大數據已經在商業領域中被廣泛應用，并產生了巨大影響。在商業領域，新的研究方法拓展了現有的理論模型，可以利用社會網絡、數據挖掘和統計等方法挖掘出高維度的市場信息。即便是在社會領域，大數據同樣會幫助我們認識和適應公共治理的社會環境。大數據管理不僅是一種技術或管理方式的創新，還代表著人類對于信息更加全面的把握能力，同時也反映著人類自身特性的深刻展現及發展。因此，在公共管理實踐中，必須在大數據的語境下，用大數據的思維方法理解和分析新的治理問題。

3.1信息技術是一種社會賦權工具，大數據造就了一個權力碎片化的社會

在某種成程度上降低了群體壓力對個體的影響，凸顯了個體的主動性和能動性，網民可以在表達和交往的過程中，將他們認為重要的問題變為公眾議程的一部分，并成為公民之間、公民和組織間關注和討論的公共問題。信息和數據將圍繞著這些問題產生，而且一旦實現信息的自由和數據的開放，知識和權力在每一個公民之間就是等距的，社會的主體結構就將從分層轉向網狀，社會形態和社會結構就將會出現新的變革。在這種情況下，公民也就越來越多地傾向于社會公共領域，其結構特征和特性就成為公共管理價值性和工具性實現的原因和意義。而且如果個人在互聯網上的交往活動能被系統地捕捉到，那么我們就可以有史以來第一次對非正式溝通的流向、觀點在不同社會群體之間的傳播，以及隱藏在溝通之下的實際網絡結構進行觀察或作出合理的推斷。也就是說，在這種治理環境中，大數據不僅帶來了社會結構的新變革，也發展了認識這種結構變革的方法。因為，大數據可以有效地反映輿情和民意，網絡上產生的海量數據反應了社會結構中網民的行為、能力和態度，這是信息時代現實社會與網絡空間深度融合的產物，蘊含著豐富的內涵和很多規律性信息。

3.2大數據可以有效地降低社會發展中面臨的不確定性和風險。

在現代社會，政府轉變治理思維、提升危機意識、調適治理模式的著眼點在于，危機的產生和演化是公共管理和公共利益實現的巨大挑戰。一方面，危機的突發性要求政府不斷提升危機響應的效率，不但要具有前瞻性的戰略視野，也應當具備強大的信息收集和處理能力。同時，把大數據技術引入危機管理領域，絕不應只將其視作一種技術手段的進步，而應該以大數據技術為基礎對整個危機管理的流程進行再造。另一方面，危機的社會性要求政府密切關注社會范圍內的所有信息，在日常活動中，防范和化解可能出現的危機。在大數據背景下，人類的大部分行為都受制于規律、模型以及原理法則，而且它們的可重現性和可預測性與自然科學不相上下。因此，對現實的、潛在的公共領域的數據信息進行實時分析，可以提高政府對危機的識別和判斷能力，及時發現衛生、環保、災害、社會管理等領域的危機，為實現科學有效地防范和化解危機管理提供基礎。

3.3大數據將極大的影響和改變政府的發展和競爭戰略。

篇(7)

我國檔案工作(本文所講的檔案工作指的是社會檔案工作或公共檔案工作,不包括私營部門和個人及家族的檔案工作)悠久的歷史在給我們帶來無限財富的同時,也給我們的進一步發展帶來了必須認真面對并加以解決的問題，這就是立足于傳統社會基礎上的檔案管理范式巳無法滿足社會主義市場經濟社會建設對檔案信息資源建設和服務提出的基本要求，轉變檔案管理理念與運行機制,構建新的檔案管理范式，以推動檔案管理實踐轉型的實現巳成當務之急。

1.檔案管理范式的界定

范式問題是現代科學研究與社會實踐首先必須解決的重要基礎性問題。其重要性在于,范式決定著科學研究與社會實踐的方向、路徑與成果的取得。盡管如此,對于什么是范式？如何表述范式？至今沒有一個統一的結論。作為范式問題研究的核心人物,托馬斯庫恩在《科學革命的結構》一書中對“范式”給出了不同的表述，如“范式就是一個公認的模型或模式”是科學共同體“普遍承認的科學成就”，并且是“一定時期內進一步開展活動的基礎”，是“科學集團所共有的信念,是指導具體消除疑點的范例”等。

基于庫恩的思想，從管理實踐的角度出發，我們似乎可以把管理范式理解為:管理范式是指導和規范管理思維與實踐的一種路徑或模式，管理范式提供了管理思維與實踐的基本工具,包括管理理念或管理理論、管理機制、管理實踐路徑與方法等。

管理范式是個有機體，其中既有思想、思維層面的東西，也有實踐層面的內容。兩部分內容有機統一組成了支撐管理實踐的精神內核與實踐手段。其中，前者體現了管理的價值取向與思考問題的邏輯基礎，規定著后者的選擇。后者是實現前者的基本載體，是實現前者的現實“工具”。

具體到檔案管理范式，其所要解決的是檔案管理的出發點、社會責任及其實現的有效路徑問題。作為社會實踐之一的檔案管理，其存在的合法性基礎一*公共性的體現決定了其公共管理范式的基本內涵,即檔案管理必須奉行人本理念(以人的生存與發展為本)，將滿足全社會各類組織與個人的檔案需要作為自身工作的基本出發點,從促進社會全面發展和最廣大人民生存與發展質量普遍提升對檔案信息資源的需要出發，通過實施開放戰略，利用各種社會力量推動檔案信息資源建設與檔案信息資源開發實踐的開展。

2.公共管理范式——現代檔案管理的基本范式

2.1公共管理范式的檔案意蘊

在前資本主義社會,檔案工作的非獨立性或依附性——對政治的依附決定了檔案工作的基本功能被定位于“資政”,其范式表現為政治工具性,即檔案工作被作為統治階級進行階級斗爭的工具。檔案的種類單一、數量有限。檔案對社會是不開放的，服務對象限于統治階級內部，檔案工作呈現明顯的簡單性。進人資本主義社會，檔案工作取得了獨立性,檔案工作作為一項社會事業出現在社會實踐領域。同時，檔案利用權作為人的一項基本權利被確立下來，檔案工作范式實現了首次轉型，即由政治工具轉為社會服務性。這一時期，現代基本檔案管理制度誕生了，如檔案開放制度、信息自由權法案等。隨著資本主義各項事業的發展,檔案的內容越發豐富,數量激增，社會對檔案的需求量也大幅度增加,檔案服務的復雜性明顯增強。隨著信息技術的廣泛應用，檔案管理的信息化程度明顯提升,檔案服務的網絡化程度不斷提高,服務效率與便捷性明顯增強。后發的社會主義社會所追求的最廣大人民自由全面發展本質決定了我們的檔案管理范式必須以公共性為基礎,立足于最廣大人民的自由全面發展,從經濟、政治、文化、社會建設發展的現實需要與未來發展趨勢出發，從廣大人民追求個性化生活的現實與未來需要出發,進行檔案信息資源建設和檔案服務體系建設,最大限度地滿足社會檔案需求。

現代檔案工作的社會公益性決定了其范式的公共管理性，即基于最廣大公眾，包括各類社會組織與個人的現實與潛在襠案需求進行檔案信息資源建設,提供全面、充分的檔案信息服務。為了理解公共管理范式的涵義,我們有必要對公共管理的檔案意蘊作必要的闡釋。

“公共管理”一詞對檔案管理的意蘊體現在:首先,檔案管理是一種管理實踐。既然是管理活動,就必須遵循管理活動的一般模式，即檔案管理必須有自己的理念和與理念相適應的管理機制、原則，必須有規范的工作程序，必須有明確的目標追求,必須有可行的工作評價體系。特別重要的是必須有開放的工作心態來應對社會環境變遷給檔案管理帶來的影響,并從環境提供的可能性出發調整檔案管理對策,推動檔案服務水平的提升;其次是現代檔案管理的公共性?！肮残浴睆娬{的是工作出發點與工作目標的公共責任與公共價值問題。這里的“公共”指的是社會各類組織和最廣大人民。作為一項社會公益事業，檔案管理承擔著為全社會提供公共產品與公共服務的責任，這里的公共產品指的是為社會實踐的開展提供檔案依據和為公民個人維護自身利益提供檔案證明，公共服務指的是為社會實踐提供參考、咨詢乃至為個人休閑提供素材的檔案信息服務。

檔案公共管理范式最終要解決的問題是檔案資源體系建設以及檔案信息資源服務的全面性問題。前者要求我們擴大現行的檔案資源建設視野，將反映現實社會經濟建設、政治與社會管理建設、文化與教育建設、環境建設,尤其是反映社會思想觀念變遷、社會結構變化、廣大人民自身各方面建設歷程及其所取得的成果的檔案文獻收集到公共檔案部門中來,滿足社會全面發展對儲備檔案信息資源的需要;后者則要求我們在完善服務理念的同時，豐富檔案信息資源服務渠道與方式’為社會提供多元化、便捷、髙效的擋案服務。公共管理范式要求我們用公共性訴求指導和規范檔案管理實踐，使公共性成為檔案管理的基本精神和價值追求，實現公共性成為檔案管理實踐的基本特質與目標追求。為此,應從公共性出發來選擇和設計構成檔案管理范式核心內容的檔案管理理念和檔案管理機制。

2.2公共管理范式的理念基礎

在檔案管理理念方面要確立公共責任理念、全面發展理念和公平服務理念^

2.2.1公共責任理念社會責任是檔案管理存在的基礎,是檔案管理發展的內在動力,履行社會責任是實現檔案管理合法性的基本前提?，F代檔案管理的社會責任無論是責任范圍還是責任程度都明顯有別于傳統檔案管理。就責任范圍而言,傳統檔案管理承擔的主要是政治責任,現代檔案管理承擔的是全面的社會責任，包括促進社會事業發展的責任和廣大人民發展的責任，前者包括經濟責任、政治責任、文化責任、社會責任,后者表現為為最廣大人民的全面發展提供檔案信息保障的責任。就責任履行程度而言,現代檔案管理承擔著越來越大的責任，表現在所需提供的檔案信息門類不斷擴展、數量不斷增大、系統性越來越強、時效性不斷增強、成本相對低廉、便捷性不斷提高等。

2.2.2全面發展理念檔案管理應立足于社會各項事業的全面發展需要來進行檔案信息資源建設和檔案信息服務，而非針對傳統的政治與行政管理、歷史研究與編史修志等服務領域來展開檔案信息資源建設與信息服務。在具體工作對象上,應面向最廣大人民，而非傳統的政府工作人員、研究者的需要展開檔案管理工作。為此，要求檔案管理將服務范圍擴大到整個社會各項建設事業。后者則是社會主義社會的本質訴求——以保障和促進最廣大人民全面發展為基本宗旨的國家與社會建設目標要求將滿足最廣大人民工作和生活對檔案的需要作為擋案工作的基本出發點與根本目標。

2.2.3公平服務理念公共服務均等化是公共性的本質訴求。作為公共服務的組成部分，檔案服務均等化旨在消除檔案服務中的歧視現象,即檔案管理必須嚴格執行檔案開放制度，對應該開放的檔案適時開放，并允許各類社會公眾基于自身需要自由地利用。在向公眾提供開放檔案服務時，必須遵循同樣的原則、政策與標準，不搞差異化服務,即使是檔案信息的核心利用群體，也不可以享有特別權利。面向公眾個人提供檔案服務的標準與面向社會組織提供檔案服務的標準應是同一的,在具體服務過程中,對各類利用者提出的利用要求或限制必須是等同的。對于暫不不開放的檔案,除了國家和社會管理的特殊需要外，對中外各類公眾一律拒絕提供利用服務，不可以搞內外有別,尤其是限制國人利用,而對外國人給予特權的做法。

2.3公共管理范式的機制選擇

公共管理范式要求檔案管理選擇開放機制、互動機制和公眾參與機制。

2.3.1開放機制這里講的開放是檔案管理工作本身的開放,即檔案管理思維與實踐的開放。[4開放機制的實踐意義在于:通過開放,解決檔案管理思維與實踐視野的社會化,將檔案管理融人社會發展體系之中，從社會發展和人的發展的角度出發審視檔案管理，把握社會發展變化的脈搏，不斷拓展檔案管理思維的視野與著力點,破除檔案管理思維與實踐定勢,拓展檔案管理實踐空間，完善檔案管理實踐運行方式與方法,為襠案管理合法性的實現找準支點，為檔案管理實踐的發展提供動力源，為完善檔案管理對策提供機制保障。

長期以來,封閉性成為制約檔案管理取得突破的瓶頸因素。檔案管理無論在資源豐富性建設，還是服務方式與手段的現代化建設,特別是檔案信息網絡傳播方面取得的進展十分有限。導致這種情形的根源在于檔案部門的自我封閉導致檔案部門無法充分利用社會資源來拓展檔案工作思路，無法整合社會資源來提升檔案管理解決自身發展問題的能力。

2.3.2互動機制通過與其他社會實踐部門和廣大利用者的思想溝通與觀點交流,真正實現作為社會性活動的檔案管理的社會化運作方式。長期以來,檔案管理部門與絕大多數其他社會實踐部門的關系停留在檔案形成與接收、服務的狀態,這種狀態不是真正的社會性事業建設與發展應有的關系狀態。真正的社會事業要求我們與其他社會實踐部門保持互動和共同發展的關系。

在這方面，彼得圣吉在《第五項修煉》中提出的基本思想對我們是有重要啟示的。人類生活在意義之中,社會發展“共同愿景％為我們提供了共同的價值目標。當下，科學發展觀與和諧社會理念為我們提供了社會發展的共同愿景。作為職業人士,我們應從社會分工所確定的社會責任出發,從社會發展共同愿景中科學界定檔案管理在實現科學發展目標中所承擔的社會責任、應有的價值追求與具體工作目標。在此基礎上，通過與其他社會實踐人士的“深度匯談”，啟發我們對社會責任與價值新認知,以此來改善我們傳統的“心智模式,從根本上破除傳統社會分工所導致的分工思維局限一思維的封閉性，就自我認識自我，甚至將手段當成目的,立足社會整體和社會發展的共同愿景來認識檔案管理的社會意義,時刻將自身視為社會發展的“公器”(松下幸之助語),從社會發展的需要出發來界定自身的社會責任與現實工作目標。

如此,有助于我們及時了解并掌握整個社會實踐的理念變化、發展路徑和發展目標的調整,從中明確檔案資源建設的調整方向與目標以及具體標準的完善方向，同時對檔案服務重點作必要的調整,明確服務中的薄弱環節,進而根據社會發展的新要求完善檔案服務制度與方式。

2.3.3公眾參與機制如果說互動機制解決的是檔案管理思維與實踐公共性實現的路徑依賴問題，公眾參與機制解決的則是公共性實現的具體措施問題。公眾參與檔案管理是檔案工作社會性的內在要求,是檔案管理開放性的具體實現機制。公眾參與檔案管理主要表現在公眾參與檔案管理評價、參與具體檔案管理實踐問題的解決。

在當今社會,對社會公益事業進行有效評價是推動事業發展的重要手段。檔案管理的公共性決定了其評價體系必須是開放的,即檔案管理評價標準本身必須充分體現公眾對檔案信息資源建設的系統性、豐富性以及檔案信息服務的及時性、充分性、便捷性、系統性的訴求。在評價主體構成上，必須有足夠數量和充分代表性的社會公眾代表參與到評價隊伍中來，以改變現階段檔案管理評價所采取的自我評價為主的情形,為檔案管理公共性的實現注人強勁的社會動力在這方面,檔案部門應積極借鑒民主評議政府、事業單位評估機制等做法。

與社會力量共同經營檔案事業是實現檔案管理公共性的基本途徑。在開放時代,合作共贏是社會實踐基本運行模式。當下，檔案部門應在檔案信息資源建設和檔案信息化建設方面積極爭取與相關社會力量合作，從社會全面發展的需要出發,盡快確立符合社會發展需要的檔案信息資源體系建設方案,從根本上解決檔案資源的豐富性問題。同時,與信息技術部門、門戶網站、相關社會研究機構和社會中介組織合作，進行檔案信息資源開發,盡快實現柯案信息資源的網上傳播與利用服務。