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公共管理論文范文:簡述公民社會視域中的公共管理

[論文關鍵詞]公共管理；公民社會　公共治理　合作管理

[論文摘要]現時代的公共管理是政府與公民社會對社會公共事務的合作管理。公民社會具有管理主體與管理對象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛者、經濟發展的促進者、公共服務的提升者、公共價值的維護者、社會穩定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動的伙伴關系，其責任邊界具有相當的模糊性。這種基于伙伴關系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網絡管理，在這種公共管理網絡中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對社會公共事務管理的活動，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對社會公共事務管理模式的角度去看，隨著時代的發展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統治、到治理的演進之路。在公私沒有區分、國家體系內部缺乏合理分工的專制社會時代，行政就是政治的落實，其功能是依靠暴力和強制負責國家政務的推行，以維護統治者的利益；公共行政出現在私人領域與公共領域相分離、行政與政治相分離的現代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業化的文官制度統攬社會公共事務，以實現統治者的統治利益和社會公共利益；公共管理則出現在公民社會自治能力與要求不斷擴展、市場機制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府獨攬公共事務的“不可治理性”危機日益加重的全球化和信息化時代，公共事務管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應了當今時代公共事務日益復雜化及其管理民主化的客觀要求，體現了公共事務管理的“公共性”與“管理性”的有機統一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新途徑。20世紀90年代以來由于公民社會的興起與壯大等原因，治理理論出現并發展起來。公共治理逐漸成為對社會公共事務管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內涵，同時，它也使公共管理進入了區別于行政管理、公共行政的新時代。

二、公民社會在公共管理中的雙重身份與多重角色

現時代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會對公共生活的一種合作管理，是公共權力向社會的一種回歸。現時代的公共管理有賴于公民社會的自愿合作和其對權威的自覺認同。公民社會在公共管理中具有管理主體和管理對象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優勢起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會與政府一道對社會公共生活進行合作管理。在這個過程中，公民社會以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時，公民社會在與政府的合作過程中，能夠有更多的機會了解到政府的權力運行，從而可以起到對政府更有效的監督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會組織可以得到政府和社會更好的認可，這些組織以共同目標和信念把人們聚集到一起，在這個過程中人與人之間增強了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會資本的積累。另一方面，作為公共管理的對象，公民社會在參與管理的同時可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優。其次，通過公民社會組織，公民在參與社會公共事務管理的同時又以普通社會成員的身份為政府增強了合法性。公共管理的過程也是公民社會完善的過程，公民社會的完善又可以促進更好的公共管理。公共管理最終是要推動社會的全面發展，作為當代公共管理的一支重要力量，公民社會以其特有的雙重身份在這個過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價值訴求與功能表達影響著公共管理的成效。

第一，公民社會是政治民主的捍衛者。公民社會的自主發展能有效的分割和制衡國家的權力，從而能有效的遏制公共權力的專斷傾向；公民社會可以為公民的利益表達提供多樣的表達形式和途徑，保障公民利益表達的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會對培育公民的民主參與意識具有積極的作用，能夠強化民主的社會基礎從而推動社會民主的發展。

第二，公民社會是經濟發展的促進者。公民社會是一個以契約、法制、自由、平等、競爭為價值準則的社會，這為市場經濟的運行提供了良好的市場環境。此外，公民社會中的工會、行業協會等團體組織可以起到規范行業行為、穩定經濟秩序的作用。

第三，公民社會是公共服務的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會做好所有的公共服務。而以第三部門為核心的公民社會因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營利”特性以及其服務社會、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務的良好渠道，并能有效彌補政府在公共服務上的缺限和不足，公民社會組織可以通過委托承包、志愿服務、自助服務等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務，從而使社會公共服務的水平大大提升。

第四，公民社會是公共價值的維護者。與其他領域一樣，公共生活領域同樣存在著對善的追求。公共生活領域的善就是公共價值，它包括公民對公共生活的態度、責任與義務，對他人的尊重與關愛，對社會正義的維護以及公民的公益思想與修養。公共管理的核心是為了增進人類的公共利益和福祉，這實際上就包含了對公共價值的追求：公民社會是公共管理的對象，它同時又是公共管理的主體構成之一，公民社會的精神與價值必然會影響到公共管理的目標和價值。公民社會所倡導的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價值理念，對于維拼良好的公共價值具有重要的作用。

第五，公民社會是社會穩定的支持者。公民社會能夠在個人和社會之間提供一種有益的中介結構。通過這一中介結構，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達途徑，同時又可以對他們的利益訴求進行整合；通過這一結構，它還可以為社會成員提供寬松的活動空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時這一中介結構還起到了排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用。可以說公民社會是一個社會和諧發展的“穩定器”、“緩沖器”和“調節器”。

三、公共管理；政府與公民社會的合作管理

公共管理是政府與公民社會對公共社會生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會之間應是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作關系，通過協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式對公共事務實施管理。具體來講，這種政府與公民社會合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點進行認識。

第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營部門、第三部門等公民社會組織在公共事務的管理中也扮演著重要角色，它們在介于市場經濟與公共部門之間的“社會經濟”領域內積極活動并依靠自身資源參與管理共同關切的社會事務，在某些領域，公民社會組織甚至比政府擁有更大的優勢。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出挑戰，政府并不是國家惟一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。”

第二，公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。公共管理責任邊界的模糊性表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，公共領域和市場領域的區分已不像以前那樣明顯。在市場和公共部門之間被稱之為“社會經濟”的領域中，涌現了所謂非營利組織、志愿團體、社區企業、合作社、社區互助組織等大量公民社會組織，它們在社會中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會組織能夠滿足多方需要，解決社會問題而無需運用政府資源和權威的優勢日益顯現以及傳統上由政府執掌的部分公共管理權向這些非政府組織的轉移，傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任便呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。

第三，多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權力依賴關系，因為這些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權力依賴的關系，所以公共管理的過程便呈現為一種互動的過程。在這種互動的過程中，各個公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關系。

第四，公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關系進行的一種自主自治的網絡管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權力依賴與合作伙伴關系以及其中的協商、談判和交易機制，最終必然會推動公共管理向自治自主的網絡化發展。在這種網絡化公共管理系統中，參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權利，對于社會組織和個人來說放棄的是部分經濟自主權，對于政府而言放棄的是部分行政強制權。這些公共管理主體依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同的目標并相互信任，建立短期、中期和長期的合作關系以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯合體。這種網絡化公共管理的特征不再是監督，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎上的共同利益。

第五，公共管理主體中的政府在社會公共管理網絡中扮演著“元治理”的角色。在社會公共管理網絡中，雖然政府不具有最高的絕對權威，但是它卻承擔著建立指導社會組織行為主體的大方向和行為準則的重任，它被視為“同輩中的長者”，特別是在那些基礎性工作中，政府仍然是公共管理領域最重要的行為主體。

公共管理論文范文:論新公共管理下的政府績效評估

摘　要：政府績效評估是一種以結果為本的控制，是一種服務和顧客至上的管理機制。西方新公共管理下的政府績效評估經驗很值得借鑒。

關鍵詞：公共管理；政府績效評估；問題；政策建議

20世紀70年代以來，西方發達市場經濟國家為了協調政府與民眾之間的矛盾開始了一場新公共管理運動。

新公共管理運動以深化改革政府績效評估為主要內容，大大緩和了長期以來存在于政府與民眾之間的矛盾。西方新公共管理下的政府績效評估經驗很值得借鑒，可為正處于市場經濟上升期的中國政府創新提供一點新思路。

一、西方新公共管理下政府績效評估的主要特點

一般說來，西方發達市場經濟國家的政府績效評估可分為三個時期：一是20世紀40年代在美國開始的績效審計；二是20世紀70年代至90年代的大規模發展階段；三是20世紀90年代以來的規范深化階段。[1]如果把20世紀40年代以來的政府績效評估按照新公共管理體制和舊公共行政分類，筆者認為，可將20世紀70年代以來的績效評估看作是新公共管理下的政府績效評估時期。

20世紀80年代以后，由于撒切爾夫人的重視以及連續三屆執政，使英國成為時間最長、運用最廣、技術上最成熟的“評估國”。1979年撒切爾夫人上臺后，任命雷納斯爵士為效率顧問，并在首相辦公室成立效率小組，主要任務是對中央政府各部門的運作情況進行全面的調查分析和評審，并擬定提高效率的具體方案和措施，這就是著名的“雷納斯評審”。雷納斯效率評估分析小組的改革方案，以及執行機構對工作結果承擔責任，執行結構內部奉行以結果為本，而不是以規則為本等改革措施極大地推動了政府績效評估在英國的開展。也正是因為績效評估在英國的應用收到了不錯的效果，使得績效評估被越來越多的國家所借鑒。進入20世紀90年代以來，對于美國社會而言，嚴重的財政赤字在事實上開始踐踏美國政治；政府績效赤字使公眾對政府有效的、有回應力的和高質量的供給服務的能力喪失信心。為了解決國家的這兩個赤字問題，美國把績效管理與評估視為重新調整政府與社會關系能否取得成功，能否再造出有效的政府責任機制的決定性條件。基于此，美國先后推出了《國家績效評估》（1993年）、《戈爾報告》和《1993年政府績效與結果法案》等政府績效評估措施的綱領性報告。

研究20世紀70年代以來新公共管理下的績效評估在發達市場經濟國家的發展，可以總結出這一時期的績效評估存在以下幾個特點：

（一）政府績效評估是一種以結果為本的控制。[2]傳統公共行政由于其官僚制特征，評估多注重過程和規則，而且很少衡量結果，也就很少取得效果。政府績效評估作為改革與完善公共部門內部管理的措施，體現了放松規制和市場化的改革取向，是一種以結果為本的控制。[1]英國從1986年開始，對各部門的服務質量和客觀社會效果開始重視。如1983年在總計721個指標中，效益性和服務質量評估指標分別是7個和15個；到1989年，在2327個指標中，分別是556個和110個，大大提高了效益和服務質量方面的評估比重，效益指標排第一。1993年美國《國家績效評估》把政府績效界定為政府官員對結果負責，而不僅僅是對過程負責；其目的在于把公務員從繁文縟節和過度規則中解脫出來，發揮其積極性和主動性，以使他們對結果負責，而不再僅僅對規則負責。

因此，政府績效評估以結果為本，就是要建立一種新的公共責任機制：既要放松具體的規則，又要謀求結果的實現；既要增強公務員的自主性，又要保證公務員對顧客（民眾）負責；既要提高效率，又要保證效能。

（二）政府績效評估是一種服務和顧客至上的管理機制。[2]新公共管理由于其市場化的取向，從而新公共管理下的政府績效評估直接指向政府應具有的職能決定了政府績效評估的必然有重新塑造政府角色和界定其職能的功能。新公共管理強調以市場和顧客為導向，這就促成了政府績效評估以顧客即公眾滿意為標準，體現了服務和顧客至上的市場化管理理念。因此政府績效評估強調必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導向。為此，傾聽公眾的聲音，按照顧客的要求提供服務，讓公眾作出選擇的有效方法在實踐中得以實行。“回應性國家”的概念20世紀80年代初在丹麥等國家開始流行起來。

1993年美國總統克林頓簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政命令，責令聯邦政府部門制定顧客服務標準，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。1994年美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務的標準》。因此，政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關系、加強公眾對政府信任、實現“更有回應性、更有責任心和更富有效率”的政府改革目標提供了具體措施。

（三）績效評估的主體多元化。在評估過程中有公民和服務對象的廣泛參與，同時由單純的政府機關內部的評估發展到社會機構進行評估，美國民間機構錫拉舊茲大學坎貝爾研究所自1998年以來與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或者市的政府績效進行評估，并評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關注，一些州政府在對其部門年終業績進行評估時，也往往請專門的社會評估機構進行參與。另外，不管是民間機構或是政府機構評估時，都將公眾滿意度作為政府績效評估的終極標準。20世紀90年代以來，有關質量和顧客滿意度指標在評估指標體系中大幅度增長，加拿大等國家還進行大范圍的政府顧客滿意度調查，將提升公眾的滿意度作為政府績效的目標。

（四）政府績效評估正逐步形成制度化、規范化和科學化的特點和趨勢。政府績效評估制度化，表現在兩個方面：一方面績效評估成為政府機構的法定要求。1993年7月美國頒布的《政府績效和結果法》規定，“每個機構應提交年度績效規劃和報告”，財政預算與政府績效掛構；英國1997年頒布的《地方政府法》也規定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構和人員及固定的程序；日本也于2002年出臺了《政府政策評價法》。另一方面，建立和健全了績效評估機構。比如，英國的審計辦公室負責中央政府機構的績效評估，審計委員會負責地方政府的績效評估。在美國聯邦政府的管理與預算局審批各部的年度績效計劃，總審計署自主選擇項目或活動，獨立對政府機構進行績效評估，并向國會和公眾公布評估結果。政府績效評估規范化，主要表現在政府績效評估的內容規范化、程序規范化和評估結果利用的規范化。

政府績效評估科學化，主要表現在評估技術不斷成熟，信息技術、量化技術得到廣泛的應用，針對不同部門采用不同的評估方式和方法。

二、我國政府績效評估現狀及改革建議

我國對于公務員層面的績效評估已有很長一段時間了，公務員考績也已趨向普遍化、經常化、規范化。但對于政府層面的績效評估則還處在初始階段。政府官員也由于對政績的理解存在很大的偏差，認為既然“經濟建設為中心”、“發展是執政興國的第一要務”，那么政府領導干部在經濟建設方面要做出“著得見、說得上、摸得著”的成績，比如各種經濟指標的改善、修了多長的路等，便是理所當然的事。就當前來說，我國的政府績效評估還存在許多方面的問題：

1.政府績效評估尚不規范。研究我國目前的政府績效評估，可以看到，政府績效評估大多是在延續計劃經濟體制下的績效評估，搞形象、裝點門面、玩弄數字。

從評估內容到評估程序等，都不規范，隨意性很強。

2.評估主體的確定不合理。政府績效評估由誰來做，直接影響到政府績效評估的客觀性、準確性、權威性。長期的封建文化，使得大多數人相信，只要“包青天”出面，一切包“太平”。這種“人治”的觀念也長期以來被政府官員所接受，因為接受這個觀念對他們有好處。因此，我們往往可以看到，上級政府要考察下級政府的政績，就會派一位“專員”下去，這樣會導致政府自己對自己進行績效評估，因此地方政府的工作導向變成了為滿足“專員”滿意而不是公眾滿意。下級政府為了自身利益，千方百計取悅“專員”，而不是用為人民作多少事情作為自己的成績。自然地，評估中出現不正之風也就在所難免了。

3.政府績效評估的導向不正確。翻政府績效評估本應是通過評估發現存在的不足，以提高管理水平，而我國政府績效評估卻是作為消極防御的手段。這樣一來，只要某一方面成為社會的熱點問題，政府才會采取諸如大檢查、專項調查、大評比等方式謀求改正，而對某些隱憂卻沒有積極地看待處理。

4.政府績效評估體系不科學，政府績效評估尚未形成制度。[2]尚未建立和健全遵循國際慣例、適合中國特殊國情（包括評估原則、評估指標體系、評估模型、評估依據、評估技術與方法、評估程序等在內）的完整有序并切實可行的政府績效評估的理論、方法和實踐體系，政府績效評估還停留在原始手工業水平上，缺乏系統的理論指導。評估的方法多在定性方面，較少采用定量方法，導致評估結果不夠科學，評估自然就不準確。而導致政府績效評估體系不科學的最主要原因是尚未建立有效的政府績效評估制度。我國對政府績效評估，既沒有明確的制度要求，也沒有建立健全專門的評估機構，政績評估尚處于自發半自發狀態，要不要評估、怎樣評估完全是看形式，拍腦袋行事。

此外，還有一點不容忽視，就是我國的績效評估不公開、不透明，具有封閉性，缺乏媒體監督，往往會給人神秘感。

因此，借鑒國際先進經驗，探索和建立適合我國國情的政府績效評估理論框架、指標體系、操作程序及技術方法，實現我國政府績效評估的制度化、規范化和科學化，已經成為我國公共行政管理現代化的必然選擇。

筆者認為，完善我國政府績效評估應注意把握以下幾個方面：

1.改變政府行政管理理念，建立以績效為導向的政府。不能把政府績效評估簡單地看作是評價政府成績的工具，而應該是在新的行政管理理念即新公共管理理念支配下的一套科學的管理系統。新公共管理的核心是市場和顧客即公眾導向，因此，在我國市場經濟逐漸發展的今天，政府行政管理的理念應是強化績效意識，強調以結果為本，以達到顧客即公眾的滿意為目的。

2.應建立有效的績效評估指標體系。這套指標應把握三個方面：一是指標設計應把握“4E”即經濟（Eeonomy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）及公平（Equity）。指標應盡量體現這四個方面的要求；二是指標設計要體現“以人為本”的準則；既要考核已經表現出來的成績，又要考核潛力績效，以體現公平。三是指標設計不能盲目地借用西方發達國家的案例，應注意與我國的國情相結合。我國目前正處于市場經濟發展的上升期，政府的職能定位問題尚未完全解決。另外，我國地區間差別較大，指標設計不可能大一統，不同地區、不同層級的績效指標設計也要體現不同的特點。

3.政府績效評估主體的多元化。英國公務員績效評估，有專門的評估領導機構組織實施，中央政府實行內設管理機構的模式，與地方政府實行不同的領導模式。

英國實施這兩種績效評估制度的實踐證明：制度規定要落到實處，發揮其應有的法律效力，必須有得力的領導機構去組織實施，否則制度所規定的內容就會流于形式，達不到預期目的。同樣對于我國，應借鑒西方發達市場經濟國家的經驗，建立健全政府績效評估主體體系。包括內部評估和外部評估。內部評估是指政府自身的評估，主要包括政府機關的自我評估和專門評估兩部分，外部評估指政府機關以外的評估主體的評估，包括政黨評估、國家權力機關和社會評估。

4.通過實踐經驗來推進政府績效評估的制度化和法制化。績效評估的制度化和法制化是績效評估的內在要求，也是績效評估的規范化要求。在當前的情況下，根據我國的實際情況建立合理的績效評估制度，以加強政府績效評估的效率和持續化，為政府提高績效提供保證。

建立政府績效評估制度有助于更新行政管理理念。我國自20世紀80年代以來，各省市陸續開展了目標管理、目標考核的工作，進入21世紀，隨著我國加入世貿組織和改革開放的深化，有些地方政府探索新的行政管理模式的熱情很高，結合本地實際，大膽引進國外先進的績效管理和績效評估的理論和方法，積累了豐富的實踐經驗和行之有效的做法。有的是單項措施，很有力度，[1]如很多地方的萬人評議政府活動。有些地方全面展開，將績效評估作為一種政府管理模式貫徹到全年的工作中去，年頭定目標，年中進行檢查監控，年終進行全面評估比較，并公開評估結果，對各單位各部門進行量化打分比較等。這些做法，理念新，方法系統全面，科學性強，在實踐中也產生了很好的效果。要認真總結各地的經驗，按照科學的發展觀的要求，及時出臺統一的政策規定，指導全國全面開展政府績效評估工作，推進政府管理方式的創新。

公共管理論文范文:關于新加坡政府公共管理的獨特理念及其啟示

[論文關鍵詞]新加坡；公共管理理念；和諧社會建設

[論文摘要]新加坡在短短四十多年的時間里發展成亞洲現代化水平領先的國家，這與其獨特的政府公共管理理念是分不開的。以“外包”理念建設高效政府，以“親商”理念優化經濟環境，以“人才立國”理念加強人力資源開發，以“親民”理念服務于人民等，促進了新加坡經濟社會的飛速發展，也給目前正在致力于構建和諧社會的中國以有益啟示：一是要樹立“外包”理念，提高行政效能；二是要樹立“人才強國”理念，為經濟發展提供保障；三是要樹立“親商”理念，優化經濟環境；四是要樹立“親民”理念，努力改善民生。

自1965年獨立后，新加坡堅持把政治管制與經濟自由相結合，把共同理想與多元文化相結合，把一黨獨大與爭取民眾相結合，社會安定，經濟繁榮，為大多數亞洲發展中國家樹立了現代都市發展的典范。在2009年世界經濟體競爭力排名中，新加坡僅次于美國，位居世界第二。筆者認為，新加坡經濟社會的飛速發展與其獨特的政府公共管理理念是分不開的，對其進行分析和研究，對于促進我國經濟社會的全面發展具有非常重要的啟示。

一、新加坡政府公共管理的獨特理念

新加坡經濟屬于高度發達且成功的市場經濟模式，政府不僅廉潔、高效、勤政、務實，而且創建了優良的營商環境，吸引了大批外商前來投資。幾十年來，新加坡著力打造服務型政府，以民生為本，服務人民，促進了經濟的發展和社會的繁榮。在這一發展過程中，新加坡政府形成了自己獨特的公共管理理念。

(一)以“外包”理念建設高效政府

新加坡政府素以高效著稱。在人民行動黨看來，新加坡要持續發展必須依靠“一個有效率的政府”。為建設高效政府，新加坡政府在公共管理中引進了“外包”理念。“外包”理念是從企業的經營管理延伸到政府的工作中來的。歐美等國的企業家常把費時、費力、費資本的工作外包給別的企業、別的國家去做，自己只保留創意、設計等最核心的部分。新加坡政府把這一理念運用到公共管理領域之中，政府通過整合資源，將非核心的工作采取合同外包的方式交給社會中介組織，讓政府充分“瘦身”。如汽車違章的處罰、離境退稅的審核等這些原本屬于政府的職能都通過招標而“外包”。從實踐效果來看，政府“外包”部分職能不僅沒有影響政府的信譽和形象，而且提高了運作效益，有效地杜絕了這些領域中腐敗現象的產生。

(二)以“親商”理念優化經濟環境

新加坡營商環境開放且清廉。2009年，《福布斯》雜志發表營商環境排名報告，新加坡被評為表現最佳的亞太經濟體，全球排名第四。良好的營商環境得益于政府樹立的“親商理念”。“親商理念”是新加坡政府公共管理的核心。該理念認為，政府并非真正的社會財富創造者，只有當政府成功地提供了一個適應工商業發展的環境，并使企業取得比其他地區更高的投資回報率時，政府的作用才能得到體現。‘‘親商理念”把政府—企業—公民三者統一于社會經濟發展的全過程，通過發展經濟以提高人民的生活水平和國家的競爭力，也就是政府創造環境，市場創造財富，促進經濟社會的發展。

在“親商”理念的指導下，政府充分發揮自身的調控、服務、管理等職能，創造各種有利的投資條件吸引外資。比如，大力完善基礎設施，使新加坡交通發達、通訊便利、水電供應充足、金融服務與銀行系統完善可靠；撥出廉價工業土地，協助廠家建廠房；提供低息貸款，給予外資以國民待遇；等等。新加坡也是世界上對企業干預最少的國家之一，政府完全“放飛”企業，讓企業自由地“單飛”，使企業有了良好的發展環境。經濟環境的優化吸引了大量的海外客戶到新加坡投資，與此同時，政府也采取多種措施協助本地企業向海外發展，拓展海外市場，有力地促進了新加坡經濟的發展。

(三)以“人才立國”理念加強人力資源開發

新加坡吸引外資的有利因素之一就是人才薈萃。李光耀曾指出：“新加坡所實行的是人才主義制度。”重視人才、培養人才、善用人才、吸引人才是其“人才立國”戰略的重要內容。首先，是人才就盡力去用。新加坡政府建立了重用人才的制度，主張善用人才、不浪費人才、不踐踏人才，讓真正的人才脫穎而出、為國效力。李光耀認為，“只要有五位真正肯做事的領導者，十年歲月里，就可能建造出新的國家”。“假如新加坡被平庸與投機主義者所控制，就要付出極大的代價”。執政的人民行動黨大力推行精英治國方略，把精英選拔到國家最重要的領導崗位，保證國家機器高效率運轉。其次，是人才就盡力去培養。政府撥出巨款投資教育，改革教育制度；通過獎學金、助學金制度為政府和社會培養大量優秀人才；注重各類企業職工的在職培訓，注重培養本地的科技實業精英。再次，是人才就盡力去挖。李光耀曾提出“與私人部門爭奪人才”的戰略，大幅度提高工資，改善福利待遇，以“高薪搶賢”，吸引了大批優秀人才到政府部門工作。政府還成立了國際人力資源小組，專門負責吸引外國高科技人才到新加坡來工作。

(四)以“親民”理念服務于人民

人民行動黨成功的根源不在于其一黨獨大的威權主義政治體制，而在于其樹立了“以民為本，心系群眾，關懷草根”的“親民”理念。為了贏得了人民的支持，新加坡政府采取了一系列“服務于人民”的措施，比較主要的有以下幾種：

一是實行議員接待日制度。人民行動黨在全國設立了數十個選區，由國會議員“劃片包干”，所有本黨議員每周必須安排兩個晚上的時間用于走訪本選區選民和接待上訪群眾，處理各種事務，為民服務，即使政府部長、副總理和總理也不例外。

二是建立完善的社會保障體系。新加坡政府制定了多種政策來“防止形成一個下層社會”。比如，把收入較低的人分散到各個選區居住，讓他們得到更多的接受幫助的機會；政府實行教育援助政策，使低收入階層的子女能夠通過接受教育擺脫貧困。此外，在基層社區還有“社區基金”和“人民協會”等非營利性福利機構，為中低收入家庭提供各種幫助。

三是建立了成熟的社區管理模式。新加坡政府通過對社區組織的物質支持和行為引導，把握社區活動的方向。在新加坡，社區內主要有三個組織，即居顧委、社管委和居委會。居顧委主要負責社區內的公共福利，根據社區內居民的要求與政府溝通，維護居民權益；社管委負責社區中心運行并制定從計算機培訓到幼兒體育活動的一系列計劃；居委會主要負責治安、環衛工作，組織本小區內的活動。三者各司其職，共同管理社區。

二、借鑒新加坡政府公共管理的獨特理念，促進我國經濟社會的全面發展

古人云：“他山之石，可以攻玉”。我們可借鑒新加坡政府公共管理的獨特理念，轉變政府職能，構建高效與有限責任政府，提高行政效能，優化經濟環境，改善民生，促進經濟社會的全面發展。

(一)樹立“外包”理念，提高行政效能

新加坡的“外包理念”告訴我們，政府必須從一些領域抽身而退，不能既“掌舵”又“劃槳”，而應該把更多的精力投向“掌舵”，為“劃槳”做好服務工作。因此，要切實轉變政府職能，按照“大部門體制”和“精簡、統一、效能”的原則設置政府機構，可把非核心的工作“外包”給社會中介組織，讓政府充分“瘦身”，提高行政效能。

首先，要大力培育社會中介組織。政府要“瘦身”，必須放權于社會和企業，把屬于企業的職能還給企業，屬于社會的職能還給社會，屬于中介組織的職能還給中介，從而實現管理的高效。目前我國的中介組織發育明顯不足，運作不規范、不成熟。政府要因勢利導，積極扶植和培育行業協會、商會、環境保護組織、咨詢機構、慈善團體等社會中介組織，規范其運作，發揮其在各個領域的重要作用。

其次，要完善電子政務，打造透明政府。建立透明政府，把政府變成“玻璃缸里的金魚”，除了積極推行政務公開制度外，還要大力實踐“電子政務”，切實推行“政府上網”工程，將“市民提申請、政府來審批”的模式轉變為“市民有需求、政府來服務”的模式。推行電子政務有助于增加執政透明度、降低行政成本、提高辦事效率、加強廉政建設，可為政府與公眾、企業之間的互動與回應帶來一場革命。

(二)樹立“人才強國”理念，為經濟發展提供保障

人才是第一生產要素，是經濟發展的第一資源。我們必須樹立“人才強國”理念，重視智力投入，完善引進人才的體制機制，以人力資源開發提升行政效能。一要努力做到“用人唯賢”。要從傳統的人事行政向重視人力資源管理轉變，做到人盡其才，不受條條框框的制約，給人才以充分發展的空間。二要加大培育人才的力度。新加坡重視員工培訓的做法值得我們借鑒。從當前來看，我國應改革教育制度，注重培養高科技人才、各領域的專業人才。在干部教育培訓上，要創新方式方法及內容，進行境外培訓和異地教學，提高培訓質量，大量培養經濟社會發展所需要的各種人才。三是引進外來智力資源。新加坡政府設立了咨詢委員會和經濟檢討委員會，請一些國內外專家為政府出謀劃策。我們也可聘請一些國內外知名學者專家擔任咨詢委員，聽取他們對我國經濟發展的意見，提高政府工作的國際化水平。

(三)樹立“親商”理念，優化經濟環境

經濟發展的主體是企業，政府的主要職責是為市場創造一個公平的環境，維護市場秩序。政府應轉變傳統的管制思維，樹立“親商”理念，建立親商服務體系。在“親商”理念的指導下，政府與企業的關系不再是管理與被管理的關系，而是服務與被服務的關系。政府不干預企業的正常生產經營活動，只擔負維護市場秩序、優化經濟環境之類的職責，讓企業自由“飛翔”。具體可采取以下措施：

一是改善投資環境，吸引外來資金。為了吸引外來企業落戶，需大力完善基礎設施，如建立暢通便利的交通網絡和發達的通訊系統，健全金融服務與銀行系統，建立電子商務和物流平臺，搞好征地拆遷工作，在稅收方面給予優惠政策等，讓外來企業引得進、留得住。

二是大力改革行政審批制度。在新加坡，公民只要花極少的錢，就可以注冊公司，政府所擔負的是服務和監管職責，而不是審批職能。與新加坡相比，我國的行政審批制度存在著許多弊端，如效率低下、存在尋租行為等。我們可借鑒新加坡政府的一站式服務模式，建立一站式服務中心，形成高效的服務體系。一站式服務中心的獨特之處，就在于它作為政府的直屬機構具有充分的授權，企業和公民辦事只需到一站式服務中心的一個窗口就可把所有事項辦完，既提高了辦事效率，又可防止腐敗的滋生，大大優化了投資環境。

三是建立社會服務承諾制度，強化政府服務職能。要建立社會服務承諾制度，規范政府行為，嚴格整治亂收費行為，使收費透明、公開、合法；相關部門在執行對企業的管理服務職能時，不得推諉扯皮，不得敷衍塞責；在接受企業的申請、咨詢及辦理正常審批手續時要做到速度快、服務好、效率高，給企業創造良好的發展環境。

(四)樹立“親民”理念，為民服務，改善民生

現代國家的一切公共管理都是以公民的生存與發展為基點的，政府公共稅收的絕大部分用在社會建設上。在我國現階段，勞動就業、社會保障、教育衛生、居民住房、社會治安等關系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收人群眾的生活仍然比較困難，為此，政府要以“親民”理念為出發點，在科學發展觀的指導下，在經濟發展的基礎上著力保障和改善民生，將和諧社會建設落實到公共管理的實踐中去。要強化政府提供教育公共服務的職責，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，完善以商品房為主體、經濟適用房和廉租住房為補充的城鎮住房保障體系，加強以基層為重點的公共醫療衛生體系建設，使民眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

另外，近年來，我國因城市拆遷、物業糾紛等造成的社區沖突不斷增多。我國可借鑒新加坡的經驗，著手建立政府管理和社區自治相結合的新型社區管理體制，積極培育社區自治組織，引導居民廣泛參與社區事務的決策、管理與監督，提高社區自我管理水平。政府還應重視協調平衡各方利益，加強政府與居民、企業之間的有效溝通，在征地、拆遷等方面堅持把群眾利益放在首位，大力建設和諧社區。

公共管理論文范文:“新公共管理”與完善我國稅務機構的內部管理

[摘　要]“新公共管理”給西方稅務機構改革帶來的變化為我國加強稅務機構內部管理提供了經驗。借鑒發達和新興工業化國家改善稅務機構的內部管理的經驗，完善我國稅務機構的內：部管理可從組織機構、人力資源管理機制和績效評估機制三方面著手。

[關鍵詞]新公共管理；稅務機構；內部管理

一、新公共管理運動的興起與新公共管理理論的基本特征

20世紀70年代末以來，伴隨著新古典經濟理論的崛起和信息技術革命的浪潮，以及人們日益對公共部門管理現狀的不滿，西方發達國家掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運動。這場主張運用市場機制和借鑒私人部門管理經驗提升政府績效的改革運動，被理論界稱為“新公共管理”運動。

新公共管理運動首先發端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經濟合作發展組織國家。自20世紀90年代以來，一些新興工業化國家也加入了這一改革大潮。這一運動緣于對上個世紀70年代以來國家干預主義經濟政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業社會向信息社會過渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思，是西方行政管理從規制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理運動具有明顯的市場導向、結果導向和顧客導向的特征，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產品與服務的壟斷；更多地注重管理的結果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客的滿意程度作為衡量的標準。

二、經濟全球化、信息技術革命與稅務部門的內部管理改革

經濟全球化和信息技術革命給稅務部門的內部管理改革提供了壓力和動力。

經濟全球化要求稅務機構進行改革。全球化使得各國企業不可避免地參與到國際競爭舞臺中，與諸多外國公司同臺競爭，顯然此時企業面對著比以往更大的壓力，為此它們就要以市場需求和客戶為導向，不斷調整組織管理和人事管理決策，達到降低成本、提高產品和服務競爭力的目的。同時，企業界發生的劇烈變革對公共部門的管理也提出了更高的要求。這是因為，在一個競爭的世界里，政府的角色是確立國家競爭優勢的一個重要因素。經濟競爭“受到勞動力的健康、教育和訓練、稅收管理的效率和鼓勵小企業發展”等因素的影響，而在大多數國家中，這些都是由公共服務提供的。因此，全球化問題為改革行政機構提供了壓力和動力。

信息技術的變革也對政府管理產生了重大影響。信息技術使等級制度本身產生變化，日新月異的計算機和網絡技術使得信息無需通過傳統介質與以等級制度為特征的組織機構存儲和傳送。大量的中間管理層次就可以裁減，金字塔型的組織結構就可以變“扁”變“瘦”。

三、發達和新興工業化國家改善稅務機構的內部管理的做法

新公共管理理論的興起給發達國家的公共部門管理的實踐帶來了深刻的變化，越來越多的政府把稅務局看作工商企業，并從它促使納稅人的自愿遵從的角度來對其進行績效評估。稅務局的角色也從執行稅法、給納稅人提供最少的服務和強制納稅人繳納稅款的征收機構轉變為把納稅人視為顧客、為納稅人提供優質服務的服務機構。其目標是為所有納稅人提供優質納稅服務，促進廣大的誠實納稅人自愿繳納稅款。為了實現制定的目標，西方各國大致從組織機構設置、人力資源管理和績效評估機制幾個角度改革完善稅務組織機構管理。

美國國稅局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現它們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此來為美國納稅人提供最高質量的服務”。以此為導向，美國國稅局在組織形式、人力資源管理和績效評估機制上做了大刀闊斧的改革。在組織形式上，國稅局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織——面向顧客需求的組織，在這里，稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術，國稅局同時減少了管理層次和主要單位數目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國稅局建立了一套平衡評價體系來對國稅局內部各級組織及其員工進行評估。這套績效平衡評價系統包括組織績效評價、員工績效評價、顧客滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等一系列評價指標體系。評價系統為實現三大戰略目標，即向每一個納稅人提供最高質量的服務，向全體納稅人提供最好的服務和向稅務員工提供高質量工作環境，在把國稅局全體員工區分為戰略管理層、操作層、一般員工層三個層次的基礎上，分別設計不同的指標體系進行評估。

新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優質的服務”。為了實現這一目標，新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇傭到高技術的職員。同時，新加坡國家收入局大膽改革，從沒有完整性的以稅收為基礎的組織結構，改為以功能為基礎的一站式納稅人服務的組織結構。這一新結構使每個功能部門都能滿足經濟指標，并減少以稅收為基礎的原有機構中存在的功能重復問題。新加坡國會通過法律，允許國家收入局按照企業化經營方式承包稅收任務，并同意在承包費內，稅務人員的薪酬待遇按照中產階級的收入標準來確定。

韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構改革，并實施高效、公平的稅務管理；從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。

新公共管理給西方稅務機構改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經濟轉型的國家加強稅務機構內部管理提供了經驗。歸納起來有三點：（1）引入企業經營管理思想，注重結果、激勵和績效評估；（2）把納稅人視為顧客；（3）以顧客滿意度作為衡量績效的標準。

四、新公共管理對完善我國稅務機構的內部管理的啟示

我國目前處于從計劃經濟向市場經濟的轉軌時期。在加入了WTO后，我國的經濟更深入地融入了全球經濟中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作為政府公共部門的稅務機構，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，特別是各國稅務機構管理的經驗，結合我國現階段的具體國情和行政管理體制改革，完善我國的稅務機構的內部管理，達到更好地提升為納稅人服務的質量，提高納稅人自覺遵從稅法的程度的目的。具體有三點啟示。

（一）充分利用信息技術，構建扁平化組織

信息技術的快速發展，為稅務組織的扁平化奠定了良好的基礎。傳統的稅務機構體系縱向結構是按行政區劃設立的層級制結構，有一級政府就有一級稅務機構；橫向結構則是下一級比照上一級，基本對稱。這種制度縱向層次過多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉，從而降低了行政效率。稅務部門信息化程度的發展，稅務管理網絡信息系統的建立，減少了對組織管理層次的過分依賴。所謂組織機構扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構。這種結構行政層次減少，管理幅度增寬，組織成員積極性較高；組織內信息暢通，不易失真，決策執行時間短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所強調的“集中征收”、“一級稽查”均體現這一扁平化發展要求。

（二）設計稅務人員激勵約束機制，完善人力資源管理機制

人力資源管理是稅務機構內部管理的一個重要支柱。根據注重結果、靈活性和激勵的原則，結合國家公務員制度，稅務機構要在員工招聘、工資、培訓、晉升和解聘等方面設計強有力的稅務人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，提高稅務人員素質和積極性，使稅務人員的行為與稅務機構的戰略目標統一協調起來。

（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設

績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎。具體可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，在內部評估的基礎上引人外部力量評估機制，例如建立納稅服務績效評估體系，把納稅人滿意程度作為衡量服務績效的重要標準，并且組織的績效應同該組織層次的部門負責人的績效考核掛鉤。個人評估機制不宜采用定量指標，應在實現與人力資源管理的結合的基礎上，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。

公共管理論文范文:面向信息時代的美國公共管理——私營化與管理倫理

內容提要：私營化是當前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時，快速蔓延的信息技術也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網絡浪潮幾乎同時發生，因此有必要思考公共管理中的基本價值。通過美國的案例和有關學者的評論，作者力圖回答兩個問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰公共管理倫理？二、當前的公共管理者日益陷入私營化與信息時代的迷霧，以往的倫理原則與價值對他們是否有效？

關鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風起云涌。各種規模、各種類型的政府都在提供公共服務的過程中重新界定政府的角色與責任。"為創造一個運作更有效，花費更少的政府"（create a government that works better and costs less，這是美國副總統戈爾的《 國家績效檢討報告》中的著名標題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關系。在一些領域，政府可以完全卸下公共服務的沉重包袱??原先這是政府必須承擔的，而在另一些領域，政府與私營企業通過訂立合同共同對公共服務負責成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時席卷發達國家。二十一世紀的曙光已現，美國乃至全球范圍的人們都在購買個人電腦，光盤（CD ROMs），爭相上網。互聯網、萬維網、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務、聊天室以及超文本標記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場所--無論是中央控制室、專業辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對我們十分有意義的公共與私營的歷史區分好象也不再有效，而且當人們進入網絡空間被扭曲的時空時，過去與現在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現的私營與公共、過去與現在的虛擬界限怎樣構成對管理倫理的挑戰？我們是否正在進入一個虛擬管理倫理（virtual managerial ethics）的時代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價值還能不能指引他們適應新的時代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

私營化與公共管理的道德倫理

我們首先來看私營化如何改變公共管理者的道德面貌。

公共管理倫理部分扎根于二十世紀初席卷全美的進步改革運動（Progressive Reform Movemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑聞、腐敗以及無節制的貪欲迫使改革運動樹立一套新的道德準則，它以效率、責任、美德、政黨中立（或稱無黨派，non-partisanship）及公共服務為內容。隨著政府模式從市長-議會式向議會-市政經理式的推進，行政格局從分贓體制向公眾服務系統的轉換，以及政黨中立和大規模選舉的實現，新的倫理價值觀逐步走向制度化。而1914年市政經理聯合會（the City Managers Association）及1939年美國公共行政協會（the American Society for Public Administration）等專業化組織的成立則在精神上堅定地支持并踐行著新的倫理準則。也許政府私營化帶來的倫理困境喚起了持續近一個世紀的道德關懷。新世紀已揭開序幕，許多人認為，我們可能給太多美好的事物束縛了手腳(Thompson 1993)，也就是說，原本進步的改革運動連同官僚制度的繁文縟節創造了一個運作低效、成本高昂的政府。

1992年，奧斯本（Osborne）和蓋伯勒（Gabler）響亮地提出了"改革政府"的口號，其回應空前熱烈。改革者支持私營化并號召公共管理者以企業家精神帶領政府進入二十一世紀，但他們很少提及私營化與企業精神對管理倫理的影響。十分遺憾，我們無法從《改革政府》一書的目錄中找到絲毫與道德有關的內容。也許奧斯本、蓋伯勒及其追隨者會說他們只是讓管理者在法律框架內嘗試不同的管理，而并沒有讓他們從事非法活動，因而也就不必關心道德的問題。

私營化改革能否把倫理道德減少到最低標準？如果它并非不合法，是不是就一定意味著可行？如果可行，會不會必然出現道德的低地？

因此我們有必要看一看私營化與企業精神對管理倫理的可能影響。

腐敗與公共利益

喬治·弗里德瑞克森（H. George Frederickson）在其著作《公共行政之精神》（The Spirit of Public Administration，1997:194）中斬釘截鐵地斷言，私營化運動不會有成功的前景，在貪欲、腐敗剛剛得到遏制，政府行政能力受到人們倡揚之時，這一運動很可能又將退回到原來的狀況。他提醒道，我們總是在"為賄賂與欺詐創造一個誘人的環境"。難道已沒人記得美國副總統斯皮羅·阿格紐（Spiro Agnew，1969－1973）是為何辭職的嗎？弗里德瑞克森的抨擊堅定不移（1997:18）："越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務采取企業模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為。"

琳達·德萊恩（Linda deLeon）對私營化、企業化公共管理及道德的看法較為樂觀。雖然她承認，成功的私營企業家一般具有相同的價值觀--自負、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不擇手段--如果在公共部門中得不到合理約束與督察，可能會危及公共領域的道德基礎。不過她(1996:496)說："就其最佳狀態而言，公共管理企業化是道德的。"自我服務、追求利潤、精打細算的公共企業家們如果取得成功，一定能夠把握機會，合理調配資源，開拓創新。當然兩者相抵，道德環境不容樂觀。盡管如此，德萊恩依舊相信，道德的企業化管理是有可能的，并且會得到公共組織的鼓勵。

我們有什么證據能證明私營化、政府再造和企業化經營威脅到政府管理的倫理道德，甚至又使腐敗與不道德行為沉渣泛起？理論推導也許是困難的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在調查了企業化公共管理的三個案例--加州橙縣財政破產案（the Orange County financial bankruptcy case）、加州維薩利亞賓館合作項目（the hotel partnership project in Visalia California）、印第安納波利斯廢水處理廠私營化項目（ the privatization of Indianapolis' wastewater treatement plants）--之后提供了某種證據(1996)。

加州橙縣案的進展對倫理以及合法性問題提出了突如其來的挑戰。該縣財務主管羅伯特·西特羅恩（ Robert Citron）為獲得巨額的財政增益，用當地的共享基金（pooled funds）進行投資，不想利率陡然上升。隨之暴露的財政危機迫使這位財務主管棄職而去，給該縣留下破產的殘局。維薩利亞賓館合作案無論成功抑或失敗對道德問題的沖擊更大。該市動用閑置的城市財產（city owned property）與瑞迪遜連鎖賓館集團（the Radisson hotel chain）合作建造并經營賓館，使納稅人的錢承受很大的風險，最后的結果是城市被迫收購賓館，承擔債務。

印第安納波利斯市對斯蒂芬·格德史密斯（Stephen Goldsmith）市長的行動經常津津樂道，早在1990年初，他便在四十多個公共服務領域實施私營化改造，城市廢水處理廠便是其中之一。雖然這個廠一直是有效率的，市政當局還是決定把該項服務外包出去。結果當地的供水公司以51%的股份與一家法國工廠贏得了合同并取得了重要的財政貸款。在考察這三個案例的基礎上，科恩和埃米科歸納了如下結論，公共管理私營化能夠在道德上成立，但是小心謹慎和勝任私營化的資格問題必須嚴肅對待。

對美國中部某州的一個都會縣與當地商貿促進會（The chamber of commerce）開展合作的道德質疑在理查德·K·高爾（Richard K. Ghere，1996）看來是非常關鍵的。為繁榮旅游業，吸引會議產業（convention business），該縣制定了一套吸引外地投資的經濟發展戰略。占有當地稅收3%的旅館床位稅被用來實施這一戰略。根據協議，由商貿促進會提供與該戰略相關的服務。不用說，商貿促進會的官員對這項安排非常之滿意，自然成為干勁十足的合作者--不過這種干勁也許太足了。隨著時間的推移，違規事件屢屢發生：能拿到非競爭性授權的商人是因為與促進會的官員有著家族聯系，開支報告、圍繞會議而進行的商務活動經常弄虛作假，促進會為縣領導人支付打高爾夫、外出赴宴甚至出境旅游的費用。高爾沒有為我們提供商貿促進會向縣政府滲透的更多具體細節，但有一點已經很清楚，那就是高層合作在培育道德風氣方面所作甚少。這一案例提示，公共官員原本遵循的道德行為在公共職能私營化的今天已失去往日的功效。無疑，合同是誘導轉變的媒介。

總之，私營化運動構成對公共官員，包括管理者的道德挑戰。也許弗里德瑞克森的觀點(1997:171)是值得稱道的："政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存介蒂，但對政府倫理的關注應同時提升。"

信息時代公共管理者面臨的倫理挑戰

為獲取和溝通信息而 "上網"引發了一系列挑戰，地方、州、聯邦各級的大量部門擁有".gov"或".org"的域名。全美市/縣管理聯合會(ICMA)1995年對地方轄區的調查顯示，雖然54.4%的轄區還沒有上網(n=580)，但畢竟已有近半數（45.6%）在互聯網上占據了一席之地 (Moulder and Huffman, 1995)。今天，無數美國的市、縣、州行駛在信息高速公路上，如果這項調新開展，擁有域名的政府數量必定大得令人吃驚。

技術的使用可能對公共部門的社會生活或集團生活造成影響，網絡專業技術不但給管理者帶來麻煩，而且在理解與改善不合需要，甚至有時是不道德的技術影響方面同樣是蒼白的。一項電子郵件對公司內部生活負面影響的最新調查顯示，兩方面的原因造成工作環境越來越缺乏個性化--一是技術本身（因為無須面對面的交往，社會關系變得公開化），二是因為用戶或雇員為避免不期而遇的社會事務所做的有意識選擇(Markus, 1994:119)。不過信息技術對工作環境的社會影響不僅僅只是負面的，雇員能夠而且已經作出選擇，決定和誰或不和誰聯系。事實上，努力提升組織倫理氛圍的管理者很可能會發現自己周圍，尤其在組織行動的基本知識方面已受到特殊挑戰??不管是負面的還是正面的。

組織上網對管理者的挑戰表現在如何對與互聯網相關的操作和行為進行定義、管理和監督。對于以下操作，如游覽萬維網網站，下載、收搜索黃色信息，從事營利的性廣告與性服務，傳播政治言論，張帖或下載有攻擊性的涉及種族和性的內容，收集或兜售各種機會，冒名傳播電子信息等等，公共組織及其管理者應盡快出臺令人滿意的互聯網使用政策，全力預防相似事件的大規模擴散。

與此同時，管理者越來越意識到，互聯網已成為建設責任政府和創新政府的重要途徑，因而必須積極地創造環境，極大地鼓勵雇員利用數據庫和萬維網這些信息寶庫開展工作。對于公共管理者來說，在互聯網的合理使用和濫用之間找尋平衡點，也許是最關鍵的倫理問題。

在雇員上網，使用Internet之外，倫理與合法性挑戰還來自于政府行為。在線政府及其領導人應發揚并努力提高民主的理念與實踐--在保護敏感信息的同時，保障公民獲得公共信息。一方面要公布關于犯罪率與艾滋病的統計數據，另一方面要讓公眾能夠獲得受害人的姓名與住址。同樣的問題是，當縣資產評估辦公室建立了包含資產價值與地址的查詢數據庫后，公共服務能不能得到有效保護？它會不會給罪犯運用同樣的科技手段找到作案對象提供方便？

多數地方政府的財政狀況是緊巴巴的，這為公共服務私營化創造了土壤，它們在政府主頁上出售廣告空間，或把商業產品作為市縣政府的公共產品，這些做法是否道德，又是否合法？互聯網的商業化已成定局，而在政府商業化的道路上美國政府能夠并應該走多遠？私營化是不是商業化的另一種形式呢？

最后，公共官員、市民及他們相互之間的電子溝通問題也值得注意。公民與官員之間的信息傳遞原來使用傳真，現在則以電子郵件取而代之。而溝通路徑一旦換在政府官員之間，情況則大不相同了。電子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在陽光之下？公共管理者在使用電腦，把重要信息發送給他的同事和上級之前，有沒有做到小心謹慎與踏實勤奮。

倫理進程的徘徊與困惑

私營化的迷霧和信息時代扭曲的時空觀困擾著今日的公共管理者，本文一開始便提出以往的倫理價值和道德原則在今天還是否管用的問題。也許上文試著作了回答，但不確定性無疑仍存在。

誠實、正直、仁慈和尊嚴這些負責任的道德方式過去長期地與人們緊密地聯系在一起，在私營化浪潮與信息時代到來之際的今天，它們依然是有效的。不過傳統的倫理價值是否充分，回答則很可能是否定的。采取一種更適合二十一世紀現實的倫理觀十分必要，至少在一段時間內，公共管理企業化與信息時代的現實是不該被忽視的。當然我們不能不重新思考在局部的和全球的工作環境中職員的行動究竟由什么推動。更進一步還應認識到，當個人成為道德主體因而對自己的行動負責時，他很可能生活在一個遠為活躍與復雜的社會組織環境中。

對于想在迷霧中乘風破浪的公共管理者來說，前面的路在何方？最迫切的問題也許恰恰是思考與實踐組織倫理。管理者應該時時刻刻問自己："在組織中培育一種道德環境，我能夠并且應該做什么？"根據特定的案例確立相應的倫理準則當然是一種方法，但這遠遠不夠，另一種更可靠的方法是雇用誠實的員工。當然，說來容易做來難。40年前約翰·F·肯尼迪總統的話至今仍余音繞耳："良好道德環境中的誠實之人是政府道德問題的最終答案。"

如何創造一個良好的道德環境，又如何判斷你在這方面進展成功？回答后者相對容易一些。一個好的道德環境，應該有更高水平的尊重、信任，組織成員之間擁有良好的公開溝通，在這里，公正、平等、同情和關懷能得到最大的倡揚。最終，這些優良品質能超越工作空間而散布到整個社會之中。

管理者如何在他們的組織中培育一個優良的道德環境？一些建議已經提了出來（例如增加交談的機會），但真正建立并維持組織道德所需做的自然會更多。至少管理者應盡力把道德自覺注入其組織并以此塑造與其他組織（無論是私人的，還是公共的）的關系。他們還要采取步驟開發與執行倫理原則，提供道德培訓，建立道德投訴機制或在年終績效評估中增加倫理的條款。這些措施無論是單獨的還是綜合的，都可以"作為組織發展的倫理道德"來看待 (Zajac 1997) 。

總而言之，公共官員（選任的也好，非選任的也好）遇到越益復雜的道德挑戰是不以人的意志為轉移的，這一點毋庸置疑。對于經歷了200多年的民主實踐及建立在此基礎上的美國政府來說，任何這方面的失誤都將有損于公眾對其的信心與信任。

公共管理論文范文:試論“顧客讓渡價值”對我國政府公共管理的啟示

[論文關鍵詞]政府公共管理 顧客讓渡價值 公眾滿意

[論文摘要】政府公共管理的內涵在于其管理的公共性、服務性和公民社會的合作共治性。從市場營銷學的角度出發，政府可以通過提高“顧客讓渡價值”，向公眾提供優質的公共產品及服務，以此滿足公眾需求，最終實現公眾滿意的目標。

一、政府公共管理的本質

胡德認為:“公共管理即‘國家的藝術’，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作”。公共管理的深刻內涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務性和公民社會的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括兩層內涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進社會公平、公正分配社會利益，公共管理者應該體現“公益人”的角色，代表公平正義等規范性的價值追求。另外，公共性還體現為公共管理活動運行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時也需要公眾及社會其它組織的參與和互動。

“服務性”作為公共管理的另一本質特征，首先來源于管理活動的服務性。政府的各種活動，無論是協商還是強制，都是為實現政府目標，即為完成公民賦予的使命創造條件、提供服務。其次，以政府為核心的公共部門的公權力，作為國家權力的重要組成部分，產生于公眾直接或間接的授權，它是公民權力的特殊轉化形式。政府是社會契約的產物，以政府為核心的公共組織，本質上是一種為公眾和社會公共利益服務的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實現公共利益。因此，政府公共管理必須為促進社會發展和文明進步服務、為廣大公眾的公共利益服務。服務是政府的政府的首要職能，也是公共管理運行的中心要義。

從公共管理的本質出發，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應通過向公眾提供優質的公共產品及服務來滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時，還應該通過與公眾的良性互動來達到公民社會的合作共治。

二、市場營銷理念中的“顧客讓渡價值”

市場營銷理念認為，企業要與消費者形成良性互動，通過充分了解顧客需求和意見，不斷改進包括生產、經營和售后等一系列營銷活動，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。

顧客讓渡價值，是指整體顧客價值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價值是顧客從給定產品和期望得到的全部利益，包括產品價值、服務價值、人員價值和形象價值。整體顧客成本則是顧客在購買商品和服務過程中所耗費的貨幣、時間、體力和精神成本。(如圖1)

要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價值”的產品和服務，企業可以通過改進產品、服務、人員與形象，提高產品的總價值，以及改善服務與渠道系統，減少顧客購買產品的時間l精神與體力的耗費，從而降低貨幣和非貨幣成本。、

三、“顧客讓渡價值”對我國政府公共管理的啟示

改革開放以來，我國政府積極推進民主和法制建設，政府管理朝科學化、民主化的方向發展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應該體現其“公共性”、‘服務性”和“合作共治性”的本質特征，因此，借鑒營銷學中的“顧客讓渡價值”，筆者認為:我國政府應該把了解和回應公眾需求作為未來公共管理發展的導向，通過向公眾提供優質的公共產品和公共服務，最終實現不斷提高公眾滿意度的目標。

1.改革公共產品供給機制，為公眾提供選擇公共服務的機會，提高公共產品及服務價值。在我國，傳統的公共產品和服務供給理念將政府看作公共服務供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負責一切公共產品和服務的生產和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問題。長此以往，我國政府將會出現機構膨脹和預算規模擴大的趨勢，同時，缺乏競爭機制的公共管理還會造成服務成本上升、政府對公眾需求反應遲鈍等問題。基于我國市場不夠成熟、市場運作仍不夠完善和第三部門發展起步晚、力量還較弱小的國情考慮，現階段對于我國公共產品和服務供給機制改革，可以通過尋求私營部門和第三部門的適度參與、打破政府獨家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產品或服務供給體制。隨著我國市場經濟的日趨成熟和第三部門的不斷發展壯大，政府就可以逐漸從公共產品和服務的供給中解放出來，形成公辦部門、私營部門和第三部門在公共服務中為公眾提供不同公共產品和服務、滿足公眾不同層次需求的良好局面。

2，保證政府公共部門提供產品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。質量是企業可持續發展的生命，政府也應該對其提供的公共產品和服務進行統一規范的質量管理、建立明確的服務標準，提升政府公共部門人員和形象價值。

結合我國實情，筆者認為，我國政府可通過建立服務承諾制度和建立公民滿意度評價機制兩方面來保證政府公共部門提供產品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。建立服務承諾制度就是用政策法規的形式，將政府公共部門服務的內容、標準、程序、時限、責任等公之于眾，接受公眾監督，以實現提高公共產品質量和公共服務水平的目的;二是建立包括公共服務績效評估、申述處理標準等在內的公民滿意度評價機制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績效考評的最最終評價標準。

3.加強政府公共部門與公眾的溝通互動，縮短滿足公眾合理需求的回應時間。政府與公眾良好的溝通互動可以增進政府與公眾之間的理解和互信，讓政府了解公眾希望的服務種類、服務質量以及對服務的滿意程度，最終實現縮短回應公眾合理需求時間、降低公眾成本、提高公眾滿意度的目的。

在我國開放性社會治理體系尚未完全建立的背景下，政策溝通渠道的完善仍需要一個漸進的過程。一方面是相關法律法規有待進一步健全。以我國政府信息公開制度為例，雖然目前我國已經建立了如政府新聞發言人制度、信息公開查詢制度、公示制度等一系列制度，廣州、上海等地區的區域性信息公開法規也相繼出臺，但都還處于嘗試性起步階段，全國統一性制度框架仍需完善;另一方面，政府同社會之間良好協調的互動關系也還有待發展推進。政府與公民社會合作共治的格局尚未形成，要在還政于民、尋找政府與社會關系平衡點的同時，促進第蘭部門的發展、培育多元社會治理主體。

4.構建政府公共部門完整的問責體系，減少公眾利益損失。要建立并實施真正意義上的問責制度，必須從以下幾個方面著手:一是嚴格的職責劃分。問責的前提是在不同的部門與官職之間有嚴格的職責劃分，并以憲法和法律來規定何種官員所負何責，誰來問責，何人依何種程序判定官員失責。二是政府透明，政務公開。問責的保障是公開與知情，只有政府透明、政務公開，才能把政府及官員置于公眾的監督之下。

公共管理論文范文:試析政府公共管理與企業競爭力

論文關鍵詞:政府公共管理　企業競爭力

論文摘要:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業競爭力的一個重要因素，要正確處理好政府與市場的關系，要充分發揮政府、企業家與理論界三個方面在企業競爭力培育方面的積極作用。

一、政府公共管理是企業競爭力培育系統工程中的一個重要方面

企業競爭力，是指在競爭性市場中，一個企業所具有的能夠持續地比其他企業更有效地向市場(消費者，包括生產性消費者)提供產品或服務，并獲得贏利和自身發展的綜合素質(金暗,2001)。企業競爭力是企業生存和發展的長期決定因素。隨著經濟全球化的發展，國家之間的經濟競爭主要體現為在全球化市場上各國或各地區企業之間的競爭。而企業的競爭是企業競爭力(主要是企業核心競爭力)的展現。因而，如何組織和提升企業競爭力就成為經濟全球化下各國政府、企業及理論界的關注焦點。

企業之間競爭力的差異，既源于企業掌握的競爭所需的資源和能力的不同，也受著市場、體制、社會、文化、環境等多因素的影響。國內外理論界在研究企業競爭力與國家競爭力決定因素時從未忽略過政府的作用。世界經濟論壇(WEF)和瑞士洛桑國際管理發展學院(IMD)的國際競爭力評價體系中，無論是在其2001年前使用的8大要素評價體系中還是2001年起使用的4大要素評價體系中，政府管理與效率這一要素始終占有顯著的位置。經濟合作與發展組織(DECD)的有關報告也明確強調了政府為企業提供商業環境并影響其競爭力的作用。即便是在主要從產業關系上分析產業和企業的競爭力的邁克爾。波特教授的分析框架中，政府行為也與要素條件、需求條件、相關與輔助產業的狀況、企業策略、結構及競爭者、機遇并列為6個主要因素。

政府在現代經濟增長中發揮著不可替代的作用，在培育國家經濟競爭力方面表現得更為明顯。近30年來，政府的作用總體上呈加強趨勢。從實際經驗觀察，政府對經濟活動的影響可以說無所不在。例如，政府的宏觀經濟政策影響到國家的經濟運行，政府的科技政策影響到技術投入與創造能力，政府的貿易與投資政策直接決定一國經濟的國際化程度，等等。從深層次上看，政府對市場的基本態度，制約著一國的經濟體制類型和總體效率狀況。在理論和政策層面，政府發揮何種作用、在多大程度上發揮作用以及發揮作用的方式，都是經久不衰、廣為談論的一個重要議題。

中國己經是世界貿易組織(WTO)的成員國。加入WTO，標志著中國經濟全面參與了以現代世界市場經濟體制為基礎，以經濟全球化為特征，以國際多邊經濟貿易協定為載體的世界經濟體系;標志著中國經濟體制改革和現代化建設進入一個新的歷史發展階段，即建立逐步按世界市場經濟運行規則運作并充分考慮中國國情的社會主義市場經濟體制階段:標志著中國對外開放正面臨著從轉型經濟下單邊的主動的、試點式的開放方式向著市場經濟下多邊的、有規則的、全方位多層次開放方式轉變的過程。體制環境和外部環境的變化無疑將對中國經濟發展產生深遠的影響。這種變化要求我們全面發展開放型經濟，在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化進程與國際經濟競爭。顯然，這種環境的變化要求我們加快對我國企業競爭力的培育，進一步研究我國政府在企業競爭力培育中作用的發揮。換言之，在我國進一步參與經濟全球化背景下，如何進一步組織和提升當前總體水平尚低的我國企業競爭力，成為我國的一個重大現實課題。事實上，近年來企業界和理論界已對此展開了廣泛的研究，特別是在微觀企業組織制度與經營戰略方面提出了一些頗有見地的對策建議。本文要著重討論的是新形勢下在宏觀層面上政府公共管理在企業競爭力培育中的作用問題，筆者的基本觀點是:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業競爭力的一個重要因素，要正確處理好政府與企業的關系，或者從更本質上說，處理好政府與市場的關系，要充分發揮政府、企業家與理論界三方面在企業競爭力培育方面的積極作用。

二、從“新政府—市場觀”看政府公共管理在企業競爭力培育中的作用

當今的市場經濟是現代世界市場經濟，筆者曾經將其定義為三個相互聯系、相互促進的層面:一是指20世紀90年代以來世界上絕大多數國家無論大小，不分經濟發展階段，市場機制都已成為資源配置的首要方式，經濟運行機制市場化成為各國經濟改革的主流方向;二是指與此同時，現代市場經濟是有政府宏觀調控而非自由放任的市場經濟;三是指世界市場經濟強調目前各國建設的是在開放經濟及經濟全球化條件下而非封閉經濟條件下的市場經濟。

正是在當前現代世界市場經濟與經濟全球化的深化發展中，“新政府—市場觀”成為全球各國定位其資源運行機制的主流。所謂“新政府—市場觀”，是指既承認市場機制在資源配置方面的基礎性作用，又尋求經濟全球化下政府調節干預經濟解決市場失靈政策的新形式，在順應并主動參與經濟全球化進程中趨利避害。它內含一個基本的認識與判斷:在現階段的社會經濟發展水平條件下，市場失靈與政府失靈都可能存在，總體而言，市場機制較之于計劃機制在資源配置方面能夠發揮較好的基礎性作用，但市場失靈的存在為政府作用留下了空間。這一認識與判斷的政策含義在于，凡是市場機制能夠解決好的問題，都應交由市場去完成;政府在處理市場失靈問題時應以不扭曲市場機制為前提，并應能發揮積極主動的作用。這一觀點可用兩句簡單的英語加以概括:" Market is good but not enough;Government is not everything but a key something" (市場是重要的，但非萬能;政府并不能包辦一切，但應起重要作用)。

需要指出的是，現代世界市場經濟中的“新政府—市場觀”是相對于過去封閉經濟條件下的政府與市場的關系而言的。在過去相對封閉的世界經濟中，由于對要素跨國流動的限制，國家間經濟政策的相互影響程度較小，一國的經濟政策給其他國家經濟福利帶來的外部性影響可能被忽略。因此，封閉經濟條件下政府和市場的關系，主要體現為在別國的政策和經濟變量是外生的前提下，政府如何彌補市場的缺陷，以改進本國居民的福利水平。但是，經濟全球化改變了政府與市場的這種關系。現代世界市場經濟與經濟全球化的發展，提高了國家間經濟政策的相互影響和依賴程度，使得一國的經濟政策會給其他國家的經濟福利帶來不可忽略的外部性影響。一國政府在決策中，必須考慮別國政策和經濟變量的影響，必須考慮政府與世界性市場的關系，必須研究政府如何通過政策提高本國(主要是企業)的競爭力問題。因而，現代世界市場經濟中的政府—市場關系實質上是“經濟全球化、市場和政府”三者的關系。

20世紀80年代以來，在經濟全球化和科技革命的影響下，主權國家的政府職能發生了不少變化:一是政府支持本國經濟的方式發生變化。經濟全球化的國際規則(如WTO原則)對各國產業政策的實行提出了種種限制;同時，冷戰結束后的國際經濟環境也發生了根本變化，各國參與國際經濟競爭的基本策略從以往的產業政策轉變為開放競爭的策略;由于社會政策越來越成為構成國家競爭力的重要因素(例如，教育、運輸、安全等均構成一國投資環境的熏摹聲面)，不少發達國家將政策重點更多地轉向社會領域，間接提高本國經濟的競爭力。二是政府政策的針對范圍發生變化。隨著經濟全球化的發展，布場范圍由一國市場擴展到區域市場乃至世界市場，政策范圍也相應擴大。三是政府在政策制定過程中的地位與作用發生變化。政府從以往唯一的規則制定者變為政策制定的合作者，行業組織、市場主體以及相關的別國政府政策在政策制定中的作用日益增強。四是在政策執行方面國際合作日益重要。在經濟全球化過程中，各種職能復雜的區域組織與國際組織大量涌現，其功能日益強大，不僅對一國政策的制定而且對其執行構成制約。此外，隨著經濟全球化的深化，各種要素、商品和服務的跨國流動更加容易，從而也為各國政府利用國際資源解決國內問題提供了更多的選擇。因此，在新的條件下，為解決老問題、迎接新挑戰，西方各主要國家實行了不少行政改革方案，雖然內容各有不同，但其著力點都是力圖通過政府改革以促進國家競爭力的提高。

立足于政府職能的變化，政府公共管理(特別是有助于企業競爭力提高的公共管理)應能體現以下變化(毛壽龍等，1998;唐琦玉，2003):(1)重視成本效益關系。政府應改變過去只關心投入而不關心產出的做法，強調政策與項目的成本效益關系，要求以最小的投入，獲得最大的效益。(2)強調顧客導向。政府的公共服務的提供應有強烈的當事人取向，應以公民的需求為考慮，強調對顧客負責，并以顧客滿意為衡量公共服務質量的標準。(3)強調市場機制，重視選擇和競爭。主張通過市場機制的發揮，提供公共服務;使民間機構與政府共同生產，提供多種選擇機會。(4)授予權能。政府應給予公共管理者以一定的權限來完成任務，必須使公共管理者充分了解其工作目標，同時也包含著對錯誤的容忍。(5)創新與改革。創新乃是新型政府的主要特征，政府應打破傳統結構慣性，活化官員思維，允許公共管理者運用各種創新策略達到管理目標。

三、加入WTO對我國政府公共管理與企業競爭力的影響

經濟全球化的浪潮，使國際競爭力成為世人關注的焦點。盡管改革開放以來我國在經濟建設上取得了舉世矚目的成績，但從IMD和世界經濟論壇( WEF)提供的報告看，我國的國際競爭力不容樂觀。企業的國際競爭力是國際競爭力的核心。在IMD評價體系中，與企業競爭力直接相關的指標有68項。我國企業無論是在企業規模、品種結構、價格質量比、勞動生產率，還是在技術創新、新產品研究開發支出、工藝水平、管理水平、國際化程度、管理人員對國際商務的熟悉程度等方面均處于排名較后甚至最后的位置，這說明我國企業的竟爭力水平總體而言還相當低。與此同時，我國己經加入了WTO，我國的企業須直接面對全球市場參與競爭。加入WTO對廣大企業的生存發展來說，既面臨著新的發展機遇，也面臨著嚴峻的挑戰。但機遇的把握有賴于企業國際競爭力的提高，而挑戰則是直接而現實的。就挑戰而言(勾學輝，2001)，一是國內市場的進一步開放，市場準入條件和領域的放寬，外國企業進入中國市場的門坎的降低。發達國家的企業特別是跨國集團，在資金、技術、人才、機制、品牌、信息、營銷等方面都占有優勢，特別是在資本和技術密集型行業優勢就更大，并且大多具有豐富的在國際市場進行競爭的經驗。二是我國目前的工業發展水平與發達國家相比，差距還是相當大的，特別是在高技術、高附加值工業方面差距更大。三是某些支柱產業將面臨嚴重沖擊，技術裝備工業、運輸機械工業、電子工業、化學工業等作為中國的支柱產業，90年代以來雖然基本上完成了進口替代，但基礎元器件及工作母機、電子通訊、重化工業等尚未完成進口替代，最易受到進口的沖擊。四是我國的市場經濟體制與WTO的基本原則存在一定差距，企業缺乏活力和競爭力，機制轉換不徹底，企業的組織結構遠遠不適應新的挑戰。

新的形勢不僅對我國企業生存與發展的競爭力提出了嚴峻挑戰，而且對我國政府及其公共管理提出種種要求(課題組，2001)。一是對加快推進市場化改革提出新要求。加入WTO，實質上是按照統一的市場經濟規則參與國際經濟競爭，能否通過進一步開放市場和引入競爭來促進本國經濟的發展，關鍵在于國內市場機制能否充分發揮作用。中國經過20多年的市場化改革，初步確立了市場經濟的框架，但國企改革、建立國內統一開放的市場體系等方面還相對滯后。如果這些領域的改革不能加快并取得顯著成效，擴大開放市場就可能未得其利，先受其害。二是對合理把握市場開放進程，趨利避害，實現以開放促發展提出了較高要求。加入WTO后，中國政府要履行所承諾的開放市場時間表，所涉及的問題包括降低關稅、取消非關稅壁壘、放開貿易經營權、開放服務貿易市場、對外資實行國民待遇、加強知識產權保護等。這些變化大部分將在2005年以前實現，時間緊迫。市場開放將會引入競爭壓力，有利于提高國內的資源配置效率，但開放過快，也可能使國內產業受到過大沖擊，引發一些經濟和社會問題，對開放與改革進程產生不利影響。這就要求政府在擴大開放前加快國內改革，提高國內企業和市場對外部沖擊的適應能力，同時合理把握市場開放進程，采用得力措施化解開放市場可能引起的矛盾，使負面效應盡可能降低。三是對政府在開放條件下保持宏觀經濟穩定提出了更高要求。加入WTO后，中國經濟更深地參與全球經濟之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來自國外的沖擊，政府只有具備較強的在開放條件下穩定本國宏觀經濟的能力，才可能為本國企業創造一個較平穩的市場環境。同時，面對種種具有很大不確定性的金融危機和經濟危機，要求政府在危機治理、維護國家經濟安全上表現出更強的能力。四是政府管理機制提出了新要求。加入WTO后，要求政府機構更加精簡和人員更加精干，決策更加科學，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進一步改進。只有如此，才能創造出有利于增強中國經濟競爭力的“軟環境”，使中國在國際經濟競爭與合作中居于有利地位。

四、深化政府公共管理改革，促進我國企業競爭力的提升

如前所述，在當前現代世界市場經濟與經濟全球化深化發展中，新政府—市場觀正在成為全球各國定位其資源運行機制的指導思想主流。特別是西方發達市場經濟國家，在新政府—市場觀指導下，不僅完成了市場型企業的改革，而且正在進行政府的再造。改革開放以來，中國各級政府的職能轉變雖然取得了不同程度的進展，但同時仍然存在諸多問題。從總體上看，政府自身改革仍然落后于經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變力度也小于機構改革的力度:在政府與企業、政府與市場、政府與社會自主治理的關系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。筆者認為，在新的歷史時期，我國的政府公共管理改革，應在深刻總結過去經驗教訓的基礎上，探索新政府—市場觀在我國條件下的表現形式，以確立與社會主義市場經濟和對外開放相適應的有中國特色的政府治理模式，促進我國企業競爭力的提升。

具體說來，在處理政府與市場、企業、社會關系上至少應注意以下幾個方面。一是在資源配置方面，市場機制在資源配置方面的基礎性作用應得到充分的尊重。政府不應再作為對企業進行資源配置的主體，資源配置的主體應是市場，即便有一些資源需要政府配置，政府也不應采取行政的方式，而要采取市場化的方式。如土地資源的配置宜用拍賣方式，而不應批給:公共建設項目宜用招標方式，而不應審批;政府消費應走向政府采購。二是在政府與企業的關系方面，政府服務于企業的觀念和職責應得到明確和強化。政府是公共部門，是服務性組織，是為企業服務的，如果這個關系界定不清楚，企業就難以快速發展。受各種因素影響，許多政府部門至今仍然缺乏服務意識，總以管理者自居，喜歡管企業，甚至不正當地干預企業。我們要接受政府是服務性組織的觀念，要努力為企業發展與競爭力的形成提供良好服務，搞好企業外部環境建設。相應地，政府對企業的必要管理也必須堅持服務和公平的原則。如應盡量盡快取消審批制度，推廣備案制度。三是在項目投資方面，政府須約束對企業可能產生的擠出效應。政府不應與企業競爭投資項目。政府投資應起到對企業投資的導向與彌補作用。一般來說，政府應提供公共產品(如公共衛生體制建設)，商務投資應交給企業去做。四是政府要通過深化改革完成從控制型政府到服務型政府、從全能政府到有限政府、從神秘政府到透明政府、從統治型政府到善治型政府、從人治型政府到法治型政府、從僵化型政府到學習型政府的轉型(唐琦玉，2003)。

需要指出的是，在政府公共管理與企業競爭力培育關系問題上，有兩種意見或傾向筆者不敢茍同。一種是“政府無為論”，認為市場經濟中企業競爭力是企業在市場機制優勝劣汰的洗禮中獲得的，與政府的公共管理與服務作用不相干。另一種傾向則是將政府職能的不恰當擴大，如近年來地方政府間的稅收競爭的存在和對“經營城市”的片面理解與應用等等。筆者認為，良好的外部環境是企業賴以生存和提高競爭力的關鍵，其中政府的運作效率和公共政策是一個重要因素。政府既必須在支持企業競爭力提升中發揮積極作用，又必須恰當定位，在資源配置中不應擠占企業過多的空間。歸根結底，筆者還是堅持這一觀點:有為的政府與有效的政府公共管理是形成企業競爭力的一個重要因素，關鍵是要正確定位政府與企業、政府與市場的關系，充分發揮與整合政府、企業家與理論界三方在企業競爭力培育方面的積極作用。

公共管理論文范文:都市圈經濟的繁榮與政府公共管理體制的創新

論文關鍵詞：都市圈經濟 政府公共管理 體制創新

論文內容提要：都市圈經濟的飛速繁榮，對國家和社會起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈經濟飛速發展過程中產生的諸如投資與貿易、資源配置、環境治理、公共衛生、公共安全等都市圈公共問題，已經越來越成為都市圈政府所面臨的嚴峻挑戰。為此，政府公共管理體制也必須做到與時俱進，不斷進行改革和創新。該文論述了都市圈政府公共管理體制創新的主要著力點。

在我國的經濟發展進人到人均GDP1000-3000美元的階段后，城市化進程正在以前所未有的速度向前推進。在經濟的集聚作用下，這個階段的城市化進程不是全國平推一盤棋，而是形成若干個都市圈。這個時期形成的都市圈大都以一個或以上的城市為中心，涵蓋周圍若干個城市。如南京都市圈就是以南京為中心，涵蓋了長江流域與東部沿海交匯地帶的江蘇和安徽兩省，覆蓋南京、鎮江、揚州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、巢湖8個城市。參照日本的經驗，每個都市圈一般以120公里到15。公里為半徑，所覆蓋的面積大概是4萬平方公里到5萬平方公里，人口約3000萬，圈內GDP約為1000億美元。

根據預測，我國到2030年基本完成工業化的時候，將有可能形成20個左右的都市圈，其中包括京津都市圈、大齊(大慶、齊齊哈爾)都市圈、沈大(沈陽、大連)都市圈、徐州都市圈、上海都市圈(長三角都市圈)、珠三角都市圈、成渝(成都、重慶)都市圈等。每個都市圈都是由十幾個百萬以上人口的城市構成的城市群。除了這“20大都市圈”之外，還有像廈門、昆明、貴陽、西安、蘭州等工業城市的發展，也會對周邊地區發生帶動作用，可能會形成相應的都市圈。

都市圈經濟的飛速繁榮，對國家和社會起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈經濟飛速發展過程中產生的諸如投資與貿易、資源配置、環境治理、公共衛生、公共安全等都市圈公共問題，已經越來越成為都市圈政府所面臨的嚴峻挑戰。為此，政府公共管理體制也必須做到與時俱進，不斷進行改革和創新。正如中共十七大報告所指出的那樣:遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。0所以，研究都市圈經濟的繁榮與政府公共管理體制的創新，具有重大的理論和現實意義。

一、都市圈經濟發展催生區域公共管理體制的改革與創新

所謂區域公共管理，是指區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域的某一方面或多方面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理包括以下幾個內涵:一是區域公共管理的主體是多元的，包括政府組織、私域組織和非政府組織，目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益;二是區域公共管理采用的方式和手段與市場經濟領域、政府公共領域的管理不同.不是競爭和壓制.而是基于平等地位之上的協商和調解;三是區域公共管理的對象是區坷內個體和共體之間相互形成的交叉重疊關系。①區坷公共管理在區域健康持續發展的過程中起著至關重要的作用:首先是制定政策法規，為區域經濟和社會發展提供符合地方實際、與國家大政方針相配套的區域性政策體系和與國家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法規體系;其次是實施區域性整體規劃、調節和控制，建立并保持合理的產業結構、適當的投資規模和堅實的環境保護基礎;再次是完善社會保障制度，確保社會公平，維護社會穩定。

在傳統的農業社會和工業社會條件下，社會的公共問題相對簡單，公共事務比較單一。第二次世界大戰以后，特別是人類歷史邁人21世紀以后，世界已經全面進人到一個信息社會和知識經濟時代，接踵而至的便是經濟全球化、區域一體化、社會信息化、市場無界化的高歌猛進。于是，跨國或跨行政區域的“區域公共問題”便大量滋生，并呈復雜化、多元化和規模化之態勢。正如加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫所言:“現代生活的性質已經使政府間關系變得越來越重要。那種管轄范圍應徑渭分明，部門之間須水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯見著過時了。不僅在經典聯邦國家，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現出這種傾向，可喚做‘多方治理’的政府間活動越來越重要了。

實際上，改革開放以來，都市圈經濟在發展的過程中，各區域政府之間的競爭和沖突一直就沒有停止過。既存在著爭項目、爭投資、爭政策的“府際之爭”，也存在著地區分割與地區封鎖的“府際沖突”。誠然，競爭和沖突既是客觀的，一定程度上說也是必要的。正是因為都市圈經濟的發展和區域政府之間的競爭和沖突，使其面臨著一些共同的問題，比如環境變遷與環境保護的跨界性、社會發展與區域發展的不平衡性、區域資源的整合與地方競爭問題等等。“特別是在都市圈的建設中，各種跨界公共管理事務的增加，成為伙伴型政府間縱向關系發展的最佳生長點。

以上這些問題往往不是哪一級政府、哪一個部門所能勝任的。我們從2007年鬧得沸沸揚揚的太湖藍藻危機就更能清楚地說明這點。在太湖這個中國第三大淡水湖的周圍，上海、蘇州、無錫、嘉興、湖州5個中心城市構成了一條環太湖都市圈，成為我國經濟最發達的地區之一，工廠林立，工業發達，人口密度達到每平方公里1000人，是我國人口最密集的地區之一。太湖流域的這5個市分屬于滬、蘇、浙3個省市，在環境治理上缺乏一個有效的流域管理機構。由于長期“市自為戰、縣自為戰”的管理體制，沒有一個通暢的地方政府溝通、合作機制。所以責任不清，導致各方大肆排放污染物，最終污染物超過了湖體的環境容量，終于導致了跨界的大型污染。

因此，都市圈各政府組織基于本身合作的必要性、意愿和專業需求、財政資源和風險分擔，以及追求效率與效益等方面的考慮，會采取有限合作、適當合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作以滿足其實際需求c0這就要求區域政府做到公共管理體制的創新。例如，建立政府間平等對話與談判的協商機制，既能糾正“命令機制”僵硬化的弊端，又能彌補“利益機制”局部化的缺點。以靈活多變的行政契約、行政協議等方式發展合作關系，追求政府間信息分享、關系交換等目的c0實際上已經有都市圈率先進行了嘗試:在長三角區域政府間關系的協調中，1992年成立了長三角經濟協作辦主任聯席會議，后升格為市長級協調組織，并于 1997年更名為“長江三角洲城市經濟協調會”,2001年又成立了滬蘇浙省(市)長座談會制度。2004年“泛珠三角論壇”的舉行、《泛珠三角區域合作框架協議》的簽訂，以及區域內行政首長聯席會議制度與秘書長協調制度等的建立，也是區域政府公共管理體制創新的有效舉措。

二、區域公共管理體制創新的阻力分析

1.行政區域壁壘的客觀存在

我國經濟最重要的特點之一是各級政府按行政區來組織經濟活動，行政區內的經濟資源受控于政府的干預，帶有很強烈的地方政府行為色彩。當區域之間出現利益摩擦時，各地方政府往往首先以行政區為依托，構筑各種壁壘，阻礙經濟要素資源的自由流動，從而最大限度地保護地方利益。地方利益的突出特點就是排他性，為了發展本地經濟，解決勞動就業，地方政府往往通過各種手段，阻礙生產要素的跨行政區流動，人為地分割要素市場，使區域性的有序競爭的統一市場難以形成，對內開放遠遠滯后于對外開放。法國經濟學家龐塞特(Sandro Poncet)經過研究就發現，從1987年到1997年，中國省際貿易量呈下降趨勢:1987年，省際平均貿易量在GDP總量中占54% ,1992年下降為50% ,1997年下降到38%;中國省際平均貿易量在各省總貿易量中所占的比重1987年為88% ,1992年降為80% ,1997年則降為66%;中國各省平均商品吸收額中，外省生產的商品所占比重1987年為34% ,1992年減為27%,1997年只占20%擴5行政區劃壁壘是長期客觀存在的，這構成了區域公共管理體制創新的最大的直接阻力，實際上是源于體制上的阻力。

2.地區產業結構嚴重趨同

由于受到“行政區經濟發展”觀念的驅使，各地方政府作為具有獨立利益的市場主體，往往熱衷于向見效快的行業投資，重復建設情況比較嚴重。舉一個例子:長三角地區中14個城市排在前4位的支柱產業均是電子信息、汽車、新材料、生物醫藥工程，趨同率達到70%。而在高新技術領域，長三角地區的“十五”高科技產業發展規劃中集成電路產業的同構性達35%，納米材料為48%，計算機網絡為59%，軟件產業為74%。地區產業結構的嚴重趨同容易引起各自為政、低層次重復建設、惡性競爭等問題，導致經濟行為的短視，長此以往將損害都市圈經濟的健康發展和可持續地發展。這實際上是源于結構上的阻力。如果各地方政府在公共管理體制的改革和創新中，缺少實質性的整體規劃，不能就促進都市圈城市之間的區域經濟聯動、優化區域社會資源配置達成共識的話，這種結構上的阻力仍將頑強地存在。

3.基礎設施重復建設現象嚴重

由于地方各項經濟指標的完成與地方政府官員個人的政治升遷掛鉤，地方政府往往以投資拉動GDP的增長。長三角區域內共有開發區199個。而港口的重復建設更是矛盾重重，南京以下的長江段，已建、在建和待建的萬噸以上碼頭泊位共100多個。從江陰到南通60公里岸段，有68個萬噸級泊位，平均0. 9公里就有一個。結果是，一方面有的港口設施能力嚴重過剩，而另一方面，又在大量投資建設新的港口。c長此以往，會造成都市圈之間的惡性過度競爭，引發更嚴重的社會問題，導致社會的不穩定和不和諧。這一切都是源于現行的政績考核指標轉嫁的阻力，實際上可歸結為經濟上和政治上的雙重阻力。如果在區域公共管理體制創新的過程中不能改革現有的干部政績考核指標體系，地方政府官員還會為了自身利益的最大化而忽視地區的全局利益，那么這種阻力也將長期存在。

4.法律制度的缺失

我國<憲法》第89條規定:中央政府統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。《憲法》和<地方政府組織法》還規定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生等事務。然而，我國法律對涉及的有關府際合作尤其是地方政府合作的規定和條例幾乎是空白，法律只規定了各級政府管理其轄區范圍內的事務，對上級機關在跨域事務中的角色扮演，對于地方政府合作中的權利、責任分擔等問題，根本都沒有涉及。這就容易導致各地方政府各自為政、推誘扯皮、爭議不斷等情況的出現。國家如果不盡快出臺有關的法律法規解決跨區域合作與治理及其爭端處理的法律法規，這種法律制度上的阻力也仍將存在。

5.公共管理體制創新的動力不夠

公共管理體制創新對各地政府來說是一項全新的嘗試，沒有現成的經驗可供借鑒，沒有現成的道路選擇。雖然人們對于公共管理體制創新已達成共識，但到底什么是公共管理體制創新，其基本特點和內容有哪些，公共管理體制創新的基本任務是什么，公共管理體制創新與傳統政府體制有哪些區別，如何做到公共管理體制創新等，理論界尚有不同的看法。由于理論認識的爭議，公共管理體制創新就還缺乏明確的理論指導，不可避免地構成理論指導的阻力。所以，各地政府提出的公共管理體制創新的實踐就還屬于摸著石頭過河的探索。因此，在公共管理體制創新時有把它簡單化的傾向，也有把什么都往公共管理體制創新身上靠的傾向。對此，我們應該在實踐探索的基礎上加強理論研究，真正實現理論指導實踐前進、實踐又推動理論進步的良性互動的發展態勢。

三、都市圈政府公共管理體制創新的主要著力點

1.樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協商與合作的區域公共管理之路，這是體制創新的基礎

由于長期以來行政體制的分割性，各地政府實際上已成為了地方利益的代言人，各地方的利益徑渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈經濟發展如此迅速，所引發的公共管理問題又如此之多的情況下，各地方政府仍然抱著本位主義，從傳統的地方利益觀念出發，獨善其身的話，必將會造成“雙敗”、“多敗”的結局。所以，要樹立“雙贏”、“多贏”觀念，走協商與合作的區域公共管理之路，這是體制創新的基礎。走協商與合作的區域公共管理之路，首要的就是要摒棄傳統的以單位行政區劃為基礎進行管理的慣性思維，樹立區域公共管理的新思維。比如:歷史上河流往往被作為天然的地域邊界，但從公共管理的視角來看，這種邊界劃分顯然是最糟糕的做法。它意味著兩個獨立的轄區就共有的公共品分割做出決策，而決策結果由雙方共同承擔c實際上誰也不主動或不愿意承擔不利的后果。

所以，各地方政府要以公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區劃的切割為出發點，大力加強彼此之間的溝通、協商與合作，做到彼此利益的最大化。實際上2003年以來，圍繞長三角一體化，江浙滬三地高層就已經頻繁互訪，協商共商，對自己在一體化發展中的作用重新定位。上海已經明確把“建設長江三角洲大都市圈”作為其基本戰略之一，提出“服務長三角，服務全國”的聯動發展新路子。周邊省市也都在有意識地努力打破“諸侯經濟”，“主動接軌”上海。2003年5月，蘇嘉杭高速公路江蘇浙江交界收費站實現合并經營，這是長三角公路運營首次打破行政區劃藩籬，成功走向聯合運營的開端。長三角區域政府還規劃在未來5年內，建成一個現代化快速交通網，把“長三角”15座中心城市、55座中等城市、1446個小城鎮全部納人“3小時都市圈”。旅游一體化也已經有較好進展。C此外，2003年度還簽署了長三角城市中小企業政策互享的文件。

2.大力加強法制環境的和諧建設，這是體制創新的核心

事實上，地方政府間的博弈是廣泛而合理地存在的，只不過我們應該將其更加顯性化和法律制度化。因為市場經濟發展的前提條件就是與經濟發展相適應的法律制度的建立和完善。所以，法律法規是各地方政府進行有效合作的前提條件。然而，目前我國法律關于政府合作的具體規定非常少，合作往往受到領導個人意志的重要影響，靠地方領導人推動，這就使得合作的人治色彩濃厚，缺乏法制的保障。因此，大力加強法制環境的}f1i皆建設是體制創新的核心。首先，建議國家盡早出臺《中華人民共和國地方政府跨區域合作法》，使政府間的合作活動走上法制化的道路。還要及時修改其他的相關法律如《環境法》等，對區域治理等做出具體規定，使區域政府的各項合作活動都有法可依〕國家有.關部門還要改革唯GDP馬首是瞻的政績考核辦法，將區域合作的成果也列人考核的指標并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主體在具體制定法律時所秉持的立法理念、看待問題的立場、方法以及立法的技術和手段等方面存在的差別，所以由不同主體制定的法律在內容上不一致、甚至相去甚遠的事例并不鮮見。，嗯為此，都市圈內各行政區的立法主體還要在全面貫徹落實中央立法的前提下，就跨行政區的經濟發展中的重大事務，如宏觀調控、社會保障、人才流動、環境保護等方面加強立法協調，構建法律的相互認可和法律資源的共享機制，使地方性法規和規章的制定更具科學性和適用性，既符合行政區利益，也符合都市圈經濟發展的要求。再次，各行政區司法機關之間也要加強司法協調，統一司法標準，加強司法協助，通過行政區的司法功能整合，在都市圈內建立一個暢通無阻的司法體系，使每個商事主體的合法權益得到平等的保護，必要時可考慮設置大區怯院，確保區域經濟刊本化的良勝發展。

3.建立跨都市圈行政區的協調管理機梅，負責日常工作和合作事務的牽頭組織，這是體制創新的本質

如何更加有效地發揮區域政府的合作積極性，建立一個反映區域政府意愿、能獲得區域內政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是體制創新的本質。我國可以效仿國際上一些合作組織的做法，設立由相關省區派員共同組成的常設協作機構，并以各種層次的聯席會議制度作為主要的運作模式。跨行政區的協調管理機構應該具備以下的一些基本職能:組織協調實施跨區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等間題;統一規劃符合本區域長遠發展的經濟發展規劃和產業結構;制定統一的市場競爭規則和政策措施，并負責監督執行情況;協助各市縣制定地方性經濟發展戰略和規劃，使局部性規劃與整體性規劃有機銜接。還應根據專業、精簡、高效的原則設立各種專業委員會和工作小組，它們也具有一定的管理、協調、研究分析和組織職能。勉口長三角地區就可根據實際情況設立區域規劃與產業協調委員會、重大基礎設施開發管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環境保護與治理委員會等專業或綜合職能管理機構。

4.加強都市圈政府政策制度的整合，以電子政務為平臺，逐步形成政策制度的一體化，這是體制創新的關鍵

為實現都市圈內區域政策的一體化，必須進一步全面清理實行地方保護和市場封鎖的地方性法規和政策，創造公平競爭的市場環境;開放商品市場，消除限制商品流通的地域障礙，實行區域內市場一體化，對在區域內流通的其他成員及商品，實行同等待遇;建立規范公平的質監認證制度，各方不得有排他性和歧視性規定;改善市場主體準人環境，打破市場主體準人的地區封鎖，打破所有制限制，鼓勵各種不同所有制企業、不同經濟成份的經濟組織在區域內開展經濟合作0各方政府都不要介人企業間的競爭，減少對于經濟主體經營活動的種種干預，對當地所有經濟主體實行“國民待遇”，努力形成一個政策無差異的區域環境c0在機制上，可通過制定認可度高、可操作性強的合作協議、章程等，將區域政府協調結果成果化、法規化，約束各協議方共同遵守。在內容上，側重于產業、基礎設施、交通、信息、環境等必須通過合作才能實現最大社會效益和促進經濟可持續發展的重大間題。

另外，都市圈政府可以在政府內部建立“都市圈政府辦公信息系統”(內網)，各政府機構都可以成為系統的節點，使政府信息的傳播速度大大加快，傳播成本大大降低，政府的信息融合度大大增強。同時，建立“都市圈政府聯合政務網”(外網)，樹立對外的整體形象。都市圈可率先在戶口管理、人才流動手續辦理、車牌手續辦理等公共服務項目上加快一體化網上辦理，形成強大統一的城市一體化品牌。

5.積極鼓勵非政府組織的合作與參與，有效發揮第三部門的作用，這是體制創新的動力

雖然政府作為最具權威性的公共機構，在公共治理活動中發揮著不可替代的作用。然而，社會組織在化解社會矛盾方面卻能起到輔助政府的很好作用。從世界范圍來看，公共治理已不再是政府的專利，非政府組織和各種民間組織都會成為公共治理的主體。都市圈經濟的發展主要是企業和民間自發、分散的合作意愿流動的結果，在這個過程中，大量的行業協會、民間團體也在某些方面發揮著社會治理的功能。所以，都市圈政府要加大對區域性行業協會等非政府組織的扶持，充分發揮跨區域的非政府組織的作用，在諸如相關標準的制定、資格認證審查、質量檢測等多方面積極開展與非政府組織的合作，可以將除調查研究制定政策、宏觀規劃調控和監督執法以外的公共管理職能轉交給社會中介組織，尤其是區域市場評估、區域決策咨詢、行業管理和社會福利服務等職能應該無條件地轉交給社會中介組織，消除資本、資源和人才流動的屏障，提高區域投資環境質量。在此基礎上，拓展政府與市場間相對平衡的溝通和對話渠道，加強對公共治理的另一極一一公民社會的培育，使之“逐步與國家達成‘二元結構’:一種既互相監督又互補增益的結構格局。”這種政府組織與公民社會“互相監督又互補增益的結構格局”不但不會削弱都市圈政府的功能，反而會在治理手段和途徑方面豐富行政區政府的功能，使其功能張力以更靈活的形式得到廣闊延展。

公共管理論文范文:社區公共管理互動機制探析

論文關鍵詞：社區公共管理 政府公共管理 社會公共管理 互動機制

論文摘要：隨著“新”公共管理理論的發展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區公共管理，作為公共管理體系的一個重要組成部分，開始受到學者的認同與重視。文章在分析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著的行政管理與社會管理互動機制進行探索與分析，揭示社區公共管理互動機制的運行原理。

近年來，社區公共管理作為公共管理體系中的一個重要組成部分，開始受到學者們的關注。但是，迄今我們對社區公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統的研究。對社區公共管理互動機制進行深入探討，在理論上，一方面是對公共管理研究領域的拓展和延伸，另一方面是對公共管理體系與研究方法的豐富與發展;而在實踐上，對中國社區公共管理體制的建設有著重要的指導意義。本文將在分析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著的政府管理與社會管理互動機制進行探索與分析，力求揭示社區公共管理互:動機制的運行原理。

公共管理就是對公共事務和公共事業的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進和分配。王樂夫將公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。fi同時，他還將公共管理的核心內容—公共事務區分為國家公共事務、政府公共事務、社會公共事務。王惠巖則根據不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在著明顯差異，而認為在理論上公共事務可分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。f2作者認為二者對公共事務的劃分并不存在本質差別，只是區分的角度不同，前者以管理主體對象進行區分，后者則以管理客體進行區分。社區公共管理是指社區組織憑借社區公共權力對社區公共事務和公益事業進行組織與管理的活動。在以上對公共管理的概念界定及區分方法的基礎上，我們可以從以下幾個方面去分析、把握社區公共管理—作為公共管理體系中一個重要組成部分的基本含義。

(一)管理主體是擁有公共權力和公共權威的社區組織

一般來講，社區組織包括政府基層政權組織、社區自治組織以及社區中介組織。政府基層政權組織在社區公共管理中發揮著方向性的主導作用，主要包括城市社區的街道辦事處及其他職能部門。社區自治組織，伴隨著社區成員民主參與意識的增強而出現，是對社區內部公共事務實行“自我管理、自我組織、自我服務”的組織，如社區居民代表大會、社區居民委員會、業主委員會等。社區中介組織主要指以社區居民為成員、以社區地域為活動范圍、以滿足社區居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區主體組織和居民個體之間的組織，如志愿者組織和社區服務組織。

(二)管理客體是社區中的公共事務與公益事業

并不是所有的社區事務都是社區公共管理的對象，只有其中的公共事務與公益事業才屬于社區公共管理的范圍。具體而言，包括國家層面的公共事務與社區內部自生的公共事務。

(三)管理目的是維護社區成員的公共利益，促進社區發展

任何公共管理的目的都是為了增進公眾的公共利益，并確保公共產品與公共服務的分配，社區公共管理也不例外。社區公共管理的目的，在于維護社區的公共利益，更好地組織與社區成員密切相關的公共產品與服務的生產，以達到社區發展的最終目的。

(四)管理基礎是社區組織憑借的社區公共權力

社區公共權力是社區公共管理得以存在的基礎和前提，大致有三種:(1)組織授權的公共權力，如政府組織、社區自治組織、社區黨組織等，是社區公共權力最重要的來源。(2)社區成員授權的公共權力，它是社區公共權力的源頭。社區成員通過選舉等民主形式產生業主委員會，使其擁有公共權力對社區公共事務進行組織與管理，就是其中的一種表現形式。(3)以經濟為基礎的公共權力，它體現在社區內的企業通過提供資金等形式影響社區公共事務的各個方面。

(一)政府公共管理與社會公共管理的基本特征比較

本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門根據法律規定對全社會公共事務所實施的管理，并不包括政府的內部事務管理。社會公共管理是指社會性的公共組織對一定領域內的社會公共事務所進行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現在以下方面:

第一，公共管理內容的服務性。政府公共管理所提供的公共產品和公共服務多具有不可分割性、非排他性，諸如國防、財政、環境保護、基礎研究等;而社會公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不到的領域，提供的公共產品和公共服務不一定具有非排他性，更多的是一些區域性、分散性的公共產品和公共服務。與政府公共管理相比較而言，社會公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現“以人為本”的精神。

第二，公共管理的非政治權威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權威的作用，波茨曼認為政府公共管理的實質就是對政治權威的管理L47。社會公共管理很大程度上也依賴于權威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯合體而產生的權威，一般不具有強制性，更沒有國家的強制力為后盾。

第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國家的代表—政府。而社會公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨立，這是由社區發展的多元動力機制所決定的。

(二)社區公共管理的互動機制

改革開放之前，我國實行的是計劃經濟體制，政府是公共事務組織與管理的唯一組織，政社關系屬于“強政府，弱社會”。那時候人們居住在社區，各種利益關系卻在單位。可以說，還不存在社區公共管理問題。真正意義上的現代社區是伴隨著政府職能由管理轉向服務而產生的。政企分開、政社分開、政事分開使得社區開始承擔越來越多的社會職能。社區自治權力的確認和認可，構成了社區公共管理的權力來源。社區中介組織的成長為社區公共管理打下了良好的組織基礎。社區公共管理存在著政府公共管理與社會公共管理的互動機制。二者之間相互影響與協作、相互制約與監督，共同維持社區的穩定與運轉，共同促進社區的協調發展。

1.社區公共管理中的政府公共管理

任何一個社區都要受到國家法律法規和政府相關政策的約束。社區是社會的一個基本單位，因此許多國家層面的公共管理事務都要落實到社區。如維持社會治安，保護弱小群體的利益，計劃生育等，通常在社區中執行和實施。這一部分的社區公共管理事務我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因為政府或其派出機構是這部分職能的執行主體。當然，在政府管理更多地引人市場竟爭、降低管理成本、追求高效率的時代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區組織甚至個人來承擔。

2.社區公共管理中的社會公共管理

任何一個社區公共管理事務中還涉及到社區內部的公共事務，如滿足社區公眾的需求，發展社區經濟，維護社區公共設施等。這部分公共事務是社區公共管理的最重要組成部分，體現著社區公共管理的實質與核心。或者我們可以稱之為社區自治，即社區公共事務“自我管理，自我教育，自我服務”。相比較于政府公共管理活動，它更側重于服務而非單純管理，更貼近社區居民的日常需要，而且一般不以國家的強制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂夫所說的社會公共管理的范疇，或者說屬于王惠巖所說的對社會性公共事務的組織與管理。

3.政府公共管理與社會公共管理的互動

以社區組織(目前多指社區自治組織)為管理主體的社會公共管理，是社區公共管理的核心與實質，也代表著未來社區的發展方向。然而，中國市場經濟體制尚未完善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區公共管理中仍然扮演著十分重要的角色。政府公共管理與社會公共管理在社區公共管理活動中不是兩個互不干涉的獨立部分，而是一個互動整體。只有通過二者的良性互動，使政府與社區組織既相互協作，又相互監督，才能更好地發揮社區的公共服務、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進社區發展目標的實現。

在社區公共事務的組織與管理活動中，政府公共管理的管理主體是政府，社會公共管理的管理主體是社區組織。社區公共管理中政府與社會公共管理的互動機制，正是通過政府與社區組織之間既相互協作又相互制衡的互動關系體現出來的。

(一)政府與社區組織的相互協作

從政府與社區組織的相互合作關系看，當雙方面對共同的社區及社區公共管理事務時，是相互配合、相互協作的，一方面，政府把部分社會公共管理權力委托或讓渡給社區組織，特別是在“市場不為、政府又不能”的領域內大力扶持這些組織，從而依賴它們在社區內更有效地推行政府的行政決策，實現政府的行政管理和服務的目的;另一方面，社區組織也要借助于政府的授權或委托，獲得實質性的管理權限或政策與財政支持，才能充分發揮其管理職能，贏得社區組織的可持續發展。它們之間更多的是強調“互惠”與“協作”，共同成為社區公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區組織同時從不同的角度共同為增進社區公共利益而努力的局面，使社區居民成為最大的受益主體。

(二)政府與社區組織的相互監督

政府與社區組織還存在著相互監督、相互制衡的關系。一方面，政府依法對社區組織進行監督、指導和控制;另一方面，社區組織則作為社區成員的代表對政府及其公共管理行為進行監督和制約。

1.政府對社區組織的制衡

首先，任何組織都會受到“自治”與對組織的“控制”這對矛盾的困擾。對社區組織而言，保持獨立性、自治性是它有效開展活動的必要條件。然而獨立和自治有時也會成為產生危害的隱患。比如說社區組織可能會利用手中的公共權力，助長狹隘的團體主義或個人主義。若僅僅靠社區組織內部的章程與規則來防止其濫用權力，是遠遠不夠的。其次，社區組織所代表和維護的是一個群體的共同利益，而不是整個社會的公共利益。那么，社區組織維護的群體利益與整個社會的公共利益發生沖突就在所難免，如社區組織不顧社會公共利益的違章搭建現象的存在等。因此，為了防止社區組織公共權力被濫用，狹隘的社區意識或個人意識的滋長，以及出于維護全社會公共利益的需要，政府對社區組織的監督必不可少。當然，政府對社區的監督必須把握好一個“度”的問題，要以不損害社區組織的自治性為原則，既要保證政府對社區組織的有效監督，又要保障社區組織得到充分的自由。

2.社區組織對政府的制衡

首先，政府是一國內擁有壟斷強制力的組織，其行為的制約因素相對于任何其他形式的組織來說都要少。目前，人們雖然已對政府權力需要有效監督達成共識，但是，中國除政府內部的監督機制外，人們強調的社會監督往往更側重于社會輿論與公民個人的監督。然而社會輿論的局限性、公民個人力量的薄弱性使其又無法完全擔負起社會監督的重任。因此充分發揮社區組織的監督職能，以組織的力量防止公民權益受到各方面的侵害，已成為當務之急。其次，社區組織作為政府與公民之間的社會中介機構而存在，本質_[是一種民間自治組織，除了依法接受政府的指導與監督外，更應該具有獨立于政府的自治性，決不應該成為政府的“一條腿”川。再者，我國社區公共管理是在計劃經濟向市場經濟、“全能政府”向服務型政府轉變的過程中發展起來的，社區組織必須能夠代表社區居民監督政府人員的執法活動，才能有效地參與國家管理并監督政府機關的活動。

社區除政府公共管理與社會公共管理的互動機制外，還存在著政府公共管理、社會公共管理與市場管理、文化管理、信息管理之間更為復雜的互動機制，還需要我們在今后的理論與實踐研究中進一步深人探討。

公共管理論文范文:淺論公共管理幅度對政策執行的影響

[論文關鍵詞]管理幅度；政策執行

[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，應該調整管理幅度，減少管理層次，提高政策執行效率。具體措施包括縮省并縣，省縣直管，市制創新。鄉鎮自治等內容。

一、我國公共管理幅度的現狀

按照行政管理學的有關理論，管理幅度是指組織直接控制的人員和機構的數量。一般來說，管理幅度越大，則管理的層次減少，但管理的難度加大：管理幅度越小，則管理的層次增加，但管理的效率降低。在我國現行行政區劃體制中，存在一個奇怪的現象：一方面，管理幅度大小失當，很不合理；另一方面管理的層次普遍過多，效率低下。我們先來考察一下我國行政區劃的層次，我國除四個直轄市和海南省外，其他省區的管理層次一般設有省(區)一市(州)一縣一鄉鎮四個層次，有的在縣鄉之間設區公所，更多的則是在鄉村之間設片區，變成了五個層次。我國現在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比，世界上大多數國家的地方行政區劃實行二級制或三級制，很少四級制，中國是四級制的行政區劃、五級制的行政管理層次。管理層次多，中間環節就多，需要協調的關系就多，管理成本就高，工作效率就低，甚至導致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風。

我們再來看看我國的管理幅度，總的來說，我國各類政區之間規模大小過于懸殊，同級政區的大小甚至相差幾十倍。就人口而言，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級市、市轄區)過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。就面積而言，相差更為懸殊，有3萬多平方公里的省，還有近20萬平方公里的縣。同時，市的建制也比較混亂，有縣級市、地級市、計劃單列市、省會城市、較大市等。政區規模的大小是由于各種原因形成的，但過大過小都不利于國家的行政管理、經濟建設和社會穩定，特別是省級政區過大還會對國家的長治久安產生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多，但其州一級幅度達51個，其他國家比例更高，法國99個，日本47個，西班牙50個，一些小國也達到20多個。我國省一級建制少而面積大的管理模式，容易導致政策執行的“一刀切”，政策難有針對性和靈活性。管理的幅度過大，使得政策執行難以因地制宜；同時，管理的層次過多，又使得政策執行的信息容易失真。因為對政策執行而言，管理層次越多，則政策執行所需要的中介環節越多，不同層次的政治區域利益發生沖突的概率就越高，政策執行所經受的利益過濾次數就越多，執行過程所積累的政策規避能量就越大，從而政策規避發生的頻率、幅度和強度就越高。由此可見，我國目前的公共管理幅度失當、比例失調是影響政策有效執行的重要因素。

二、公共管理幅度失當對政策執行的影響

從管理幅度和層次的角度來看，我國政策執行面臨兩個比較大的“瓶頸”，一是如何將政策執行效果從低效提升至更高的層次，二是如何使政策在全國范圍內得到真正的落實。前者可以說是政策執行高層次的拓展，后者則是政策執行在平面空間的擴張。在現代化的類型中，中國屬于后發型現代化國家，各級政府扮演著非常重要的角色。在一個社會經濟條件并不理想的國度里，要實現現代化的諸多目標，困難是可以想見的。我國政府實現管理目標常常采取的一個應對辦法便是自上而下的政治動員。政治動員作為一種方法可運用于不同的目的，就政策執行而言，它可以與行政結合在一起，形成一種動員型的政策過程。從理論上看，一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環節構成的。第一個環節是調查、選點、搞試驗、樹樣板，從個案中總結“一般經驗”，并使之上升到理論和政策的高度；第二個環節則是運用行政(或法律)手段將這一政策推向全國，并通過一定的機制來保障這一過程的順利進行。在不同時期，政策執行的保障機制是歷史地變化的。在改革開放之前，是意識形態和領袖的人格特征發揮了非常重要的作用。20世紀80年代以來，隨著放權型改革的推進和意識形態的日漸淡化，政策執行的保障機制也發生了相應的變化，從農村中發展出來的“承包制”方式被應用于政府的行政過程，這就是上下級之間通過簽定責任書(承包合同)，將行政管理目標層層分解與落實的“政治承包制”。

顯然，在這種工作方式中，政策執行第二個環節的難度要大于第一個環節。特別是當不同地區之間的差異變大時，政策執行的效力便開始下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。事實上，這種差異性早為人們所認識，并體現于相應的政策語匯中。傳統政策術語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認。但是，如何處理統一的政策和具體的地區差異這兩者之間的關系并沒有任何法律的依據，因此它一直是我們政策執行中的一個基本難題。

一般來說，政策執行的第一件事便是政策試驗，從點上突破，總結關于這方面的執行經驗，通過成功案例的示范作用，從而在更大的范圍內進行推廣，并將試驗的政策轉變為正式的政策。在執行試驗過程中，為了確保成功，政策執行者對試點的選擇不是隨意的，通常選擇有投入價值的對象，并且可以相對集中力量，投入必要的人力、物力和財力。在這個意義上，示范點是精心培育出來的。然而，當基于試驗點的一系列政策執行被推廣到其他地域空間時，我們有可能遇到完全不同的環境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執行的第一環節和第二環節開始脫節，政策執行的統一性與現實情況的千差萬別成為一個普遍的問題。地方差異的存在表明，在一個地方經由自下而上的方式發展出來的東西，一旦上升為某種普遍性的行為準則，對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對于許多非試驗點來說，試驗點的終點恰恰成了它們的起點)。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如不同地區的經濟發展水平、教育程度、地方文化傳統、民風習俗、老百姓的素質、對外開放的程度乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的，隨著市場經濟的發展，我國的地區差異性正在拉大。西方研究中國的學者甚至發明了一個新詞，在英文“中國”后面加了一個“s”，變成復數“Chinas”，意思是中國內部的差異太大，你不能只到過某一個地方就大談中國應該如何如何。人們會反問，你談的是中國的哪一個部分?因此，我國客觀上存在的地區差異為政策規避提供了現實的可能。一方面，如果政策執行者機械照搬政策，可能會在某些地區導致政策不適，影響政策目標的實現；另一方面，如果這些地區的政策執行者變通執行，又可能會導致政策執行走樣、變形，政策目標一樣不能實現，因為政策到底如何變通，什么時候應該變通，變通的效果如何，并沒有一 套科學的測量和評價標準。

公共管理幅度的失當使得政策執行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策，卻不一定完全適合另外一些地方。因此，有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”，但事實上，在很多地方它被“架空”了，或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發生的一種相當普遍的現象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西，對于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結構的不同。應該承認，在許多地方，一些干部或出于自身利益考慮，或出于某種習慣，或出于某種顧慮，他們把有些政策看作是一種“不得不”執行的東西。但同時他們也將這些政策視為一種負擔，甚至是對既有利益結構的某種威脅。他們并不是真心實意地執行政策，而是將這項工作視為不得不走的過場。記得筆者在黨校講基層民主的時候，一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處，諸如他們那里很多地方農民的素質還沒有那么高，一些地方的村民選舉使家族勢力興起了，黑社會出現了，一些地方選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務難以完成等等。一句話，民主進程超前了，不符合他們那里的實際情況等等。在這種情況下，處于相對弱勢地位的老百姓也很可能對政策執行不太關心，或無可奈何。對于這類現象事實上我們并不陌生。從政治學的角度來看，它表明了一個基本事實：任何涉及利益調整的政策和法律，其執行過程同樣是一個政治過程。政策可以在最高層制作，但是最終需要各個區域和層次的地方政府來執行。可以這樣預測，在一個相當長的時期內，就全國范圍而言，管理幅度和層次的合理化將是緩慢的，許多地方還會出現各種政策執行偏差和問題，會存在大量的地方管理型政策執行。要改變這種格局，就必須解決各管理區域的利益協調和平衡問題，適當調整管理幅度和層次，這是管理幅度合理化的本質要求。

三、合理調整公共管理幅度的若干思路

針對我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，從經濟社會發展趨勢和政策執行的要求出發，我國現行行政區劃體制改革的基本思路應該是調整管理幅度，減少管理層次，提高政策執行效率。具體措施應該包括縮省并縣，省縣直管，市制創新，鄉鎮自治等內容。

(一)取消市縣分等，實行省(區)管縣

要取消市與市之間的行政級差，不再將直轄市以外的市分為地級市和縣級市，使市與市之間同級，市與縣之間同級，都劃歸省(區)統一管理。這樣，雖然市縣之間的功能和特點不同，但都是省(區)直接分塊管理的行政區劃，都是處于省(區)之下的第二級行政建制，行政級別相同。這樣，雖然省、自治區、直轄市設置的目的和性質不同，但它們都是國家分塊管理的行政區域，同為地方行政建制的最高層次；雖然市轄區和鄉(鎮)之間的目的和性質不同，但它們均是處于市縣之下的地方第三級行政建制，而且是基層行政建制。同級行政建制中的每一行政單位，不論大小一律平等，它們之間不存在誰管誰的問題，都統一由所屬的上一級行政單位管轄。實行市、縣同級，是實現市不再管縣，省(區)直接管縣(市)的關鍵，它可以使政策的傳遞和落實真正一竿子到底，有利于省(區)及時了解政策執行情況，提高政策執行效率。當前，在市縣經濟均較發達、市縣離心力強的區域，如蘇錫常地區、珠江三角洲、環渤海經濟圈等，市管縣體制已經嚴重束縛了區域經濟發展，阻滯了城市規劃和管理，因此，可通過逐步取消市管縣體制，建立新的城縣聯盟或城縣合作體制，以有效協調城鄉利益矛盾，真正煥發全新管理體制的活力。

(二)適當擴大省級區劃數目

實行省管縣后，雖然減少了管理層次，但會加大省級政府的管理幅度，加重省級政府的工作負擔。因此，省管縣應該與重新調整省級行政區劃相結合。借鑒國外經驗，考慮到我國實際，省級行政區劃應大體在50個左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區，民族問題較多，與目前政區過大和過分一體化不無關系，因此，可根據民族風俗、地理位置、經濟水平、安定狀況等標準，將它們適度分成若干個省級政區，以有效加強領導，維護國家統一和社會穩定。又如山東，歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈，即現在的膠東半島和西部內陸，兩地經濟發展水平、文化習俗等相差較大，再加上山東省的龐大人口規模，因此可以考慮分開。江蘇被長江分為蘇南和蘇北，兩地經濟社會發展水平差距很大，也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區大省(區)等也可以適當調整。這樣一來，不僅可以有效進行行政管理，而且各地政策執行的針對性和有效性都會大大增強。

(三)弱化市轄區建制

從強化市的整體性管理和減少管理層次出發，要對市一級的政府職能機構和市轄區進行改革。首先，應主要按區域管轄的需要在市區內各地方設置市政府職能部門的分支機構，而且不同分支機構的管轄區域有所不同，可以是一個市轄區有兩個或兩個以上的分局，也可以是兩個市轄區設一個分局。如，公安部門按治安的任務量分片設公安分局；稅務部門按稅收的任務量分片設稅務分局；交通部門按交通的任務量分片設交通分局；園林部門則可只設市區和風景區兩類分局，或市區設一個分支機構，市郊的每個大的風景區設一個分支機構。而只有民政、衛生和市政等部門以市轄區為管轄范圍，按市轄區政府組成部門的形式設立。這既有利于進一步淡化市的塊塊管理方式，變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式，也有利于市政府根據城市的發展和需要，從整體上對所管理的事務進行及時的調整與管理。其次，適當縮小市轄區的管轄幅度，增加市轄區的數量，使一個市的轄區由目前一般不足10個增至30個以上。取消目前市轄區下面的街道辦事處，變市轄區兩級管理為一級管理，并適當擴大市民自治組織——居民委員會的規模，充分發揮城市居民的自治作用。適當縮小市轄郊區的范圍，變鄉(鎮)歸市轄區管轄為市直接管轄。這樣有利于簡化政策執行的管理層次，從而實現市的兩級政府和兩級管理的統一。

(四)合理調整鄉一級管理幅度

從多年來的經驗看，基層行政區劃調整變更的風險較小、成本較低，行政區劃改革創新試點可從這個層次著手，如撤并鄉鎮、撤銷街道辦事處等。但從長遠的發展要求出發，對縣(縣級市)和市轄區以下的行政建制，不能只停留在調整規模大小、數量多少上，而是要探索根本性的體制創新思路。比如建立鄉鎮自治體制，雖然這是若干年后的目標，但要最終實現這個目標就需要研究探索向這個目標過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認為，可以把鄉鎮建制變為縣政府的派出機構。在取消農業稅后，鄉鎮的硬性工作任務大大減少，鄉鎮由一級政權組織變成派出機構，既可以減少機構，減少開支，減輕農民負擔，又有利于最終實現鄉鎮自治、簡化政策執行。但推行這種體制時要吸取過去鄉鎮體制反復調整的教訓，首先必須搞試點，在試點取得成功經驗的基礎上再推開，不能一哄而起。而且對鄉鎮還要分類指導，一些規模較大、有發展潛力的區域性中心鎮、重點鎮應向小城市的體制過渡，否則不利于農村二三產業和城鎮化的發展。在農村基層行政區劃體制創新的同時，城市基層行政區劃體制也要進行改革創新，而且城市基層行政區劃體制創新比農村更為迫切可行。 總的來說，交通通訊條件越發達，政府管理工作越宏觀，行政管理的層次就可以減少，管理的幅度則可以擴大。20世紀90年代以來，我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發展，很多省區形成了以省城為中心的數小時省域公路交通圈、以縣城為中心的數小時縣域公路交通圈。就政府職能而言，隨著市場經濟體制的逐步完善，政府宏觀管理職能不斷加強，而微觀管理職能則不斷減弱，諸如行政審批之類的工作越來越少，這就為減少行政管理層次，擴大行政管理幅度創造了有利條件。由于行政區劃調整變更對一個省、一個市、一個縣的政治經濟體制和利益關系影響極大，牽涉面很廣，大的調整影響幾百萬人、上千萬人的利益，小的調整影響幾萬人、幾十萬人的利益，加之公共管理幅度和層次的合理化是一個長期的過程，因此各省區要因地制宜，分類指導，特別是在減少管理層次上不能搞一刀切，而要從本省區實際情況出發逐步推進二級制或三級制。各省區都應該積極研究探索具體的行政區劃問題、市縣規模調整問題、設市數量和布局問題、鄉鎮如何向自治目標過渡問題等等。為防止出現反復調整，每一項區劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎，重大問題更應該進行專題科學論證和合理有序地推進。

公共管理論文范文:人格化、官僚化到市場化——中國公共管理的路徑研究

【論文關鍵詞】中國公共管理；路徑分析；人格化；官僚化；市場化

【論文摘要】1949年以來，我國公共管理領域經歷了明顯的結構轉型，經歷了一條人格化到官僚化再到市場化試驗的獨具特色的發展路徑。理性的官僚制公共治理模式的建立和發展，有利于革除人格化公共治理模式中的種種隨意性和不確定性造成的弊端，提高行政效率。我國多元公共治理型的市場型治理模式必須建立在官僚制的理性之上，為多元主體在公共治理過程中的道德自主性和能動性的”善”的發揮提供堅實的基礎，確保公共治理的合法性與合理性的統一。

一、問題的由來

“歷史表明，人民過去作出的選擇決定了其現在可能的選擇。”要理解我國公共管理范式隨時間的變化而表現出來的階段性差異及其所蘊涵的內在邏輯，就需要了解我國公共管理的變遷規律。1949年以來，我國公共管理領域經歷了明顯的結構轉型。理論界對我國公共管理的模式及其發展路徑的分析迄今為止還不夠充分，在認識上存在著很大的模糊性。與此相對應的是，由于缺乏足夠的科學的理論指導，我國公共管理的實務還存在一定范圍的混亂和低效現象。因此，在理論上澄清我國公共管理的發展路徑，有助于為當前的公共管理實務提供切實的指導并為今后的公共管理的走向定下基調，其價值是不容置疑的。

二、人格化范式的形成及其表現

所謂人格化公共管理范式，是指與封閉性的、小群體性的農業文明社會相對應的，以“人情—身份”關系為隱性規則，組織運行建立在特殊主義取向的制度基礎之上，缺乏明確的、顯性的理性規則，或即使具備一定的明確規則，但在真實的管理過程中由于“熟人社會”的影響力而導致規則失效的公共管理模式。由于建國前邊區經驗的作用、動員型命令經濟的實行、高度集權的體制安排以及領袖的非凡感召力的作用等因素一時并未完全消除，1949年建國以后我國的公共管理一時還難以擺脫人治模式。我國1949年至1978年之間的公共管理模式具有典型的人格化特色，兼有韋伯所描述的“克里斯瑪型”和“傳統型”社會的特點。這種人格化特色濃厚的公共管理模式的生成，其原因主要在于:民主化與法制化建設被忽視，家長制的思維方式與作風存續，公共管理的人格化的社會基礎存在;排斥競爭的計劃經濟體制，為公共管理的人格化提供了經濟基礎;萬能政府的集權式體制安排，為公共管理的人格化提供了政治基礎。這一時期，與公共管理的人格化相伴隨的是大量非理性和低效率的公共管理。主要表現為:機構設置的隨意性;人員使用的主觀性;規制稀缺;公共管理中的特殊主義取向盛行，血緣、地緣、人情關系時常支配著公共權力行使的方向，致使法律、規則因人而異，公共行政缺乏穩定性與普遍性;小團體主義盛行，部門主義、地方主義、個人主義、本位主義泛濫;領導者獨斷專行和神秘主義;公共責任不明確，職責一權利一義務關系不明確;公共管理過程中普遍存在資源浪費、效率低下現象;等等。1978年之后，我國開始了擺脫農業社會，走向工業社會的征程。工業文明社會是“大社會”，對秩序規則的基本要求與農業文明時期的“小社會”存在本質性的差異。“大社會中盛行的行為規則，其目的并不在于為特定的人提供特定且可預見的利益，而是作為那些‘多種目的之工具’而發揮作用的—這種‘多種目的之工具’乃是人們在對某些種類的情形進行調適的過程中發展起來的，因為它們有助于人們應對某些種類的情勢。”中國現代化進程中，這種人格型的公共治理模式顯然是無法適應時代要求的。這就必然要求我國公共管理的范式轉型。

三、官僚化努力及其成就與問題

所謂官僚化公共管理范式，是指馬克斯·韋伯等西方學者在新教倫理的發展和自由資本主義的演進過程中，吸收泰羅的科學管理主義思想，主張建立以法理權威為基礎，以科層結構、非人格化、連續性和專業分工為基本特征的穩定、正規化的政府行政管理體制，負責組織、指揮、控制和調節公共事務。在韋伯式的官僚制政府模式中，確立了政府在公共行政過程中的單一主體地位。從1978年“以經濟建設為中心”的改革大幕拉開到1993年我國《國家公務員暫行條例》的正式頒布，是我國公共管理逐步走向一條人格化，強調法制、規范、專業化的官僚化的發展路徑。在擺脫人格化的無序，尋求官僚化的科學管理進程中，我國公共管理領域中的官僚化努力及其成就主要有:在公共管理過程中，重視理性精神的培養，倡導民主、法治、規范、效能、普遍主義的精神和工作方式，實事求是的工作作風，輕人情重契約的價值取向和功績主義的分配原則;按照管理層次與控制幅度、職責權一致的組織原則，努力理順各級政府的組織結構，實現政府組織部門化和層級化的合理分工;健全和完善法制，強調依法行政，力圖把各級行政組織及其各級人員(包括領導者)的職、責、權，以及工作內容、程序、方法，通過立法的手段確定下來，以降低行政管理中的隨意性和主觀性。通過制定政府及其部門機構與人員編制法、行政程序法，控制機構膨脹與管理中的程序缺失;完善政務公開、群眾投訴和各種行政監督措施，進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償等各種責任追究機制和司法救濟制度，確保對行政權力運作的有效制約;完善行政組織內部的各項日常工作制度，在法律的基礎上進一步規范行政人員的行為;積極推進政治體制改革，強調行政權力的獨立性和受制約性的統一;充分發揮社會主義民主的優勢，堅持全心全意為人民服務的宗旨，貼近社會現實，傾聽公眾呼聲，力求保持適當的靈活性。盡管在我國的官僚化努力過程之中，明顯地促進了制度革新。然而，官僚制本身蘊涵著種種難以克服的矛盾卻不容忽視。“大的官僚機構會產生以下弊端;1.對待不同的需求的反應越來越不加區別;2.向表面的受益者征收越來越高的費用;;3.不能調整供求關系;4.不能防止一種使用形式損害另一種事業形式，公共事業逐漸失效;;5.漸漸易犯錯誤和失控，直到公共行為迅速成為背離有關公共目標和形象;6.最后，發展到了采用補救措施只能加劇問題的嚴重性而不能解決問題的程度。”這些官僚制的病疾在我國公共管理官僚化努力的進程中逐漸顯現出來。我國政府由于采用集權的、等級制的組織結構，因而在一定程度上具有僵化、遲鈍的特點;將公共管理看成是政府之責的公共治理的單中心取向，導致了在發展官僚制的過程中忽視了其他社會主體的參與機制的制度性建設，難以對外界做出及時的反應;官僚制政府由于采用終身雇傭制，缺乏有效的選擇性激勵機制，難以調動公務人員的充分的工作熱情和動力;很多公共組織由于不具備排外原則導致競爭意識缺失，管理者對隨著公共組織的擴大以及管理費用的增加而產生的規模成本的增加無動于衷，造成了純粹的經濟損失，減少了社會效益，對行政效率造成了極大的損害。順應公共治理的發展趨勢，在公共管理范式中融人市場主義精神，改造官僚制成為當前我國公共管理領域的一個革新的新趨向。

四、市場化試驗與問題

“市場化或國家的市場化包含三層含義:第一，利用市場標準去配置公共資源，并且利用市場標準去評估公共服務生產者和供給者的效率;第二，國家的市場化與新公共管理相得益彰，甚至可以說，它是新公共管理的一部分。新公共管理是移植私營企業管理經驗于公共行政的一種管理模式，強調以結果為本;第三，個體可以如在自由市場中一樣在不同的服務供給者之間進行選擇。所謂市場化公共管理模式，意指在契約精神指引之下，打破官僚制模式下的政府單中心治理的傳統模式，而由政府、社會、企業、公民組成一個多中心的互動的協作性的治理結構，重視公共治理主體的道德自主性和能動性，廣泛采用包括私域治理工具在內的各種手段，共同應對各種公共難題，以確保復雜社會中的公共治理的合法性與合理性的有機統一。市場化公共治理模式不是主張政府的企業化，因為企業的根本屬性是其私人性和私利性，而對于政府而言，公共性和公益性是不能偏廢的。20世紀90年代以來，在美、英等西方國家興起了一場基于市場精神的新公共管理運動，其浪潮席卷全球。西方的新公共管理改革舉措概括起來主要有四點:"1.重建公共部門，尤其是通過私有化;2.重建并壓縮中央服務機構;;3.引人競爭，尤其通過內部市場和將公共服務轉包給私人部門;;4.提高效率，尤其是通過績效考核和測評。”隨著西方的新公共管理理論的傳人，同時結合我國官僚化進程中的所表現出來的各種問題,20世紀90年代中后期以來，我國的公共管理領域逐步推行了以強調彈性、務實為原則，以高效率、低成本為目標的公共管理的市場化實驗，努力推進公共服務的市場化、社會化，在公共服務領域引人市場機制，形成一種新的制度安排。主要做法是:對公共服務(公共產品)的性質重新進行界分，形成了多元的供給主體，在不擴大政府規模、不增加公共財政支出的情況下，政府按照投標者的競爭和履約行為，將原先壟斷的公共產品生產權和提供權向私營公司、非贏利組織等機構轉讓，完成公共服務提供的“準市場化”，進而改善公共服務的提供質量，提高行政效率，增強行政能力;發展參與式民主，促進政府與社會的充分互動，強調對“公眾負責的最基本要求是政府部門要把它們的活動向其他人作出解釋，并要按照他們的標準說明所做的事情是有理由的”;在公共管理的市場化實驗進程中，逐步完善和發展了行政公開、行政審批、多維度績效考核、決策聽證、服務承諾等一系列相關制度;發展建立在公共理性基礎上的與治理型政治相一致的政治文化，它以公民的權利與義務為底線，其主題是關懷基于基本正義問題的公共的善，而不是單純的政治權威的價值偏好，公民文化是其核心;在我國公共管理的治道變革中，公民權利日益得到重視，公共管理實現了由“官本位”向“民本位”的轉變;努力促進事業單位體制改革，培育社會中介組織的良性發展空間;發展電子政務，促進公共管理的科技化;重視危機管理，提高政府的應變能力。但市場化的公共治理模式在運行過程中常有被企業化的傾向，從而導致公共治理的靈魂—公共性，受到忽視。“企業化公共行政的主張，逐漸發展出一套公共服務如何運作的正統或古典的觀點。依此觀點，管理者，而非政客，處在管理控制的地位，效率便成為公共部門之“至高的善”，或“行政價值鏈條中的原點”。至于政治因素則被認為應摒除于公共行政之外，因為它只會造成無效率。”市場主義的公共治理模式要求突破官僚規則的限制，給公務人員極大的行動自由，并予以充分的信任。但是，“這個世上沒有哪種倫理能回避一個事實:在無數的情況下，獲得‘善的’結果，是同一個人付出的代價的決心聯系在一起的—他為此不得不采用道德上令人懷疑的，或至少是有風險的手段，還要面對可能出現、甚至是極可能出現的罪惡的副效應。當什么時候、在多大程度上，道德上為善的目的可以使道德上有害的手段和副產品圣潔化，對于這個問題，世界上的任何倫理都無法得出結論”。假如人是天使，那就不需要政府了。假如天使來統治人們，政府的內外控制都將不要。在建構一個由人管理人的政府時，最大的困難就在于此:你首先必須讓政府能控制被統治者，而另一方面使其承當起控制自己的義務。”在一個公務人員缺乏足夠的官僚制法治精神熏陶和市場機制尚不夠健全的社會里，我國市場化公共治理模型的建構無疑是一種極大的冒險，存在著官員出于追逐個人或小集團的特定目標而犧牲其自身所承擔的公共責任，從而導致對人民主權的傷害。事實上，我國當前廣泛存在的以權謀私現象，在客觀上要求我們必須對市場化公共治理模式保持必要的警惕，時刻提防公共治理完全的企業化，公務人員將自己理解成職業經理人或企業意義上的組織雇員。

五、結論:立足于官僚制理性精神的市場化

自1978年以來，農業經濟時代的封閉型小社會已經漸漸遠去，中國堅定不移地向開放的工業市場經濟邁進，經濟的轉型必然帶來政府治理模式的變化，與此相應的是我國公共管理領域的不斷調適。與人格型政府所倚重的“熟人社會式”的公共治理模式不同，官僚制政府突出強調了理性精神的支配性地位以及公共治理過程中的政府單中心傾向。而市場型政府則要求在官僚制理性精神的基礎之上，打破政府單中心壟斷公共治理權的局面，從而組合各種力量共同應對公共治理的復雜性挑戰，提高治理效能。當前西方的管理主義、市場主義的改革取向，有一個深厚的官僚制歷程的前期基礎。我國公共管理領域事實上尚未經受充分的官僚主義的理性熏陶，在這樣一種情況下，建立與法治國家相適應的公共管理范式，才是立足于我國的現實國情的合理的選擇，改革才有生命力。“法治國家的典型特點就是它將導致司法與行政的官僚化并由此導致整個國家強制權力適用的官僚化。”當前我國的公共管理領域的治道變革，關鍵在于完善我國的官僚制，培育公共理性精神。現代的理性官僚制行政要求公共治理實現從人格性向非人格性的變遷，以情感上的中立性替代情感(倫理)態度對行政行為的影響，以普遍主義代替特殊主義，以專業化的官員和功能行為取代分散性的、功能未分化的行政行為，以純粹個人業績(有時還有資歷)為個人升遷依據取代以等級階層為基礎的個人升遷。只有建立法制化的理性管理模式，我國政府機構改革的各項措施才能得到落實，才能有效克服官僚主義，提高行政效率，革除人格化公共治理模式中的種種隨意性和不確定性所造成的弊端。只有如此，才能為多元公共治理型的市場型治理模式以及多元公共治理主體在公共治理過程中的道德自主性和能動性的“善”的發揮提供堅實的基礎。盲目地跟著西方的思路走，必然會問題重重，事倍功半。“對自由的捍衛，必須是以堅守原則為基礎的，而且絕不能向權宜之計讓步，即使在那種除了已知的有益影響以外無力表明對自由的侵犯所會導致的某種特定且有害的結果的情勢下，亦須如此行事。”在法治國家的公共治理模式的基礎上進行市場化改革才是可行的。因為，法治和德治在本質上是相融的。“作為一種公共價值機制，法治國家在根本上倚賴于‘公民美德’的存在，即倚賴于自愿履行自己的政治、法律和道德義務并公平參與共同利益的實現與保護的公民。”官僚化的公共管理范式和市場化的公共管理范式在其內在邏輯是協調一致的，兩者都強調公共管理的非人格化、理性、規則的普遍性。兩者的區別在于，韋伯式的官僚范式將公共管理完全看成是職業化的官僚之責，因而制度設計的過程之中，采取了將國家—社會(市場)一分為二的取向，導致了公共管理主體的單元化。市場化的公共管理范式在尊重官僚制理性精神之上，強調融人更多的市場元素，強調公共管理之責并非僅僅屬于職業化官僚，而且還包括各類“準官僚式組織”以及其他社會主體和自由市場中的競爭者。在官僚制理性精神的支撐之上的市場化公共管理范式是我國公共管理的路徑取向。

公共管理論文范文:試析加強公務員行政能力建設提高基層政府公共管理水平

論文關鍵詞:會務員 行政能力 基層政府

論文摘要:當今時代是一個能力本位的時代。隨壽執政能辦建設的提由，奮務員的行政能力作為黨執政能力建設的超中之愈也越發盆得重妥。本大力田在對東層政府公務人員行政能力進行理性思考的塞袖上，制定科學評價公務員能力素質的標準，進而提出創遺靈活用人機制;優化基層政府奮務炙考核制度;完善公務員培訓機制;多種淘汰機制并舉，實晚基層政府公務員隊伍吐故汰劣等政策建議。

公務員行政能力是公務員角色意識的彰顯，是國一家“吏治”的基礎探析基層政府公務人員現實的行政能力狀況，設計符合地方特色的公務員行政能力模型及相應評價機制，全面提高政府公務人員的行政能力，不僅關系到行政機關職能的有效發揮，關系到區域振興大業的成敗，更關系到黨的執政能力的具體此，在對公務員行政能力進行理性思考的基礎上，從基層政府公務人員行政能力的現狀人手，深人剖析成因，進而探索利創新提升公務員行政能力、提.高基層政府 公共管理水平的路徑實屬必要

一、公務員行政能力的理性思考

(一)公務員行政能力的實質和特征公務員行政能力是指在現代行政環境中。公務員依法運用公共權力和其它公共資源以科學有效地履行行政職能、治理國家、服務群眾、推進社會可持續地發展的專門才干其實質是行政人員依法并創造性地管理公共事務、履行行政職能的能力和職業勝任特

公務員作為政府行政的主體，其素質和能力的高低直接影響到政府行政運作的方式、水平、質量和效果，并對推動經濟、政治、社會的協調發展和社會主義和諧社會的構建起著關鍵性的作用。公務員能力具有如一方面特征:一是政治性和社會性，公務員的行為是國家行政機關管理社會公共事務的行為，因而必然具有一定的社會性;同時公務員所代表的是國家中占統治地位的階級的利益，所執行的也是這一階級的意志，因而公務員的行政行為又必然帶有政治性二是差異性和相對性。公務員群體由個體組成，個體能力素質的差異性必定存在，而這種能力素質差異的存在由于有一定的外在條件的限制，導致這種差異性是相對的三是適應性和創新性突出表現在公務員對現實行政環境應具有高度的敏感性、自省性和自我調試、自我改變的適應力、生存力和發展力〕在信息化、全球化等外在環境變化和科學化、民主化、法制化等內在環境變化中，能夠不斷變革和完善 行政系統自身.增強行政能力，確保其始終走在發展的最前沿，這是其最}a著的特征四是執行性和嚴肅性.公務員的行政行為貫穿于整個行政過程，具體到每個行政環節和行政活動要把公共意志、需要、動機和政策法律 以及相應的資源條件變成具體的行政活動直接作用于 行政客休并由此產生具體而嚴肅的現實結果。因此.操作性、執行性、深遠影響性和重大嚴肅性是其在公共生活中最獨特的特征

(二)公務員行政能力調整的背景公務員行政能力建設是一個動態發展的過程，隨著時代的發展以及行政環境的變化，公務員行政能力也將被賦予不同的內涵和要求

首先，公務員行政能力必須適應全球化浪潮的挑戰，我國加人世界貿易組織后.在融入全球化的進程中我國面臨眾多的挑戰，其中最直接、最突出的是對政府公務員行政能力的挑戰人世以前，特別是改革開放以前，我國基本處于與世界隔離的狀態，政府機關丁作性質相對簡單，整個社會對公務員的素質和能力要求也相對較低，對公務員來講，只要遵循上級命令照章辦事就能成為一個合格公務員，對政策理解和執行能力要求較高隨著人世后全球化對我國各個領域的全方位影響，特別是政府管理方式的轉變，對受傳統行政文化和行為習慣浸潤已久的公務員行為方式和能力要求提出了尖銳的挑戰，其中最為顯著的是對公務員依法行政能力、科學決策能力、應急應變能力等方面的挑戰越來越嚴峻。

其次，公務員行政能力必須適應政府職能轉變的要求。不同的經濟體制對政府職能的要求是不同的，而政府職能的轉變又必然帶來公務員行政能力的適當轉換。在計劃經濟基礎七形成的“全能管制型”政府模式要求公務員重過程而輕結果，重執行而輕創新，重管制而輕服務而在市場經濟條件下，政府職能范圍只能涵蓋市民杜會以外的公共領域，在此基礎上形成的“有限政府”職能模式勢必要求政府公務員盡決提高自身的服務能力、創新能力、溝通協調能力，以體現市場經濟要求的“萬顧客導向”和“公民導向”

第只，提高政府公務員行政能力是加強黨的執政能力建設的前題。黨的十六屆四中全會根據新形勢新任務的要求，對加強黨的執政能力作出了重大部署，這是我黨在關鍵時期作出的重大戰略決策。而公務員作為我黨推向執政崗位第一線的國家工作人員，是黨的執政水平的重要體現者，也是加強黨的執政能力建設的組織者、推動者和具體實踐者所以，全而提升政府公務員的行政能力是貫徹落實中央《決定》精神、加強黨的執政能力建設的重要一環。

(二)公務員能力標準的設置原則和體系框架公務員能力標準的構建，必須根據時代特征、中國特色、本地區特點以及公務員擔負的歷史重任，不斷地對能績標準內容和結構進行更新和調整，建立一套動態發展的符合要求的能力指標體系具體原則為:1.國際性原則公務員能力標準設計要洞察世情，注意借鑒國際先進經驗，特別要研究西方發達國家公務員的能力標準體系。我們在指標結構布局的設計上要參照國際上成熟的指標.增強公務員能力標準的國標通用性、可比性。2.現實性原則仁公務員能力標準設計不能脫離本地區實際，要依據《國家公務員通用能力標準框架》(試行)的有關規定，根據新形勢的新需要，從基層政府擔負的行政職能出發充分考慮各種部門、各種崗位適用性，設計基層政府公務員行政能力模型的基本內容可行性原則。公務員能力標準設計不僅要考慮到適應中國國情和地區特點，而且還要考慮到本地公務員隊伍的現狀，指標設計要考慮操作性，努力向量化方向發展.使每一指標盡可能用可計量的要素反映出來，以保證考核評價結果的準確客觀、

由于每一職務所擔負的工作責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素的不同，所以在能力標準的構建上不能采取大一統的做法必須對公務員進行分類根據國際上一般做法，基層政府公務員能力標準構建的對象劃分為三個層次:基層行政人員〔包括辦事員、科員);中層行政人員(包括科級公務員、科級公務員);高層行政人員(主要是副處級公務員、處級公務員)職位層次不同，對公務員的能力要求也會有相應的差別基層政府公務員的能力結構依序劃分為基本能力、中級能力和高級能力三個層次:一是基本能力，主要包括口頭表達能力;專業技術能力;人際關系能力;知識開發能力;政策把握能力;任務執行能力;依法行政能力二是中級能力，主要包括權責分配能力;溝通與協調能力;駕馭沖突的能力;資源運籌能力;績效管理能力;外部合作能力;內部凝聚能力:信息獲取與分析能力;開拓創新能力;環境應變能力等三是高級能力，主要包括以寬廣的眼界觀察世界，善于進行理論思維和戰略思維，科學判斷形勢的能力;善于抓住機遇加快發展，及時研究解決改革和建設中的新情況新問題，駕馭市場經濟的能力;正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系和應對復雜局面和各種風險的能力;善于結合實際創造性地開展[作以及總攬全局的能力。

以土三個層次的能力構成了一個完整的公務員能力體系，但在實際中，這種劃分不是絕對的.往往是交叉滲透、需要靈活運用的一般來說，職位層次越高，越需要具備更高級的能力，以適應高級職位統纜全局、戰略規劃的要求、

二、對墓層政府公務員行政能力的總體評價及成因剖析

據調查顯示.“推公”以來我國基層政府公務員隊伍整體能力呈現出逐步優化的發展態勢，能力素質綜合指數提高較快。基本能夠適應本地區公共事務管理的需要。筆者分析，我國基層政府公務員素質能力近年提高較快的原因有三:第一，實行“凡進必考”，吸引了大批精英分子加人到公務員隊伍，客觀上促進了行政能力的整體提高。自國家推行向社會公開招考公務員以來，基層政府公務員隊伍整體素質和能力明提高.精神面貌發生了著變化一特別是經濟欠發達地區，其經濟發展狀況和特殊社會結構決定了政府機關公務員是本地區人才聚集的職業，公務員對本職工作的滿意度較高，公務員隊伍穩定。在一定程度二促進了公務員隊伍整體能力的提升，第二，競爭形勢益嚴峻，公務員主觀上愿意提高自己的行政能力，以拓展生存空間與競爭實力近年來，全國各基層政府在科處級領導崗位都已基本實行考試考核競爭上崗制度，有些機關還試行年終考核末位淘汰制度、副局級領導干部“一推雙考”制度等改革措施，將晉職晉級與競爭性考試和業作能力的壓力，也為公務員平等競爭提供了發展平臺。凸顯公平公正的公務員制度應有的內涵，客觀上鼓勵公務員提高自身素質能力。第三，加大培訓力度，營造學習氛圍，從組織上保障公務員能力的提高近年來，各基層政府機關針對自身情況開展了大規模“補課”式的培訓活動，效果顯著;同時，各培訓機構改變了培訓方式和培訓內容.實行“菜單’，式選課和針對性教學，不僅增強了對公務員參加培訓的吸引力，而且從組織上保障了公務員能力的大幅提高。

雖然基層政府公務員行政能力整體上呈上升趨勢，但從實證分析結果來看.在公共服務能力、依法行政能力‘創新能力等幾項關鍵性能力方面確實還存在明顯不足，尚在低水平徘徊分析其成因有三:第一，多“入”少“出口”，公務員新陳代謝機制不健全是影響基層政府公務員整體行政能力不高的客觀因素。各地方政府在最初推行公務員制度時，一般實行整體過渡的做法，使得公務員隊伍進口失之于寬，管理失之于松索質能力參差不齊;冉加上公務員隊伍“出口”不暢，新陳代謝阻力較大，嚴重影響了基層政府公務員隊伍的整體活力和素質能力的提升第二，重“管制”輕“服務”，傳統行政文化的深刻影響是公務員思想意識更新緩慢的主觀因素在基層政府，傳統行政文化中的“權力行政”、“全能管制”觀念依然影響深遠，公務員對計劃經濟體制的管理方式存在強烈的慣性思維和路徑依賴，導致服務意識、法制意識較為淡薄，公共服務能力、依法行政能力較為欠缺.第三，重“精神”輕“物質”，激勵竟爭機制不完善是公務員缺乏進取動力不足的組織制約因素。目前對公務員的激勵方式主要是精神鼓勵，這是公務員職業的政治性特征決定的，有利于提高公務員的社會地位和職業道德水平。但隨著社會各階層收人的大幅度提高，社會比較利益的傾斜加劇了公務員心理上的不平衡感，不僅挫傷了公務員的積極性，也大大激起了他們對物質利益的強烈欲望與此同時，政府系統考核評價體系不科學，竟爭激勵機制不完善等，在一定程度上助長了工作尤壓力也就無動力，無動力就不出成績的“平頭”局面，這是公務員能力建設動力不足的重要組織根源。

三、加強基層政府公務員隊伍能力建設的政策建議

公務員隊伍建設和能力的提高是一個民期的、不斷完善的過程，只有找準問題，尋求克服這些問題的路徑才能科學制定評價公務員能力素質的機制

(一〕關創造靈活用人機制的政策建議第一，對公務員錄用形式進行改革基層政府公務員普遍通過委任制、選任制、考任制的形式錄用，但對一些專業技術要求高的職務，通過以上三種方式很難找到“人適其職”的合格人選，建議可以參照吉林省政府聘任“政府雇員”的形式，以高薪辦法向社會招募高級一專業人才進 人政府政府雇員服務政府部門.但不具備行政職務，不行使行政權力.不占用行政編制.用合同的形式確定 政府機關與高素質或專業技術人才的法律關系。這種辦法一方面可以吸引高級人才投身政府管理，提升政府服務質量;另、方面，打破了政府用人的終身制同時、這部分人在政府1作與升遷毫不相千，只憑專業技術和知識吃飯。對濃厚的官場文化能起到很好的消解作用、第二，加大公務員隊伍內部的流動性，刺激公務員素質的不斷提升。基層政府人事部門可以成立公務員人才中心，本級政府所有公務員都在此登記備案，實行統一管理，形成一個政府內部的“準人才市場，各部門所需人員通過這個“人才中心”合理分配，形成政府一內部的“市場化”用人機制，這樣可以在政府內部形成適才適”，最大限度實現公務員陽內部。人才配置最優化”，建立政府內部的橫向流動聘用機制第三.創 造良好的用人環境，實現’.造血”與‘輸血”功能并重與吸引優秀人才”同樣重要的是‘·留住優秀人才”，特別對于經濟欠發達地區來說，其發展水平和經濟狀況決定了“物質留人”的空間不大，所以。感情留人、“事業留人”、“發展留人’‘就顯得十分重要建議領導干部競聘選拔方式逐步實現制度化、規范化、經常化，持續滿足優秀人才的發展欲望，真正實現“不拘一格”選拔使用

（二)關于優化基層政府公務員考核制度的政策建 議第，明確考核內容，實行權重考核制度。由于公務員工作很難量化，基層公務員考核的內容往往傾向于宏觀而缺少可操作性。建議在考核內容，針對前述公務員能力模型實行權重考核制度，確定各基層政府公務員的核心能力.實行“一票否決”制度對于整體能力和素質不合格的公務員，必須停職參加培訓，培訓后經過考試和試上崗合格者方可評為稱職，而年終考核稱職者方可晉職晉級第二，在考核權重的把握上.要堅持領導與群眾相結合、屆中與屆末相結合、平時與年度考核相結合并盡量對不同崗位的公務員實行分級分類考評，注重考評的針對性、具體性和可操作性。第三，考核內容與目標體系一經確定就要公之于社會，既讓公務員了解，以便按要求執行，又要讓行政監察部門、人事考評部門和上級領導掌握，以便于監督檢;杳，還要讓大眾知曉以便于社會監督

(三)關于完善公務員培訓機制的政策建議卜第一，在培訓方式上，建議采取傳統培訓方式與現代化、電化培訓方式相結合，兼收并蓄傳統培訓方式應利用集中學習的優勢，組織有針對性、導向性明確的學習，特別要將培訓重點放置于公務員的人際交流能力和團隊作能力的培訓上，并增加案例教學、情景模擬式教學、團隊訓練式教學等先進方法.為受訓公務員提供集體經驗的分享而采用遠程式教學等電子化培訓則可利用其終端分散的特點，擴大受訓者的規模、將培訓重點放在提高公務員的知識存量及解決問題的能力等方面，又可以減少脫產受訓帶來的工作不便第二，在培訓內容匕建議實行需求式教學公務員培訓部門應定期進行培訓需求的調研，了解培訓崗位需求的特點及變化趨勢，本著“管用”的原則合理安排培訓內容.分層分類開展具有針對性地培訓.培訓內容的設置應做到三個適應:一要適應政府工作需求和職務要求;二要適應公務員的素質和能力現狀;三要適應本地經濟和社會發展的需求第三.建議實行培訓與考核、獎懲、提拔相結合的制度.激發和保持培訓的內在動力建立并實施嚴格的培訓機構資格認證制度。并配套實行培訓保障機制和培訓約束機制。對于沒有按時參加培訓或培訓成績不合格的，年度考核不予確定等次，并在提拔任用和晉職晉級時適度考慮同時，鼓勵和支持公務員參加多種形式的繼續教育，以提高基層政府公務員隊伍的學歷層次和知識水平

(四)關于實行多種淘汰機制并舉，實現墓層政府公務員隊伍吐故汰劣的政策建議基層政府公務員隊伍一直存在“只進不出”“出口不暢”等現象，這是導致基層公務員隊伍龐大、能力低下的直接原因.目前公務員淘汰機制主要有四種:一是自然淘汰，即公務員因年齡、身體狀況等原因流出行政系統，如退休二是自動淘汰，即公務員基于利益比較或興趣原因而主動要求退出行政系統，如辭職;三是被動淘汰，即行政機關對業績欠佳、表現不良、不符合公務員職業標準或達不到公務員職位規范要求的人員實施的淘汰行為，如辭退;四是強制淘汰，即因公務員言行嚴重違反行政系統規則被驅逐出行政系統的形式，如開除。但通過這四種淘汰方式離開公務員隊伍的數量極為有限，較難淘汰庸人懶人。因此，建議在繼續完善和切實執行上述四種淘汰方式的基礎上，同時建立競爭性的淘汰機制

第一，借鑒西方公務員管理經驗，實行“末位淘汰機制”。用比較的方法對年度考核中連續兩年排位倒數若干名的公務員實行分流或下崗，淘汰出行政管理系統，這樣既能暢通“出口”，又能增強公務員工作的壓力和憂患意識.變壓力為提高自身能力的動力。

第二，參照軍隊中普遍實行的更新制度，實行年階退職制喇。把公務員按不同的職級劃分為不同的退職年齡，如果達到了本職級的退職年齡而未能晉升到上一級，便必須退職。職級越低退職年齡限度越低類似方法如能成功運用于公務員隊伍.將有利于保證公務員隊伍合理的年齡結構，控制公務員隊伍規模，同時也可以催生公務員的危機感，促使他們持續保持在職壓力，進而產生素質更新的強烈愿望和自覺行為.

公共管理論文范文:試論新公共管理框架下納稅服務的完善

論文摘要 自2008年我國成立納稅服務司以來，我國各級稅務機關都相應開展了納稅服務工作。但是由于納稅服務的理念上的缺乏以及原有的行政管理制度上的不協調導致大部分納稅服務未能起到有效的服務于納稅人的作用。本文從新公共管理的角度出發分析了納稅服務中理念的缺失，成本過高，信息不充分等問題，提出在新公共管理框架下完善納稅服務的思路。

論文關鍵詞 納稅服務 需求導向 稅務機關

自從上個世紀50年代，為納稅人服務的理念在美國提出之后，各個國家開始逐漸重視納稅服務在稅收征管中的重要性，納稅服務日漸成為各國稅收服務的核心內容。在我國，近年來稅務機關在納稅服務的理論研究和社會實踐方面都進行了很多的嘗試，使我國納稅服務管理有了較好的發展。但是由于我國稅務系統管理體制上的限制，納稅服務目前仍然還處于基層稅務機關納稅服務形式上的改變，在實質內容上還沒有實現真正的納稅服務。從上世紀80年代西方國家興起和發展的新公共管理運動，掀起了政府公共管理改革的新浪潮，現代管理學中的諸多理論同時也應用于納稅服務。利用新公共管理理論指導納稅服務的完善和更新，改變傳統意義上的納稅行政管理方式，實現真正意義上的納稅服務。

一、新公共管理下納稅服務發展的現狀

（一）新公共管理的納稅服務理念

1.最小征稅成本為中心

新公共管理理的中心思想就是將經濟學理論和私營企業管理方法引入到政府管理當中，以提高政府的行政效率。新公共管理更加重視成本效益關系，主張將企業精神融入到政府管理中，注重投入產出的相對均衡，強調政策規劃項目的成本、效益關系，要求以最小的投入獲得最大的效益。這點完全符合亞當·斯密的最小征稅成本原則，稅收的管理行為會產生兩個層面的費用：一個是政府征稅的征稅成本，一個是納稅人繳稅時產生的納稅成本。因此納稅服務水平的高低直接影響著納稅人所繳稅費的高低以及稅收公平和稅收效率。

2.以需求導向為重點

新公共管理強調公共服務中顧客導向理念，在社會契約論基礎上，更進一步提出政府應為組織服務，政府應該樹立“顧客至上”的思想，以顧客的需要為政策導向。積極施行公共部門的改革。稅務部門作為最基本的公共行政部門，在稅法保證的基礎上，強化納稅服務，提供納稅人更多的選擇權，為納稅人提供最佳的服務。

3.引入市場競爭機制為核心

新公共管理強調市場導向的治理，重視公共行政體系內市場競爭機制的作用。政府作為公共服務的提供者，但不是公共服務的唯一提供者，更不是公共服務的壟斷者。引進社會資源，將部分公共服務外包可以提供更多更優質的公共服務。納稅服務不僅僅是稅務部門主動提供，也應該引入稅務中介，利用稅務中介構建稅務行政部門與納稅人之間的有效溝通橋梁。

（二）新公共管理下納稅服務發展的現狀

我國新《征管法》明確提出，納稅服務是稅務機關的法定職責和義務，稅務機關必須在征收、管理、檢查和實施稅收救濟過程中依法提供相應的納稅服務。2008年，國家稅務總局專門成立了納稅服務司，具體負責“稅法宣傳、納稅咨詢、辦稅服務、權益保護”等事宜。2008年9月，國家稅務總局提出“以納稅人為中心”的納稅服務新理念，由“管制型”稅收向“服務型”稅收轉變。2009年7月，國家稅務總局召開了全國稅務系統納稅服務工作會議，納稅服務體系初步建立。

各級稅務部門尤其是基層稅務部門依照各自的稅源基礎，在組織結構、制度安排、具體措施上開展內容豐富，形式多樣的納稅服務活動。推行首問責任、全程服務、文明服務、限時服務、一站式服務、承諾服務、提醒服務、延時服務、預約服務、“低柜式”服務等多種服務形式，對稅收政策、辦稅流程、納稅定額、收費依據、處罰標準、偷漏稅舉報渠道等實行了公開，建立了環境舒適的辦稅服務廳，以及開展稅收宣傳月活動、稅收專題輔導等。

運用現代科技和管理技術拓展服務手段。如積極推行多元化申報和繳稅方式，有針對性地推行直接申報、郵寄申報、電話申報、網上申報、委托代征等多種方式；充分利用現代金融支付和結算手段，實現稅銀企聯網的電子繳納；積極開展和規范12366納稅服務熱線建設；積極加強網站建設等。

二、納稅服務發展中存在的問題

（一）缺乏納稅服務整體理念，隱性成本高

許多稅務部門對納稅服務的認識存在偏差：強調納稅服務只是服務，就不可避免的導致稅務部門要求服務效率和服務態度；強調納稅服務隸屬于征管，導致納稅服務的重點變成了優化納稅流程，提供便捷、快捷的服務以及流于表面形式的外在性服務；強調納稅服務的獨立性，導致納稅服務成為單獨科室，納稅服務固定在辦稅服務廳，無法實現整體的納稅服務要求。

雖然基層稅務部門都在積極開展“一站式”、“零距離”、“一窗式”服務，將單一職能崗位轉變為全能職能崗位，優化納稅程序，減少納稅人排隊時間。但是這種納稅流程缺乏處理突發和復雜業務能力，更加缺乏即時監督的能力，與后臺監督缺乏實時聯系，與征管職能部門也缺乏有效的協調。一旦出錯往往會拖延到次日發現或者月底發現，這時候再進行糾正會極大地增加納稅人的心理遵從成本，也會增加一線工作人員的心理負擔。這樣的納稅服務只是落實在窗口一線人員，并沒有從整體出發實現納稅服務理念，呈現一種的孤島效應，服務手段單一，稅務部門內部信息共享能力弱，效果并不明顯。

（二）納稅需求導向效果不明顯，征稅成本高

從公共品角度出發，政府提供公共服務應該是供給導向，由政府主動提供社會成員的公共品滿足社會成員需求。但是從新公共管理角度出發，納稅人不是簡單的社會成員定位，按照我國稅制的要求，我國是以法人為主體的納稅管理體系，辦理繳納稅款的人員是實際參與納稅流程的社會成員，在本質上要求稅務行政部門與他們在平等的地位上。但在我國稅務機關的思想觀念上，把納稅服務更多的定位于服務稅收征管工作，沒有把納稅服務作為國稅工作的核心業務。

在納稅服務推動優化上，往往是稅務部門單一方面推動，使從便利管理角度出發，是一種壟斷式服務的體現，要求納稅人必須接受，納稅人也無權反對。缺乏和納稅人之間的有效溝通，也沒有對納稅人的需求進行調查，這導致納稅服務提供的服務內容與納稅人的需求存在實際的偏差。忽視納稅人的合理納稅需求分析，提供的納稅服務于納稅人之間產生了結構性的矛盾。由于這種矛盾的存在，削弱了納稅服務的提供能力，甚至會產生負的外部效應，浪費了稅務人力與財力資源。

（三）納稅服務觀念滯后，信息化成本高

目前，納稅服務的手段有很多銀行的管理手段的痕跡，而屬于稅務部門的創新性服務觀念相對要少。目前我國缺少一套行之有效的納稅服務分析系統，對納稅主體缺乏標準化的評級和分類；信息共享能力低，不能對納稅人進行量化判定；調查方法和手段欠缺，對納稅人需求不能有效地反饋，也不能針對納稅人的要求設計新的納稅流程。由于納稅服務對納稅人數據庫關聯能力弱，導致稅務部門與納稅人之間的信息不對稱，納稅服務不能有效掌握納稅人的信息，納稅人的信息變動還需要征管部門逐一核對，影響了納稅服務的有效性。

納稅服務分析能力要求稅務工作人員具備極高的專業能力，不僅要熟練掌握政策法規的變化，還要熟悉征管的業務流程，同時優秀的社會調查能力和數據處理能力也是保證納稅服務的需求導向能否有效實施的關鍵。而目前大多數稅務部門缺乏這樣的專業性人才或者團隊，并且稅務部門忽視了服務外包的可能性。一味強調要求稅務工作人員單人完成一個專業團隊的工作，造成有些稅務部門的政策出臺缺乏嚴謹的可行性檢驗，出現問題后脫離制度約束盲目修改，極大影響了納稅人對稅務部門的信任度，也導致納稅成本過高。

三、完善納稅服務的新公共管理思考

（一）理順納稅服理念，將納稅服務貫穿于稅收征管

納稅服務貫穿于稅收征管的全部環節，并且預先于稅收征管開始納稅人管理，事后對納稅人評價分析。所以應從人力資源，制度安排，組織結構上予以相應的保障，提高納稅服務的水平，減低納稅成本。

首先，要解決納稅服務與稅收征管互相獨立的問題，需要從創新征管模式入手。從服務一體化角度入手，新的征管模式不僅要將納稅服務融入到征收管理中，還要體現納稅服務與征收管理的核心價值觀。其次，優秀的人力資源是保證納稅服務有效開展的前提，加強稅務干部的專業素養，提升稅務干部對稅收政策法規的解讀能力，強化稅務干部對納稅流程的熟練度；優化稅務系統人力資源的彈性福利制度，從物質上保證對稅務人力資源的激勵作用。最后，整合納稅服務部門，引入扁平化管理制度，將納稅服務嵌入到征收管理中，建立稅收分析，稅源監督，稅收評估，稅收稽核一體化的服務機制，最終將納稅信息歸集到稅收征管的決策中心，形成制度化措施后反饋到基層稅務工作人員，使得每一位稅務干部都成為納稅服務員，在日常征收管理中，為每一位納稅人提供專業化的納稅服務。

（二）確立納稅需求導向的服務體系

加強對納稅人合理需求的有效表露激勵機制，擺脫自上而下的服務提供方式，將納稅人和稅務部門放在平等的地位，充分挖掘納稅人的共性和納稅特點。

借鑒客戶管理模式，堅持納稅服務維護，要重點掌握納稅人對稅務部門征管的反饋，對納稅人的維護自身權益的投訴要做到反思優于處罰，總結優于批評。真實了解各服務項目的實際效果，進一步有針對性地研究后續措施，改進服務。將納稅人的需求反映在制度提升上，引導納稅人自覺參與納稅服務決策，提高納稅遵從度。在大量的調查基礎上，按納稅人的心理特征和行為特征進行分類，提供個性化的納稅服務；按納稅人的遵從度和信用評估進行分級，有針對性的提供納稅服務；按照納稅人的規模和業務量進行分項，提供模塊化的項目服務。

（三）充分發揮稅收中介的作用，適當進行服務外包

隨著社會的發展，社會分工越來越細化，社會單體的差異性也日趨多樣化和復雜化。政府不能包辦所有的公共服務項目，適時適當的將服務內容下方到社會團體，政府加強引導和監督職能。因此，推進納稅服務的社會化有利于納稅服務的微觀化。

截至2012年6月，我國實有企業達到1308.57萬戶，個體工商戶達到3896.07萬戶，即使是加強信息化程度和自助納稅等便捷手段，每個稅務干部都要面對數以幾百計的納稅人，完成日常的征管都顯得住捉襟見肘，而納稅人亟需的稅法政策解讀和宣傳更是無從談起。

充分利用社會化力量，將部分納稅服務外包給社會團體，引入市場競爭機制，促進納稅服務的社會化。從長遠來看，除了更加完善的12366熱線信息化服務外，利用納稅服務外包和結合專家級的稅務咨詢，提供最權威最專業的納稅服務可以更好的解決納稅人對稅收政策了解的空白。建立稅收法規和政策的疑問庫，和E-MAIL回復機制，能比電話咨詢便于記憶和掌握。

在科學合理界定稅務機關職能的基礎上，通過法律和經濟的手段，利用各種社會力量包括中介機構和社會團體為納稅人提供各類納稅服務。重點是出臺相關法律法規，規范稅務業，促進其健康發展，使之成為納稅服務社會化體系的主要力量。

公共管理論文范文:公共管理與治道變革

內容摘要 世界各國的實踐表明，政府對于經濟、社會和政治發展是必不可少的，政府治理公共事務模式即治道的質量，直接關系到一個國家經濟、社會和政府發展水平和質量，也直接關系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向專心致志于公共服務供給、公共問題解決、公共事務管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權力統治為基礎的政府走向以服務為宗旨的政府，從高度集權的政府走向地方越來越有自身權限的多中心運作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統推進的結果，但更是具體的公共管理多方面創新、積累并推動宏觀變革的結果。

本文以江蘇和武漢新近實施的公共管理創新，以及全國人大常委會頒布的行政許可法和國務院公布的婚姻登記條例為例，說明了公共管理創新對于政府治道變革的重要意義。

關鍵詞：公共管理，治道變革

2003年，中國各級地方政府在公共管理方面有很多創新的舉措，比如江蘇省廢除了有關嚴禁沒有婚姻證的男女混住，武漢市用新的方法成功地解決了多年沒有解決的禁止麻木難的問題。在中央層次，全國人大頒布了《行政許可法》，國務院頒布了《婚姻登記條例》。

這些新的公共管理舉措，和新的國家法律法規，具有很大的治道變革意義。認真總結與分析這些新舉措和新法律法規所包含的治道變革邏輯，有助于我們更好地通過管理與制度創新，進一步推進中國政府的治道變革。

一、江蘇省公共管理創新的治道變革意義

過去，江蘇省人口管理暫行條例規定，嚴禁沒有婚姻證的男女混住。最近，江蘇省廢除了這一規定，因為這一規定沒有國家法律依據，國家法律并沒有規定沒有婚姻證的男女不可以混住。

這一舉措受到了傳統媒體和新聞網站的關注。大家一片叫好。認為，這是法治原則的體現。法治原則要求，法律不禁止的就是允許的，國家法律沒有規定禁止的事情，省級政府沒有權力制定法律性規定實施禁止。根據現有的法律規定，男女同居，只要不涉及貨幣化的性交易，就不屬于違法。更有法學家認為，這實際上體現了公權尊重私權的精神。其實，公權與私權是有明確界限的，未經正當司法程序，公權不得侵犯私權。男女同居，屬于私權的范圍，即使國家有法律規定，這樣的法律也屬于公權對私權的侵犯，是需要修改的。

在筆者看來，這一變化的意義不僅僅是體現了法治精神，有利于青年男女的自由而快樂的生活，更重要的是體現了中國政府治道變革的進步：

從審批治國走向依法治國。過去，凡是政府沒有明確允許的事情，都屬于禁止之列，所有的事情，包括公民個人的私生活，都需要政府的允許，才是合法的，嚴重的時候，連思想都要與政府想的一致，不允許想政府不讓想的事情。現在，變成了凡是政府沒有用法律明確禁止的事情，都屬于允許之列，公民可以自行行事，即使違背一般人的道德準則，但只要不違反法律，都不受處罰。

從道德治國走向依法治國。過去，政府往往依據道德原則來治國，認為法律是道德的體現。只要違反道德風俗，就應該嚴厲禁止，受到嚴厲處罰。根據這樣的治國原則，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到處罰。現在，政府根據法律原則來治國，法律是公共生活的基本規則，只要不損害他人的利益，任何私人行為，都是個人的權利，都不在法律規定的范圍之內。道德原則，是一個人的修養的問題，主要依靠個人自己的道德修養、社會輿論等進行約束。

從行政集權走向政治集權。中國政府的特征是，在行政上是高度集權的。具體事務，都需要中央來決定，即使是一個小區應該收多少物業管理費來進行物業管理，一個村莊應該有多少提留來提供公共服務，都由中央來決定。其結果是，中央管了很多不該管的行政性的具體事務，但是像個人的基本權利，包括財產權利、生命權利和各種各樣的基本自由權利，卻沒有得到中央法律和政策的明確保護，地方政府和單位，都可以通過自己的規定加以限制和侵害。也就是說，我們是一個行政高度集權但政治高度分權的國家。這樣的國家，最容易出現行政事務雖然高度集權，但由于高層監督負擔過重，往往是各地各單位各自為政；由于中央忙于各種各樣的行政雜務，反而沒有精力去保護公民的基本權利，致使各級地方政府、基層政權，以及事業單位出臺了各種各樣的侵犯公民權利的法規和規定。江蘇省主動根據政治集權的原則，放棄對基本權利的限制性規定，有利于中國政府從行政集權走向政治集權，讓各種各樣的私人事務，交給個人決定和處理；讓各種各樣的地方性事務，交給地方政府處理。但是，當涉及公民基本權利等政治性事務的時候，則應該由中央政府親自處理，各級地方政府和單位，都不得出臺限制和侵犯公民基本權利的法規和政策。

這一舉措還有公共管理的價值意義，這就是從尊重政府權力走向尊重公民權利。限制公民權利，實際上都是為了政府權力的運作方便而設定的。就拿這個案例來說，政府規定，禁止，也就是禁止任何貨幣化的性交易。為了有效實施這一政策，必須鑒別一對男女在從事性活動時是否存在貨幣交接行為。要證明這一點，有些情況是比較容易鑒別的。比如，有結婚證明的男女，其同居和性行為，就可以被看作是不存在貨幣性交易，雖然事實上可能存在，但因為有婚姻，其財產屬于婚內共同財產，只是從一個兜掏到另外一個兜。這時，結婚證成了性活動不可能存在貨幣化行為的替代指標，有了結婚證，不需要進一步取證的信息。但是，對于沒有結婚證的男女來說，要識別是否存在貨幣化的性交易，是兩情相悅同居還是非法貨幣化性交易，則需要更多的信息。由于這些信息具有隱秘性，除非當場抓住貨幣交接，否則在絕大多數情況下很難認定，這對于執法的人員來說，是一個難題。一般來說，對于難以鑒別的事情，政府的天然傾向是全部禁止，因為這樣有利于政府權力的有效運作，可以減少更多的麻煩。但這樣一來，就會導致尊重權力甚于尊重權利的惡果，很容易導致很多冤假錯案：有些屬于情人約會，有些屬于婚前同居，但由于在短時間里很難識別，再加上抓住可以依法處罰5000元，執法部門有很高的收入驅動，就往往屈打成招，本來是兩情相悅的事情，因執法權力的介入，變成行為，本來是件十分快樂的事情，最后變成了悲劇。

為了避免這樣的悲劇，關鍵不是公民是否約束自己，要小心謹慎，而在于政府應該實施治道變革，約束自己，不要為了權力的方便而任意侵害公民的權利。對此，江蘇省可以說開了一個好頭。

二、武漢市公共管理創新的治道變革意義

從權力行政走向權利行政，是政府治道變革的基本變革路徑。這一路徑也可以表述為從強制行政走向服務行政。最近武漢市禁止“麻木”的實踐，可以說是從強制行政走向服務行政之治道變革的典型。

改革開放以來，中國經濟持續快速發展，各大城市交通面貌都有了非常大的變化。在改革開放之前，人們為擁有一輛自行車而感到自豪，在改革開放之后，人們很快擁有了自己的摩托車，進入90年代之后，越來越多的人擁有了自己的私家車。

在這一轉變過程中，也出現了各種各樣的問題。武漢市面臨的問題是，1989年以來，武漢城市道路上擠滿了正三輪摩托車和人力三輪車。這些交通工具在武漢俗稱“麻木”，其特點是價格便宜，適應普通百姓交通的需要，但也影響武漢的交通，污染武漢的環境，尤其是嚴重影響了武漢的城市形象。

由于這一原因，1993年開始，武漢兩會出現了多達上百件的解決“麻木”問題的建議、提案和意見。政府也采取了種種措施，禁止“麻木”，但14年的整治始終是“治了亂，亂了治”。其中1997年，武漢市政府痛下決心，全城“禁馬”。但是，“麻木”司機竭力反對。武漢的交警在政治行動中也經常遭到麻木司機的圍攻，有的甚至留下了終身殘疾。自然，“禁麻行動”也就屢戰屢敗。一直到2003年3月之前，這一問題一直沒有得到妥善解決。

2003年3月底開始，武漢市政府采取了種種措施，經過85天的努力，困擾武漢多年的“麻木”問題終于得到了解決。

為什么過去花了14年時間依然難以得到解決的“麻木”問題，到了現在花了85天就解決了呢？

從公共管理的角度來看，過去“禁麻”行政的失敗，主要在于采取的手段過分依賴強制執行權，沒有充分考慮“麻木”司機的利益，沒有考慮到普通百姓的交通需求。政府為了公共利益“禁麻”是正確的，但是在實現公共利益過程中，如果損害了一部分人的利益，那么行政就不得不依賴強制權，通過懲罰的辦法“禁麻”。此次“禁麻”成功，關鍵原因在于武漢市政府充分考慮到了“禁麻”過程中有關利益相關方的意見和利益：

充分考慮禁麻對麻木司機可能造成的損失，由市政府出資，收購麻木。從4月1日開始，首先收購無證“麻木”，在4月份一個月內，一共有16511輛無證“麻木”司機主動交車。然后5月20日武漢市政府“禁麻”通告，收購有證“麻木”，有證“麻木”回收在6天時間全部完成，2232臺車輛回收。

充分考慮“麻木”禁止之后“麻木”司機的再就業問題。市政府一方面鼓勵“麻木”司機自我就業，與此同時市政府也采取各種措施，幫助“麻木”司機就業。

在解決“麻木”司機后顧之憂的同時，市政府還充分考慮到了普通百姓的交通需求。改革出租車價格政策，出租車起步價格從7元下降到3元。

這些方法應該并不復雜，但過去的市政府為什么沒有想到，而現在的市政府卻想到了呢？這與武漢市新一屆政府科學決策的努力是分不開的。為了打好“禁麻”戰役，2003年春節剛過就召集工商、城管、民政、殘聯、公安等部門成立了取締“麻木”工作班子，他們總結十余年的整治經驗和教訓，邀請專家科學論證，修改《武漢市城市道路交通管理若干規定》，出臺配套措施，補償車主利益。

在政策執行過程中，武漢市政府也采取了種種措施，實施民主行政。市民警、社區、民政、殘聯等部門工作人員一起組成一千余個工作組，對全市“麻木”車主逐人逐戶上門調查，宣傳政策、了解今后的工作愿望等，基本掌握了34870名“麻木”車主的家庭狀況、經濟收入、詳細住址和車輛類型等情況。

這些行動，不僅解決了“麻木”司機的后顧之憂，而且還解決了“麻木”司機心理上的障礙，對“禁麻”政策順利實施，營造了一個認知共同體，各個方面在認識上達成了一致，在利益上沒有沖突對抗的基礎。自然，“禁麻”行動也就自然而然地取得了勝利。

武漢市政府“禁麻”成功的經驗表明，政府改變觀念，實施治道變革，從強制行政走向服務行政，在政策制定過程中，盡可能讓利益相關人有更多的參與機會，讓其有機會表達自己的想法和利益，在制定過程中可能有很多麻煩，但一旦政策制定出來，各個利益相關方面有了共識，就不會導致大的意見和利益沖突，公共問題就能夠得到順利解決。如果我們的政府在公共管理方面都能夠這樣做，那么可以想象，我們所面臨的絕大多數公共問題，都能夠擺脫過去的“治亂循環”，在很短的時間里就得到妥善的解決。

三、婚姻登記條例的治道變革意義

最近若干年，中國地方政府公共管理創新層出不窮，已經在很大程度上改變了，中國地方政府的治道。在中央層次，這樣的變革往往以新的法律或法規的形式出現。最近國務院出臺的《婚姻登記條例》就是其中的典型。這一條例的治道變革意義是顯然的：從方便管理到方便公民；從加強管理到走向提供服務，體現了服務政府的理念。

在過去，一對年輕人經過熱烈的戀愛，終于覺得難分難舍，把對方看作是自己的另外一半，想要結婚。但是，煩惱也即刻來臨了，他們發現，結婚原來不是想結就結的，還要過五關斬六將，過好多關卡，忍受好多難看的臉，還要交很多不該交的錢，還可能被卡不許結婚：

他們必須到單位去開介紹信，要單位出具婚姻狀況證明。雖然很多人拿著一包要結婚的喜糖給負責開證明蓋章的人，就可以如愿以償，但也有一些人發現，原來單位有各種各樣的規定：有的規定，男方必須到25歲女方必須到23歲才能結婚，有的更規定男女雙方的年齡加在一起必須夠50歲才可以結婚，否則不給開證明。有的單位則更因一些莫須有的原因拒絕開介紹信。這使得要結婚的人一波三折。

即使好不容易拿到了單位介紹信，在結婚之前還必須去指定的醫療保健機構接受體檢，并向婚姻登記機構出具其開設的醫學證明。在這一過程中，要結婚的人不僅要出一點血，也就是要交體檢費，而且其隱私也往往得不到保障，有的醫療保健機構往往干涉隱私，檢查與結婚無關的項目，比如對女性的處女膜是否完整也做檢查，并對檢查結果公開。有些女性先天處女膜不完整，往往因此而蒙受不白之冤，失去了男友的信任，有的結不成婚，有的即使結婚了也給婚姻帶來了陰影，發生了不應該發生的愛情悲劇。

從憲法和法律的規定來看，這些麻煩其實都是工作單位和醫療機構違法管理、侵害個人婚姻自由權利的結果。因為《婚姻法》規定，男22歲、女20歲就有權利結婚，這一權利是得到法律保護的，男性一旦到了22歲，女性一旦到了20歲，就有了結婚的權利，任何不正當的干預，都是違法的。那么，為什么這些單位敢于這樣做呢？它們也有法律依據，這就是1994年制定的《婚姻登記管理條例》規定，結婚登記必須持單位介紹信，持單位開具的有關其婚姻狀況的證明。而醫療保健機構之所以能夠借此機會，不僅收取高額的各種類型的體檢費，而且對不必要的項目進行檢查，并公開人的隱私，破壞年輕人的愛情，損人不利己，其原因也在于1994年的《婚姻登記管理條例》規定，結婚登記必須有醫學證明。

從理論上來說，婚姻登記本來是應該由公共權力機構管理的公共事務，不能隨意授予非公共權力機關。一般來說，公共權力機構的行政行為，不僅會得到內部行政監督，如果違法不作為，公民還可以對人民法院對其提起行政訴訟，這樣的權力濫用的可能性較少。但如果把公共權力交給工作單位和居民委員會、村民委員會那樣的群眾自治組織管轄，就婚姻登記來說，一方面不必要，在婚姻登記過程中起不到實質性的作用，因為個人的婚姻狀況憑戶口本完全可以得到證明，即使有假，在跳槽換單位越來越頻繁的今天其單位提供的證明也未必完全真實可靠。另一方面，給非公共權力機構以公共權力，反而給其提供了很多違法的機會，事實上，的確有很多單位就利用這一權力，制定很多土辦法，根據本單位控制員工的工作需要，甚至是發泄人際私憤，任意提高結婚的門檻，違法干涉公民的婚姻自由。而對一這樣的違法行為，不僅擁有行政監督權力的行政機關很難對其進行監督，而且由于其不是行政機關，公民也很難利用行政訴訟途徑對其進行監督。即使公民要提出異議，來維護自己的合法結婚權利，也往往因不得不擔心自己的飯碗問題而作罷。很多有情人難成眷屬，有種種原因，不體諒民意的《婚姻登記管理條例》也制造了不少。

2003年10月1日開始，這一切都將成為過去。2003年夏天國務院總理簽署的國務院令頒布了新的《婚姻登記條例》，該條例沒有要求結婚雙方所在單位或者村民委員會、居民委員會出具的有關其婚姻狀況的證明。該條例也沒有要求申請結婚登記的當事人，必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。法律沒有要求，就等于是取消了。所以，有專家預料，2003年的9月，將是一個緩婚期，很多人將等到10月1日之后再去申請婚姻登記。因為在那天之后，很多復雜的手續都將取消，可以節約很多麻煩，節約很多時間，更可以省一筆資金。最近記者的調查也表明，婚檢醫療機構原來每天婚檢70多對的現在只有兩三對了。對此，媒體都齊聲歡呼，結婚將因此而真正變成快樂的事情，政府也因此而得到了發展，從便于管理走向方便公民。這顯然是很大的進步。

不過，新的《婚姻登記條例》的變化還不僅僅這兩項。還表現在如下幾個方面：

《婚姻登記管理條例》變成了《婚姻登記條例》，省去了管理兩字。這雖然只是省去了兩個字，實際上卻是政府職能部門觀念的大變化：把自己從高高在上的管理者的角色轉變為為公民登記服務的角色，充分體現服務性政府的理念。

服務性政府理念具體表現之一是，政府給個人提供更多的空間對自己的行為負責。比如，過去需要單位來證明的事情改為個人簽名聲明對自己的狀況負責：結婚雙方必須簽署一份本人無配偶以及與對方當事人沒有直系血親和三代以內旁系血親關系的簽字聲明，也就是單身和非近親聲明書。

服務性政府理念具體表現之二是，離婚申請當場發證：原來婚姻登記管理機關必須對當事人的離婚申請進行審查，自受理申請之日起1個月內，對符合離婚條件的，才予以登記，發給離婚證；新條例規定婚姻登記機關應當對離婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況。對當事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養、財產、債務等問題達成一致處理意見的，應當當場予以登記，發給離婚證。

服務性政府理念的表現之三是，對于分散的婚姻登記機關進行了整理，婚姻登記機關由行政部門以及鄉鎮政府統一負責，不再由街道辦事處負責；涉外婚姻登記由省級政府的民政部門管轄。這就解決了婚姻登記管轄過于分散，在基層民主發展不充分的情況下有些婚姻登記機關利用婚姻登記濫收費的問題，也便于對婚姻登記機關的違法行為進行有效地行政監督。

不過，新的《婚姻登記條例》也不是沒有問題，在筆者看來，至少在如下兩個方面存在缺陷，需要完善：

缺陷之一是，一方面，《婚姻登記條例》規定，患有醫學上認為不應當結婚的疾病的，婚姻登記機關不予登記。但另一方面，在條例里又不要求進行婚檢，實際上很難執行。對此，民政部有關人員的解釋是，因為婚姻法規定的“醫學上認為不應當結婚的疾病”一直未能明確，結果就是在婚姻登記實踐中，婚姻登記機關根據婚檢機構出具的檢查結果無法認定當事人是否患有不應當結婚的疾病，是否可以辦理登記。結婚需要體檢，沒有實際作用，卻增加了公民的負擔。因此，取消了婚姻登記需要體檢證明的要求。不過，在技術上沒有明確的情況下，在法律上進行實體性的明確規定，但又在程序上不做要求，顯然不合邏輯，有損法律的嚴謹性。筆者認為，最好的辦法是修改規定，建議患有醫學上認為不應當結婚疾病的，公民可以不申請結婚，而不是婚姻登記機關不予登記。另外，“醫學上認為不應當結婚”，實際上只是說明了醫學上不應當生孩子，因為不適合生孩子而剝奪公民結婚的權利，其實質是想從控制婚姻來實現優生優育的政策目標，雖然政府多了一項管理的工具，卻犧牲了公民的權利。這還是管理型的政府，沒有真正轉變為服務性的政府。

缺陷之二是，《婚姻登記條例》第九條規定，婚姻登記機關可以撤銷受脅迫結婚的婚姻，宣告結婚證作廢，但條件是不涉及子女撫養、財產以及債務問題。其實，受脅迫結婚，就是婚姻不自由，應該無條件宣布其無效，至于可能涉及的子女撫養、財產以及債務問題，則應該另案處理。如果以涉及子女撫養、財產以及債務問題為由，承認受脅迫婚姻，只能迫使受脅迫者在子女撫養、財產以及債務問題上作出無限制的讓步。這實際上是保護了脅迫者，犧牲了受脅迫者的婚姻自由權利。這一規定，也只是方便了管理，而沒有考慮到受脅迫者的權利。需要進一步改革。

四、行政許可法的治道變革意義

《婚姻登記條例》體現了中國政府在婚姻登記領域的治道變革，具有局部的意義。2003年8月27日，《中華人民共和國行政許可法》由十屆人大常委會第四次會議通過并公布、2004年7月1日實施。這一法律對于中國政府治道變革來說，則具有全局性的意義。

這一法律規定了行政許可的范圍，也規定了不許設置行政許可的事項；規定行政許可除非由法律規定，不得收取任何費用；行政許可必須有時間限制，不得無限期拖延；只有法律和法規才能設置行政許可，部門規章和一般性文件不得設置行政許可；行政許可一旦批準不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益的利益，并且給公民和組織帶來的損失進行補償；禁止行政許可轉讓；嚴禁資格考試強制培訓和購買指定教材等等。

這些內容受到了媒體的廣泛關注和報道，因為這些規定，非常有針對性地解決了很多公民、企業和社會組織在與政府打交道跑行政審批時所面臨的很多實際問題，而且也針對性地控制了行政機關設租、企業尋租、權錢交易的腐敗空間，確立了從源頭根除腐敗的制度基礎。可見行政許可法的意義非凡。不過，《行政許可法》的最重要的意義，恐怕還在于其對中國政府的治道變革意義：

使中國政府有限政府的發展進入了一個新的階段，政府的權力有了法律的邊界。過去，有關政府權力的法律，一般只是籠統地列舉若干類別，說政府負責國防、外交、治安、經濟、教育、科學、文化、衛生等事業，而沒有具體規定其什么可以干，什么不可以干，其結果就是政府的權力往往是沒有邊界的，可大可小，沒有標準，在邏輯上就是無限政府，可以“上管天，下管地，中間管天氣”。《行政許可法》不僅從肯定的角度規定了哪些事項規定可以設定行政許可，而且還從否定的角度，規定了四類事項可以不設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。這不僅為公民個人、法人和社會自治等組織，市場經濟和中介組織留足了足夠的空間，為公民個人自由、社會自治、市場經濟競爭提供了充分的法律基礎，還為政府的行政許可權力設定了法律的邊界，政府的行政權力終于進入了有限政府的境界。

使中國政府的依法行政進入了一個新的階段，政府終于開始依法規范自己。依法行政，是法治國家建設的重要內容。過去主要強調政府治理整頓市場經濟、管治公民行為、規范社會組織行為要有法律依據。行政許可法的出臺，豐富和發展了依法行政內容，依法行政，首先是政府行政權力的設定、運作需要有法律依據。依法行政，首先是政府要依法規范自己，然后才是依法去管理社會。

使中國政府的民主行政進入了一個新的階段，民主行政進入了程序民主的時代。過去，民主行政主要關心的是如何為人民服務，在實際操作中，為人民服務往往變成了高度管制也是在為人民服務。行政許可法的出臺，使得民主行政的內涵增添了新的內容，行政許可法規定，行政許可的設立，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。還規定，公民、法人或者其他組織可以向行政機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。必須聽證的行政許可行為必須公開聽證，而且費用由政府機關負責，等等。這些規定，都體現了民主行政的新內涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務，更重要的是在過程上要讓人民參與行政權力的設定和運作，民主行政進入了程序民主的階段。

使中國政府的權力配置進入了一個新的階段，政府間權力配置得到了法律化、清晰化。在現有的憲法和相關組織法規定中，往往只有原則，立法機關和行政機關、各級政府之間有關權力劃分的規定，往往比較模糊，只有民主集中制、議行合一這樣原則性的規定。行政許可法規定，全國人大及其常委會可以立法設定行政許可，行政法規只有在法律尚未制定的時候才可設定行政許可。國務院決定設定行政許可只限在必要的時候，除臨時性行政許可事項之外，國務院應當提請國家立法機關制定法律或者自行制定行政法規。國務院各個部門不能以行政規章的形式設定行政許可。在沒有法律和國務院行政法規時地方性法規可以設定行政法規，急需時省級政府可以設定臨時性的行政許可，臨時性的行政許可一年后若要繼續實行，必須提請當地立法機關制定地方性法規。與此同時，還規定了地方性法規和省級政府規章不得設定由國家統一確定的公民、法人或其他組織的資格、自制的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可，并且禁止為地方保護主義、分裂統一市場設定行政許可。這些規定明確界定了立法機關、中央和地方政府機關在行政許可設立方面的權力劃分，使得立法與行政、中央與地方的關系進入了法律化、清晰化的階段。

使中國政府的政務公開進入了一個新的階段，政務信息公開有了具體的法律要求，而且政府需要根據公民的要求公開信息并作出解釋。由于戰爭年代秘密行政的傳統影響，以及計劃經濟時代長期運動性行政的慣性，中國各級政府的政務公開狀況一直不如人意。政務公開只是作為一種要求，而不是政府的法律義務。所以，往往是上級要求一下，領導重視一下，政務就公開一些，時過境遷，又回到秘密行政的做法。其關鍵是政務信息公開并沒有明確的法律框架，也沒有法律要求。今年SARS危機時期制定的《突發性公共衛生事件應急條例》規定政府必須公布傳染病疫情信息的法律義務以及相關責任，這是一個很好的開端。《行政許可法》的出臺，在法律上規定了政府在行政許可領域公開政務信息的義務以及具體做法，并且還必須提供公民要求提供的信息和解釋：行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。申請人要求行政機關對公式內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的信息。這又把中國政務信息公開推進了一大步。

使中國政府的服務行政進入了一個新的階段，為人民服務進入了制度設計和保障階段。為人民服務一直是中國政府的施政原則，中南海新華門就寫著“為人民服務”，但在具體行政領域，服務原則往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服務往往停留在口頭上，行政機關往往為了行政管理的方便讓公民和企業社會組織疲于奔命。《行政許可法》的出臺，使得服務行政終于進入了制度化的階段：比如，在行政許可的申請與受理階段，規定行政機關應立即告知申請人為什么不受理，當場告知或者在五日內一次性告知其申請材料的錯誤。在審查與界定階段，對符合條件的申請，行政機關應當場作出書面行政許可決定，不能當場作決定則限期作決定；政府一致對待申請者，無論上下級關系、還是不同部門的關系，都是政府內部的事情，申請人只跟一個政府部門打交道，而不必挨個兒自己跑政府部門。在涉及第三方利益的時候，政府還必須告知第三方利益相關人，并聽取利害關系人的意見，以免損害第三方的利益。

當然，行政許可法要到2004年7月1日才正式生效，各級立法機關和政府機關在未來還需要根據行政許可法在未來的10個月里面全面清理有關行政許可的法律、法規、規章和文件。在行政許可法真正生效之前，對其意義的探討應該說還停留于紙上談兵的階段。但有了一個比較好的法律，畢竟是一個很好的開始，只要從現在開始艱苦努力，中國政府也可以很快實現治道變革，真正成為廉潔、高效、公正、公開、公平的為人民服務的政府。

世界各國的實踐表明，政府對于經濟、社會和政治發展是必不可少的，政府治理公共事務模式即治道的質量，直接關系到一個國家經濟、社會和政府發展水平和質量，也直接關系到公民各方面的生活是否幸福和快樂。

20多年來，中國改革開放的過程，也是政府全方位治道變革的過程：從過去什么事情都管的無限政府走向專心致志于公共服務供給、公共問題解決、公共事務管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權力統治為基礎的政府走向以服務為宗旨的政府，從高度集權的政府走向地方越來越有自身權限的多中心運作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過程既是宏觀上全面系統推進的結果，但更是具體的公共管理多方面創新、積累并推動宏觀變革的結果。

為了在新的世紀里，繼續推進中國經濟、社會、政治的全面發展，政府的發展至關重要。江蘇和武漢的經驗表明，政府發展的重要途徑就是通過具體的公共管理的改革和創新，在很多具體的層面，促進政府的治道變革。《婚姻登記條例》和《行政許可法》的經驗表明，政府發展需要在積累日常具體公共管理經驗和教訓的基礎上，在條件成熟的時候，修改現有的法律和法規，出臺新的法律和法規，在制度層面，促進治道變革。只有在操作層面與制度層面一起努力，才有可能把新的政府治道變革落實在具體的公共管理上，才有可能穩步推進政府的治道變革，才有可能讓新的法律與法規，有現實的可行基礎，而不會變成一個寫在紙上的文字，沒有實際作用。

公共管理論文范文:政府管理職能重構的選擇

【摘要】黨的十六屆三中全會通過的《決定》第一次在黨的綱領性文獻中提出“公共管理”這一國際通用新概念，標志著我們黨對行政體制改革的認識又實現了歷史性飛躍。由傳統公共行政向現代公共管理的轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，這一思路已經被越來越多的國家所接受，十六屆三中全會《決定》為今后我國行政體制改革提供了根本思路。本文通過引入傳統公共行政與現代公共管理這兩個概念，闡明現代公共管理提出的根源以及與傳統公共行政理論的本質區別，分析實現這一轉變的緊迫性和必要性，探索實現這一轉變的基本途徑，提出必須從多層次、寬角度來實現這一歷史性飛躍。

【關鍵詞】 傳統公共行政 ；現代公共管理

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“公共管理”。這是第一次在黨和國家正式的綱領性文件中引入這個國際通用新概念，標志著我國政府的主要職能，無論在理論上，還是在實踐上，已經邁出了實質性的一步。分析傳統公共行政與現代公共管理的區別，認清實現這一轉變的緊迫性和必要性，從而進一步探索基本途徑具有重要的現實意義。

一、問題的提出：現代公共管理對傳統公共行政的沖擊

傳統公共行政實質上就是具有廣泛影響的“官僚制”政府的職能，它最顯著的特征表現為兩個方面：其一是強調公共事務及公共服務的官僚獨占模式，認為政府組織才是提供公共服務的基本形式。其二是注重官僚制組織機構的層級和嚴格的規章制度，以保證組織運轉的效率。應該說，傳統公共行政是與一定的歷史條件相適應的，它的主要功績在于把公共行政從一般政治活動中分離出來，使公共行政專業化，特別是它注重行政組織建設和制度建設，加強行政和效率研究，從而強化了政府對社會的管理。它解決了人民當時希望解決的問題，如社會穩定、社會基本保障和公平、社會公共物品的供給，然而隨著社會的發展，尤其在全球化和信息化高度發展的當代社會，傳統公共行政的模式已經表現出越來越多的缺陷。例如，在信息社會，刻板、僵硬的規章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時，由于傳統模式下的政府壟斷和權力集中，導政公共管理領域效率低下。

公共管理理論的興起作為對公共行政的沖擊，可以追溯到20世紀60年代末和70年代初。這一時期，許多英國學者都努力通過應用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發展，來增強對英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現是對公共政策和公共行政學者不滿的產物。認為：進入新經濟時代，在經濟全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動遲緩而且程序煩瑣，不再適應經濟和社會發展的需要。如美國政府于1993年發表了《全國績效評估》報告，對官僚制組織存在的問題進行診斷并提出“重塑政府”的一整套解決方案，強調“從人人為遵守規定而負責的體制轉變為人人為取得成果而負責的體制”。從公共行政的發展歷程來看，它之所以面臨諸多“危機”，一個很重要的原因便是它無法有效地回應日益增多的公眾需求。而現代公共管理著眼于這個問題的解決。公共管理的顯著特征表現為：政府主要提供公共產品與公共服務，不提供私人產品，不干預私人領域的活動；政府負責執行市場經濟法律，對市場秩序與市場運行進行平等的監管與公正執法，運用宏觀調控手段實現公共政策；除了必要的社會管制和經濟管制之外，政府不直接干預企業活動，不采用行政手段干預市場運行。它的理念包括：

第一，承認公眾需求的合理性、以滿足公眾需求為焦點，現代公共管理不僅關注政府應該做什么、如何去做，更應當關注公眾希望從政府那里得到什么、公眾的需求如何才能得到滿足。

第二，諸多的社會問題雖然形式多樣而且日趨復雜，但都與公眾需求或切身利益相關。如果說公共行政關注“政府如何解決這些問題”，那么現代公共管理就應該關注“社會問題如何才能通過政府及非政府的途徑得到解決”。

第三，確保公共利益的增進和分配是公共管理的根本目的。公共管理主體對社會問題的回應不是即時性的和功利性的，而應該看作是 “有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動”；或者說，公共利益乃是現代公共管理的本質問題。

第四，吸收新公共管理強調有效性和結果取向的理念，現代公共管理更加關注這些基本理念，并且強調通過立法、行政、司法職能、政府與非政府等多種途徑，以及績效協議制度、市場或準市場的手段，以保證實現有效性和可能性。

二、必要性和緊迫性：由傳統公共行政向現代公共管理的轉變是大勢所趨

我國正處于體制轉軌，加快開放和經濟結構大調整時期，由行政管理到公共管理的演化，大力加強政府社會管理和公共服務職能建設，顯得尤為必要。

(一)從國際環境上看，由公共行政向公共管理的轉變，是適應全球化時展的需要。

全球化趨勢不可阻擋。它是政治、經濟、文化、社會關系、社會矛盾以及解決矛盾與實現利益方式等各種因素相互聯系、相互影響的過程與結果，具有超越國界和意識形態的普遍性。全球化是各國政府公共行政面對的新環境，它形成了一種面對和解決全球性社會問題的新關系。這種新關系要保持各國為解決人類共同面臨問題的政策的穩定性，使本土性在全球化的邏輯框架內運行，并意味著各國都要根據這種新關系進行改革，從而使本國公共行政的理念、政府職能和運作方式與之相適應。在全球化競爭的條件下，政府的行政能力已成為確立國家競爭優勢的一個核心因素，官僚制組織那種金字塔式的垂直的、僵化的組織結構顯然已經無法適應全球化競爭的需要，政府公共行政正逐步向服務的方向發展。當今世界各國的公共行政的目標也由單一地追求行政效率發展到全方位追求社會公平、提高效率和服務質量、加強公共責任和提高社會公眾的滿意度。

我國目前政府公共行政在很大程度上仍處在傳統階段，特別是加入WTO后，由于受世貿組織規則的制約和限制，一些傳統的、陳舊的行政方法必須改變，要實現行政方法的科學化，必須以科學的理論知識為基礎；必須以世貿組織規則為前提；必須吸收現代科學技術成果；必須借鑒和引進國外先進的行政方法、為適應我國加入WTO的需要，進一步轉變政府職能和作風，簡化辦事程序，提高工作效率．強化服務功能，改善投資軟環境，加強廉政建設，方便投資者、企業、市民辦理各種行政審批事項。因此，我們必須切實轉變觀念，確立新的公共管理理念，借鑒新公共管理思想，對我國的公共行政模式進行更加徹底的改革。

(二)從國內環境上看，由公共行政向公共管理的轉變，是適應社會主義市場經濟發展的需要。

我國正處于進一步完善社會主義市場經濟體制的轉型時期。這是我國公共管理目前所處的最主要的國內環境。在高度集中的計劃經濟體制下，我國在政府公共行政方面，長期奉行社會主義制度和計劃管理體制，形成了對政治、經濟、文化和社會生活實行高度集中管理的指導思想。政府包攬一切，權力延伸到社會的每一個角落。按小平同志的話說，就是政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。而在市場經濟中，企業作為市場主體具有獨立的地位，它們自主地做出經濟決策，獨立性承擔經濟風險；在價值規律的作用下，市場對資源配置起基礎性的作用；政府的主要任務則是宏觀調控和提高公共服務。傳統的政府管理體制在計劃經濟下是有積極作用的。但是，由計劃經濟體制向市場經濟體制的根本轉變，客觀上要求我們必須打破傳統的行政管理體制，建立起適應社會主義市場經濟要求的新的公共行政架構。這種架構不僅體現在政府行政管理內部各種關系之間，更重要的是體現在政府與社會、政府與企業、政府與市場、政府與公民等各種外部關系之間。我們必須站在整個社會的高度，重新對政府進行全方位的審視，把握公共行政發展的客觀規律，重新界定政府的角色，重新設置政府的職能，重新設計政府的運行機制。

（三）從我國政府公共行政目前存在的主要問題看，由公共行政向公共管理的轉變，是理清改革思路、深化行政改革的需要。

長期以來，我國政府公共行政部門一直被機構臃腫、隊伍龐大、效率低下、財政危機、官員腐敗等問題所困擾。針對這些問題，建國以后，我國曾進行過多次以精簡機構、人員為主要內容的行政改革，雖然也取得了一些階段性成效，但卻始終未逃脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。90年代提出建立社會主義市場經濟，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動力。但是，由于受主客觀環境的制約，基本上還是處于傳統的政府管理體制框架內進行，局限于政府內部關系的調整，而沒有真正意義上涉及到政府與社會、政府與公民、政府與國家等關系，以及政府角色、職能、行為規范、效率與質量、績效評估等更為重要的內容。因此，改革的效果也是相當有限的。直到現在，我國公共行政中仍然存在著許多和社會主義市場經濟不相適應的問題，一是“黃宗羲定律”的怪圈不容易沖破。現代服務型政府的最大挑戰就是交易成本太高，而且大有越來越高之勢；二是有效的監管機制難于形成；三是沒有把“游戲規則”的制定當作政府服務的主要內容，避重就輕，搞表面文章或者有了規則不按規則辦事。對影響發展的利益結構視而不見，對阻礙發展的體制因素不敢觸及甚至不惜拿公家的利益為自己買一分“保險”；四是政府政策的應對措施過于緩慢。

這些問題中有的已成為政府公共行政中的頑癥，嚴重阻礙著行政改革的推進。這些問題是體制所固有的，在舊的體制框架下很難從根本上解決。而且隨著社會的發展，社會公共事務越來越多，政府的職能也不斷分化。每增加一項職能，政府就要設立相應的機構或部門來承擔。職能越分化，政府的規模越龐大，隨之財政預算也不斷增加，機構膨脹和財政危機也就成為必然；而且在傳統的官僚體制中，由于官員特權的存在和政府對公共權力的壟斷，官僚主義和官員腐敗幾乎是不可避免的。這已經不能靠表層觸及問題所能解決的，必須從體制的深層次來解決。

三、思路與途徑：從多層次、寬角度實現從傳統公共行政向現代公共管理的轉變

（一）要在思想觀念上突破。要破除政府干預觀念，走出“政府萬能”、“福利國家”的誤區。根據政府能力與政府職能的關系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府職能[1]。說明政府能力有限時，減少政府職能，可以提高政府能力的發揮，同時也打破了政府職能越多、包攬的社會事務越多，就越能體現政府能力的說法。因此，政府把精力集中于該管的事上，有利于提高政府能力。

（二）要在管理方式上轉變。要從政府統攬一切的管理方式向多中心治理的方式轉變。傳統的行政管理是政府對社會實行全方位、多層次、寬領域的全面的直接管理，而公共管理要求壓縮政府經濟職能與社會職能，實現經濟管理的市場化與公共服務的市場化。政府應該提供基本公共產品，放手讓市場與社會提供私人產品。我國政府公共管理職能主要應在以下幾個方面行使：一是積極建立市場規則，完善市場秩序，規范市場行為，盡量為各類市場主體創造公平競爭的市場環境；二是提供市場所不能提供的公共物品，解決市場不能或不愿解決的公共問題，如提供公共安全、環境保護、發展基礎教育和終身教育；三是投資于基本的社會服務和基礎設施；四是解決市場不能解決的社會政治問題，如建立社會保障機制，通過社會轉移支付和再分配，促進社會公平；五是有效地實施宏觀經濟管理職能，運用經濟手段、法律手段和行政手段調節經濟運行，實現充分就業和經濟持續發展。

（三）要在政府能力上提升。所謂政府能力就是指政府依據自己的權力和權威，通過制定政策和組織動員，實施自己承擔的職能、貫徹自己意志、實施自己的目標的能力，從目前來說，要提升我國政府公共管理能力，應從以下幾個方面入手：一是要不斷強化政府權威，強化政府權威是政府實施有效管理的基礎和前提，沒有權威的政府絕對不可能有效管理好社會，絕不可能在公共事務中發揮重要作用。當然強調政府權威不是要強調中央集權專制，也不是要削弱其它職能主體的權力，而是要以規范化、法制化的操作保證公共事務中的國家整體利益、社會公眾利益更好地實現。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取決于政府公共政策能力的高低，但由于以前我們決策程序不規范，主觀意志較重，導致政策能力低下，進而使政策執行走樣、變形。因此，要提高政府公共政策能力，必須要在決策的科學化、民主化和法制化上作相應的制度安排。三是要提高政府公共管理人員的素質。政府公共管理職能的行使，最終還是要簡化為人的具體活動，政府管理人員的思想素質、業務素質直接影響到政府公共管理能力的高低。從目前我國實際情況看，培養大批具有高素質的MPA人員，是有效實施政府公共職能的當務之急。

（四）要在制度規范上完善。實現從傳統行政管理制度向公共管理制度的轉變，建立政府公共管理制度，一是要加強人大工作立法，樹立人民代表大會的權威，充分發揮人民代表大會作為最高國家權力機關的作用，加大人大對一府兩院工作的監督，加大人大在重大事項決策方面的力度和范圍，約束行政立法的范圍和數量，并加強對行政立法和執法的監督。二是要健全對行政領導與公務員的法律監督，進一步完善《國家公務員法》及相關的配套法規；盡快完善對領導者的經濟責任審計制度、領導者決策責任追究制度和用人失察責任追究制度。三是要細化部門預算，實行績效預算和零基預算，實行國庫集中支付制度，對政府預算資金的使用實行全過程的監督，建立公共財政體系。四是要制定《行政程序法》，規范政府行政行為，同時徹底清理政府對社會經濟活動的各種前置式審批，除保留政府必要的經濟與社會管制外，各種審批制度均應改為自動登記制，不能改為自動審批制的，要改為專營權拍賣制或經營權招標制，對政府壟斷領域要實行市場化改革。五是要建立公共管理的績效管理制度，通過科學的績效管理制度（如設立績效目標、進行績效考評、建立績效誘因機制等），促進公共管理績效的提高。

（五）要在途徑方法上加強。特別是要大力推進電子政務建設，努力加速政務信息化步伐，建立電子政府，實行網上辦公，利用電腦網絡平臺公開政府管理信息，進一步提高行政效率，減少行政成本。十六屆三中全會《決定》明確提出：“發展電子政務，提高服務和管理水平”。發展電子政務，從現階段的狀況來看，就是運用信息及通信技術打破行政機關傳統的組織界限，通過建立電子信息處理中心和電子文書傳遞及其他相關系統，在政府內部網上和因特網上履行政府的職能，使人們可以通過不同的渠道獲得政府的信息及服務，而政府機關之間及政府與社會之間也是通過各種電子化渠道進行相互溝通，從而構建一種跨越時間、地點、部門的全天候的公共服務體系。