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篇(1)

(一)制定了一系列相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件在國家層面，先后制定了一些與城市古建筑保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，如文物保護(hù)等①＊，建立了一系列相關(guān)的保護(hù)制度。在地方層面，各城市根據(jù)本地的特點先后出臺了一些與國家法律、法規(guī)相配套的地方性法規(guī)，促進(jìn)全國性法律法規(guī)在本地的實施，如北京出臺了文物管理辦法②＊等。此外，各個城市還通過制訂各種規(guī)劃，來達(dá)到對城市古建筑保護(hù)的具體保護(hù)，如北京市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃等③＊。通過全國性的法律法規(guī)、地方性法規(guī)以及城市發(fā)展規(guī)劃等的相互配合，初步建立了比較完善的城市古建筑保護(hù)法律體系，使得城市古建筑保護(hù)領(lǐng)域有法可依。

(二)建立了文物保護(hù)單位制度“文物保護(hù)單位”制度始于1956年，《國務(wù)院關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》，明確提出實行“文物保護(hù)單位”管理制度。此后，國務(wù)院《文物保護(hù)管理暫行條例》和文化部《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》標(biāo)志著文物保護(hù)單位制度基本成立。對不可移動文物實施“文物保護(hù)單位”式管理，同樣對舊城古建筑的保護(hù)發(fā)揮了重要作用，主要包括文物保護(hù)單位的認(rèn)定制度、“四有”制度以及對文物保護(hù)單位的經(jīng)營、修繕和管理等方面。文物保護(hù)單位的認(rèn)定一般經(jīng)由文物普查登記、篩選定級、核定公布幾個階段④＊。文物保護(hù)單位的“四有”，是指各級重點文物保護(hù)單位做好保護(hù)工作的四項措施:有保護(hù)組織，有保護(hù)范圍，有保護(hù)標(biāo)志，有科學(xué)記錄檔案①＊。文物經(jīng)營管理基本的原則是:必須遵守不改變文物原狀的原則，負(fù)責(zé)保護(hù)建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物②＊。根據(jù)利用方式的不同，法律法規(guī)也分別采取鼓勵支持、申請審批和絕對禁止的態(tài)度。對文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶進(jìn)行管理，將文物保護(hù)單位周圍的建設(shè)控制地帶分為五類:非建設(shè)地帶，可保留平房地帶，允許建筑高度9米以下地帶，允許建筑高度18米以下地帶，特殊控制地帶③＊。

(三)完善了文物保護(hù)單位之外古建筑保護(hù)制度對于尚未確定為文物保護(hù)單位的確有價值的文物古跡，規(guī)定“由各級文物行政管理部門會同城市規(guī)劃部門商定名單，通知有關(guān)部門和單位，按照本辦法暫時予以保護(hù)，不得破壞，并按照第五條的規(guī)定，及時辦理保護(hù)審核手續(xù)”④＊。此外，還對文物保護(hù)單位之外的古建筑保護(hù)作出具體的規(guī)定，“保護(hù)價值待定的文物古跡，區(qū)、縣人民政府可以公布為文物暫保單位，視同區(qū)、縣級文物保護(hù)單位予以保護(hù)。文物暫保單位公布后兩年內(nèi)，必須完成對它的鑒定工作。根據(jù)鑒定結(jié)果，公布為區(qū)、縣級文物保護(hù)單位或者公布撤銷。逾期不公布，暫保單位自然撤銷”⑤＊。

(四)加強(qiáng)了歷史古建筑的保養(yǎng)、維修、利用和管理針對城市歷史古建筑保護(hù)中常見的問題，通過立法對古建筑的保養(yǎng)和維修、防火與報警、管理與監(jiān)督等方面做出明確的規(guī)定。“文物保護(hù)單位的使用性質(zhì)及使用權(quán)的變更，必須經(jīng)文物行政管理機(jī)關(guān)同意;使用文物建筑的單位，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)文物建筑的保養(yǎng)和維修;應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照古建筑消防管理的規(guī)定，加強(qiáng)一切火源、電源的管理，配備必要的滅火設(shè)備;在重點要害部位，根據(jù)實際需要，安裝自動報警和滅火裝置;使用文物建筑的單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守文物保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定，接受文物行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查和指導(dǎo);對有損文物建筑安全或者有礙開放的，由文物行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令整治或者搬遷;整治、搬遷所需費用由使用單位及其上級主管部門承擔(dān)”⑥＊。

(五)設(shè)立歷史文化保護(hù)區(qū)2002年，北京市公布了第一批歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)方案，首次提出對歷史文化保護(hù)區(qū)“進(jìn)行院落劃分、用地調(diào)整、人口密度分類、改善市政基礎(chǔ)設(shè)施條件等做法”⑦＊。2004年，又公布了第二批歷史文化保護(hù)區(qū)規(guī)劃，此次規(guī)劃共15片，其中有5片位于舊城區(qū)內(nèi)，對歷史文化保護(hù)區(qū)進(jìn)行了風(fēng)貌保護(hù)和高度的控制。2013年，又新增了3片保護(hù)規(guī)劃，至此北京舊城區(qū)將擁有33片歷史文化保護(hù)區(qū)，對舊城的保護(hù)更加立體而完整。

(六)形成舊城整體保護(hù)制度2005年3月25日，北京市第十二屆人大常委會通過《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，自2005年5月1日起施行。條例規(guī)定北京歷史文化名城的保護(hù)內(nèi)容包括:舊城的整體保護(hù)、歷史文化街區(qū)的保護(hù)、文物保護(hù)單位的保護(hù)、具有保護(hù)價值的建筑的保護(hù)。歷史文化名城保護(hù)的層次更加明確，呈現(xiàn)出“點—線—面”分層保護(hù)的狀況。此外，還注意《歷史文化名城保護(hù)條例》的法規(guī)與《北京市城市總體規(guī)劃》內(nèi)容相銜接。除北京之外，浙江省、河南省、寧波市、沈陽市、南京市、哈爾濱市等都制訂了歷史文化名城保護(hù)條例，加強(qiáng)了舊城的整體保護(hù)。至此，我國的古建筑保護(hù)制度基本形成，既有制定了相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，又建立了古建筑保護(hù)的具體制度，構(gòu)建了“點—線—面”相結(jié)合的保護(hù)體系。城市古建筑的保護(hù)理念也有了質(zhì)的提升和飛躍，從以往的對先人遺留下來的財產(chǎn)的一種保護(hù)與利用，發(fā)展成為對城市發(fā)展歷史的保留，對城市發(fā)展進(jìn)程中的文化底蘊的尊重，對城市發(fā)展歷史傳承的延續(xù)。但我們同進(jìn)應(yīng)當(dāng)意識到，我國城市古建筑的護(hù)路程不是一帆風(fēng)順的，也遇到了許多的困難和挫折，也面臨著保護(hù)與發(fā)展的十字路口，也走了一些彎路。比如說建國初的城市規(guī)劃制定是以原有城區(qū)為中心，還是在舊城區(qū)的邊緣另起爐灶，對此有了激烈的爭論，其中，以梁思成等提出的“梁陳方案”①＊，主張在舊城區(qū)邊緣再建新城，對舊城的古建筑進(jìn)行整體保護(hù)，但這一設(shè)想并未能得到認(rèn)可和實施，一些古建筑因此被損毀。

二、城市古建筑保護(hù)制度存在問題

城市古建筑見證了城市的生命歷程，保障了城市的文化延續(xù)，促進(jìn)了城市的健康發(fā)展，因而對城市發(fā)展具有重要意義。然而城市化進(jìn)程中的古建筑保護(hù)狀況卻不容樂觀。

(一)重單體文物保護(hù)古建筑的保護(hù)，缺乏對舊城區(qū)的整體保護(hù)當(dāng)前有些歷史性城市，為了更好的保護(hù)傳統(tǒng)歷史建筑，某些歷史文化名城在舊城內(nèi)設(shè)立保護(hù)區(qū)，對舊城內(nèi)的歷史文化保護(hù)區(qū)進(jìn)行整體保護(hù)。但有些城市為了既保護(hù)歷史城區(qū)的古建筑，又實現(xiàn)城市的發(fā)展與更新，一方面對標(biāo)志性的古建筑進(jìn)行重點保護(hù)，另一方面卻大力拆毀這些標(biāo)志古建筑的周圍環(huán)境和歷史街區(qū)和傳統(tǒng)建筑，建設(shè)性或保護(hù)性開發(fā)對城市古建筑造成了極大的破壞。如“會址周圍的歷史建筑一拆而光;安陽穿城修路嚴(yán)重破壞歷史街區(qū);福建的三坊七巷名存實亡;南京老城已經(jīng)拆遷改造完畢;濟(jì)南投入22億‘巨資’拆遷了44萬平方米、43個片區(qū)，大量特色街道消失在推土車輪下;開封覆蓋著現(xiàn)代化的草坪;鄭州以‘一路、一區(qū)、一城’為標(biāo)志，古城全部翻新……在‘舊城改造’的名義下，歷史文化名城遭遇著前所未有的創(chuàng)傷。”②＊盡管北京在城市建設(shè)中制定了大量的制度措施來保護(hù)城市古建筑，但其遺留下來的25片歷史文化保護(hù)區(qū)僅占老城面積17%，而歐美國家舊城保護(hù)面積基本可達(dá)到古城的80%～100%③＊。正如有學(xué)者所說:“沒有歷史街區(qū)提供的建筑背景和文化氛圍，歷史紀(jì)念物只不過是現(xiàn)代城市的一個小小點綴而已。”

(二)大量城市古建筑因缺少維護(hù)面臨毀損城市古建筑除包含文物保護(hù)單位以外，還有大量的其他城市古建筑。這些城市古建筑大部分被公私主體所占有、使用，其中有些被占用的古建筑因缺少維修，面臨著損毀危險。有些被市民占用的古建筑，因占用的主體缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)能力，未能進(jìn)行必要的維護(hù)和修繕;有些占用者因未取得對古建筑的明確法律權(quán)利地位，沒有進(jìn)行古建筑維護(hù)等的積極性。政府部門和企業(yè)事業(yè)占用的古建筑情況也不容樂觀，古建筑的產(chǎn)權(quán)歸屬問題以及占用主體的保護(hù)能力和意識等都影響著古建筑的保護(hù)。有些古建筑的使用單位與產(chǎn)權(quán)單位權(quán)利義務(wù)分配不清晰，占有使用單位只使用不維護(hù)，而所有單位因未使用、受益而對古建筑不聞不問，古建筑實質(zhì)處于無人負(fù)責(zé)的狀況。另外，有些被占用的古建筑被用作辦公場所，一般不對外開放，剝奪了民眾接近和消費古建筑等歷史文化遺產(chǎn)的權(quán)利。

(三)過度商業(yè)開發(fā)破壞古建筑原有的歷史文化內(nèi)涵在國家文化保護(hù)經(jīng)費有限的大前提下，城市古建筑的保護(hù)必然要依靠自己的經(jīng)營開發(fā)來創(chuàng)收，以此解決一部分維護(hù)的經(jīng)費。有些古建筑被管理機(jī)構(gòu)作為商業(yè)場所來經(jīng)營，有些則出租或承包給第三方的商業(yè)主體。以文物養(yǎng)文物，以古建筑養(yǎng)古建筑，這是我國及世界各國所提倡的文物保護(hù)方式。為了保護(hù)這些古建筑，可以在維持古建筑原有風(fēng)貌的前提下，針對不同情況采用不同的商業(yè)開發(fā)與保護(hù)模式。但有些古建筑的過度商業(yè)開發(fā)對城市古建筑的保護(hù)造成了持久的負(fù)面影響，如麗江古城本是一片風(fēng)景秀麗的寧靜之處，后因酒吧等的入駐，侵?jǐn)_了這一世外古鎮(zhèn)原有的安寧。同樣的情形還發(fā)生在鳳凰古城、西塘、周莊等地，雖然古建筑的外殼被保存了下來，但是文物古跡的那種精神文化氛圍，早已不見了蹤影。超負(fù)荷的旅游開發(fā)破壞歷史文化空間，不合理定位改變了歷史地段環(huán)境。

(四)舊城改造致大量城市古建筑被拆除城市古建筑是一座城市的重要標(biāo)志。單霽翔曾就舊城改造對古建筑的破壞指出:“一些城市在開發(fā)建設(shè)中，無所顧忌地大拆大建，……致使一批批文物古跡被摧毀的同時，一些歷史街區(qū)也被摧毀”［7］。現(xiàn)在有些城市把“拆”成為城市建設(shè)的第一步，將見證城市發(fā)展的傳統(tǒng)建筑及歷史街區(qū)拆除，使得歷史街區(qū)、歷史城區(qū)和歷史性城市的整體風(fēng)貌被破壞。有媒體甚至將北京舊城區(qū)的胡同和四合院逐漸消失的情形，稱之為文化自殺，“正把自己偉大的文化變成平庸”［9］。還有一些歷史性城市打著尊重歷史的幌子，將真文物拆毀，制造一些假的文物和古董，以發(fā)展旅游的名義拆舊建新。全國各地陸續(xù)出現(xiàn)拆除古建筑，新建仿古街的運動，一些獨具特色的傳統(tǒng)街道被改造成為失去真實歷史價值與信息的假古董。還有些城市以保護(hù)利用為名，將歷史街區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)民居拆除，保護(hù)性破壞屢見不鮮。吳良鏞的胡同有機(jī)更新模式盡管在學(xué)術(shù)上取得極高的成就，實踐上卻沒有得到社會和政府部門的認(rèn)可和推廣。舊城改造中的大規(guī)模拆遷，將一個城市最有特色的古建筑一掃而光，就像一把理發(fā)剪刀推過，只剩下光突突的頭皮。

三、城市古建筑保護(hù)不力的主要原因

面對被損毀的城市古建筑，要做的不僅是哀嘆與惋惜，更要痛定思痛，找出這一問題的根本原因，從而為未來的城市發(fā)展提供決策依據(jù)，能夠更好的對癥下藥。現(xiàn)階段我國城市古建筑保護(hù)不力的原因主要有:

(一)保護(hù)意識薄弱、管理意識不強(qiáng)文化遺產(chǎn)的保護(hù)是一項系統(tǒng)的工程，僅僅依靠文物保護(hù)行政機(jī)關(guān)的力量，來完成整個文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)是幾乎不可能的，需要其他機(jī)關(guān)部門的配合和支持，更需要民眾的參與和支持。從世界的角度上來看，凡文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)進(jìn)行較好的國家和地區(qū)，其民眾的文物保護(hù)意識是相對較高的。而國內(nèi)的文化遺產(chǎn)事業(yè)的難點和關(guān)節(jié)點，也在于社會各界文物保護(hù)意識的覺醒。不可否認(rèn)，中國民眾的文物保護(hù)意識有所提高，保護(hù)成效也初步顯示出來，但近來因文物保護(hù)意識不足而引起的文物破壞案件卻時有發(fā)生。近年來有不少的文物保護(hù)單位遭受破損的事件，究其原因，一部分是因建設(shè)施工單位的文物保護(hù)意識不強(qiáng)，未進(jìn)行報批就擅自動工建設(shè)，而造成文物保護(hù)單位受損，如臨汾古城墻被毀事件;云南大理為修路拆毀唐代古城墻，致龍首關(guān)遺址被毀等。一部分是因文物保護(hù)單位的使用者管理者保護(hù)意識不足而造成文物保護(hù)單位的損毀，如拈花寺偏殿著火，與產(chǎn)權(quán)所有單位與使用單位管理不當(dāng)，未能將建筑物按照文物保護(hù)行政部門的要求進(jìn)行整改，有著很大的關(guān)系。

(二)古建筑的保護(hù)管理機(jī)制不健全，多頭管理及管理缺失現(xiàn)象并存根據(jù)中國文物信息咨詢中心金瑞國、劉赪娜、張寄所做的調(diào)研報告《文物保護(hù)單位管理體制調(diào)研與分析》，除文物部門以外，還有不少于20個部門在使用和管理著文物保護(hù)單位，以宗教部門最多。在由文物部門管理的文物保護(hù)單位中，設(shè)有專門機(jī)構(gòu)和沒有專門機(jī)構(gòu)管理的比例約為7比3。各省(區(qū)、市)非文物部門管理的文物保護(hù)單位的比重不盡相同，其中(64.81%)和北京(57.99%)達(dá)到半數(shù)以上。由文物行政部門在每處文物保護(hù)單位設(shè)立現(xiàn)場保護(hù)的機(jī)構(gòu)，自然是最理想的狀態(tài)，但由于文物保護(hù)經(jīng)費有限，且文物保護(hù)單位數(shù)量的不斷增長，操作起來顯然不太現(xiàn)實。另外由于歷史原因，許多不可移動文物在核定為文物保護(hù)單位前，就由其他行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位占用，有專門的管理和使用單位，這使得在每一文物保護(hù)單位設(shè)立文物行政部門的管理機(jī)構(gòu)在實踐中也是行不通的。對于產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)不屬于國家文物行政部門這類文物保護(hù)單位，目前普遍采用的方式是與文物行政門簽訂“文物保護(hù)協(xié)議”。然而在實際管理工作中，文物行政部門的職權(quán)使其不能落實協(xié)議內(nèi)容的履行。文物保護(hù)單位往往成為所有和使用者的部門利益，從而不能對文物進(jìn)行法律法規(guī)所要求的保護(hù)造，破壞時而有之。

(三)具體保護(hù)制度可操作性不強(qiáng)在文化遺產(chǎn)問題上，政府的首要職能是制定和貫徹管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)。《文物保護(hù)法實施條例》第八條規(guī)定，全國和省級文物保護(hù)單位自核定公布之日起1年內(nèi)劃定必要的保護(hù)范圍，設(shè)區(qū)的市、自治州級和縣級文物保護(hù)單位自核定公布之日起1年內(nèi)劃定保護(hù)范圍。由于申報時保護(hù)范圍未能完全確定，一年的時間給相關(guān)的利益者留下了可乘之機(jī)，給現(xiàn)實操作帶來許多的麻煩，并造成保護(hù)范圍內(nèi)的其他歷史建筑受到破壞。此外，有些文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍確定之后，也不能按照法定的保護(hù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)對文物保護(hù)單位進(jìn)行管理，使保護(hù)范圍成為一紙空文。如保護(hù)范圍內(nèi)不法違章建筑物未能及時清理，城市規(guī)則及其他重大工程項目未考慮已經(jīng)列為文物保護(hù)單位的古建筑的保護(hù)范圍等。

(四)舊城內(nèi)歷史建筑產(chǎn)權(quán)不明確由于歷史原因，舊城內(nèi)的居住人口往往嚴(yán)重超過適宜數(shù)量，建筑大都顯得擁擠破敗，北京的胡同四合院便是如此。為了保護(hù)好這些傳統(tǒng)的歷史文化建筑，政府部門一方面有責(zé)任引導(dǎo)和幫助古建筑占有與使用主體對它們進(jìn)行保護(hù)、更新和維護(hù)，在保存原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上改善舊城內(nèi)的市政公共設(shè)施和居住條件，使得其適合居住;另一方面又要適度控制古建筑內(nèi)的居住人口數(shù)量，針對部分居民缺乏維護(hù)保養(yǎng)的能力與動力的情況，將舊城內(nèi)的居民遷出或者進(jìn)行置換，將想居住進(jìn)胡同及四合院且有維護(hù)能力的主體引進(jìn)來，而將欠缺維護(hù)能力且想遷出去居民遷出去。所有這些目標(biāo)的實現(xiàn)，依賴于舊城內(nèi)古建筑產(chǎn)權(quán)的明晰化和長期化，并且允許古建筑在公開公平的情況下進(jìn)行交易。現(xiàn)在舊城內(nèi)古建筑產(chǎn)權(quán)具有碎片化和不確定性的特點，有些古建筑被十幾甚至幾十個家庭所占有，無法正常的居住與生活，這樣的條件根本無法進(jìn)行適當(dāng)?shù)木S修與保護(hù)。另外，舊城內(nèi)的古建筑因面臨改造與更新，隨時可能被拆遷，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定使得現(xiàn)有的主體缺乏維護(hù)的動力，外來的主體也沒有購買意愿，古建筑的交易流轉(zhuǎn)不順暢。

(五)過分注重商業(yè)價值，開發(fā)利用不規(guī)范國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就，在某種程度上喚醒了民眾的文化遺產(chǎn)消費的需求，使得文化遺產(chǎn)的商業(yè)價值突顯出來。然而，商業(yè)價值是一柄雙刃劍，一方面有利于古建筑等文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的開展，但這另一方面又使得文化遺產(chǎn)保護(hù)的領(lǐng)域，頻繁出現(xiàn)一些怪異的現(xiàn)象，如重利用輕保護(hù)，重經(jīng)濟(jì)價值輕文化價值等。近年來社會上出現(xiàn)的一些熱點文化遺產(chǎn)事件，都與古建筑的保護(hù)利用有著密切的聯(lián)系，如西湖旁邊建會所，公園內(nèi)古建筑中的高檔餐廳等。造成這些現(xiàn)象的根本原因是古建筑等文化遺產(chǎn)所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益，帶動區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。有學(xué)者說文物保護(hù)“尤其是要慎談利用，國外談得較多的是保護(hù)，不談或者很少談利用;而在中國的經(jīng)驗里，是不僅要保護(hù)，還要利用;所謂“充分保護(hù)適度利用”，但真的要做到這一點太難了。”

(六)文物保護(hù)法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定不完善程序性規(guī)定欠缺。我國文物保護(hù)法將城市古建筑分文物保護(hù)單位、歷史街區(qū)、歷史文化名城、名鎮(zhèn)三個層級進(jìn)行保護(hù)，但是卻沒有將三個層次的保護(hù)責(zé)任主體及保護(hù)程序進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。文物法將歷史街區(qū)及歷史名城保護(hù)的具體規(guī)定授權(quán)國務(wù)院制定條例進(jìn)行規(guī)范①＊，而按照歷史文化名城保護(hù)條例，保護(hù)規(guī)劃的制定和審批由城市建設(shè)部門主管，僅在審批和實施監(jiān)督階段征求文物保護(hù)部門的意見，沒有充分發(fā)揮文物保護(hù)部門在文物保護(hù)中的專業(yè)優(yōu)勢。國外與此相關(guān)的審批和監(jiān)督職能是由專業(yè)性委員會來負(fù)責(zé)，這樣的制度設(shè)計一方面限制了某些行政首長個人決斷權(quán)，防止個人意志對城市古建筑的破壞;另一方面專業(yè)委員會由文物保護(hù)相關(guān)專家及在文物保護(hù)事業(yè)中有影響力的市民代表組成，能充分發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢與市民代表的積極性，通過市民代表反映其所代表的群體的意見，充分維護(hù)不同主體的利益。其次，我國文物法第24條規(guī)定國家所有文物保護(hù)單位不能作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營②＊，因規(guī)定不夠具體、明確，給文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理活動帶來了很大的困擾。如何解釋這一條文，專家學(xué)者有不同的意見。有些學(xué)者認(rèn)為，“文物保護(hù)單位的性質(zhì)是文化遺產(chǎn)，是國家的文化資源，而不是經(jīng)濟(jì)資源，它對社會要起的作用，是為社會提供精神力量和智力支持，而不是創(chuàng)造物質(zhì)財富，它是文物資源不是經(jīng)濟(jì)資源，把盈利作為目的，把它變成經(jīng)濟(jì)資源了，以賺錢為目的了，是不對的。”因此，不能作為經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)指禁止將文物的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營活動;而另一些學(xué)者則認(rèn)為，這里所說的不能作為資產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)是指不能作為企業(yè)等經(jīng)營性主體的經(jīng)營性資本，不能作為將來發(fā)生債務(wù)時的擔(dān)保財產(chǎn)。因法律規(guī)定的模糊，在實際的遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)營管理活動中，有些單位將古建筑等文化遺產(chǎn)作為旅游資產(chǎn)的一部分，“由旅游公司來兼并文物保護(hù)單位，以所謂‘所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離’的名義將文物資源作為普通資產(chǎn)納入企業(yè)進(jìn)行市場化理和經(jīng)營”;有些單位將古建筑等文化遺產(chǎn)作價入股，進(jìn)行所謂的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、捆綁上市”通過文化遺產(chǎn)的經(jīng)營取得一定的經(jīng)濟(jì)利益。在我們?yōu)槌鞘泄沤ㄖ任幕z產(chǎn)能否作為經(jīng)營性資產(chǎn)爭論不休時，如果將眼界放寬，通過對世界各國文化遺產(chǎn)保護(hù)的方式進(jìn)行考察分析，就能得到比較滿意的答案。例如，法國政府將國內(nèi)著名的一百多個著名的文化遺產(chǎn)(其中大部分為古建筑遺產(chǎn))交由法國古跡信托來經(jīng)營管理，取得了良好的效果。再次，我國的城市規(guī)劃法中與城市古建筑保護(hù)的規(guī)定不完善。1990年的城市規(guī)劃法雖規(guī)定城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和城市傳統(tǒng)風(fēng)貌①＊，但在涉及舊城市規(guī)劃時，卻提出了舊區(qū)改建的城市建設(shè)、發(fā)展方式②＊，在舊城區(qū)古建筑保護(hù)制度中存在法律漏洞。城鄉(xiāng)規(guī)劃法也指出規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、保持地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌③＊，且把歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，但仍然有舊城區(qū)改建的提法，城市規(guī)劃在保護(hù)古建筑的同時允許舊城范圍內(nèi)的拆遷和危房改造④＊，這一制度上的缺口，時時被開發(fā)商和城市管理者所利用，造成古建筑被保護(hù)性破壞。除了保護(hù)意識不科學(xué)外，與國外的規(guī)劃法相比，我國規(guī)劃法缺乏具體的程序性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，對古建筑的保護(hù)作用有限。(七)行政執(zhí)法力度不足執(zhí)法不嚴(yán)，一直以來是倍受學(xué)者和大眾詬病的中國司法現(xiàn)實疑癥，也是造成中國法律執(zhí)行不到位的重要原因。具體到古建筑保護(hù)的執(zhí)法力度來說，一是相關(guān)立法不夠具體，執(zhí)行性不強(qiáng);二是執(zhí)法隊伍建設(shè)不完善;三是各級政府不夠重視，四是文物執(zhí)法經(jīng)費緊缺等。地方政府對文物保護(hù)的重視對文物保護(hù)工作的開展至關(guān)重要，當(dāng)?shù)卣欠裰匾暋⒅С治奈锉Ｗo(hù)工作，很大程度上決定了該地區(qū)文物保護(hù)狀況的好與壞。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對文物保護(hù)工作的重要性認(rèn)識不足，當(dāng)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是與旅游開發(fā)發(fā)生矛盾時，往往是文物保護(hù)的重要性被忽視。文物是不可再生的文化資源，一旦遭受破壞就是不可挽回的損失，如何加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法督察力度是當(dāng)務(wù)之急。

四、國外城市古建筑保護(hù)制度的借鑒

當(dāng)我們置身于西歐古城之中時，往往被他們那富有深厚文化氣息的，保存完好的城市古建筑所折服，不得不對這些城市管理者與市民的城市古建筑保護(hù)理念與制度表示由衷的欽佩。盡管英法兩國與我國的歷史發(fā)展軌跡并不相同，但其同樣具有悠久的歷史文化傳統(tǒng)，同樣遺留下了大量的城市古建筑文化遺產(chǎn)，在面對的城市化進(jìn)程中的城市歷史古建筑保護(hù)的問題時，他們的一些做法和經(jīng)驗尤其值得我們?nèi)ソ梃b。

(一)保護(hù)程序清晰、主體職責(zé)明確，相關(guān)制度可操作性強(qiáng)英國的《1990年登錄建筑及保護(hù)區(qū)規(guī)劃法》，在制度上不僅涵蓋了事前認(rèn)定，事中維修與保護(hù)以及事后補救等整個登錄建筑的保護(hù)過程，而且明確規(guī)定了各個部門的職責(zé)和辦事程序⑤＊，具有非常強(qiáng)的可操作性，能夠更好的保護(hù)登錄建筑與保護(hù)區(qū)內(nèi)的古建筑。如對登錄建筑的保護(hù)對象的確定規(guī)定了清晰的程序，且指定了明確的責(zé)任主體。如規(guī)定了提供名單者、審批者及其權(quán)限、技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)及其程序、保護(hù)對象的內(nèi)涵、保護(hù)對象的管理責(zé)任部門、保護(hù)對象的記錄文件形式、保護(hù)對象管理責(zé)任部門的具體責(zé)任以及特殊情況的處理等，皆有較明了的規(guī)定。

(二)特別重視技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的作用除了在登錄建筑的認(rèn)定與保護(hù)上的嚴(yán)格程序性外，英國1990年法在各個環(huán)節(jié)上都規(guī)定了類似技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，體現(xiàn)了實施措施的科學(xué)合理性。如在第一條第四款明確規(guī)定，在匯編、審批和修改之前，國務(wù)大臣應(yīng)向有關(guān)方面進(jìn)行咨詢，如英格蘭歷史建筑與古跡委員會或其他專業(yè)知識的公眾及團(tuán)體。⑥＊英格蘭歷史建筑與古跡委員會由具歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)知識的人員組成，是一個有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，它通過對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的技術(shù)問題作出科學(xué)的建議和方案，來為登錄建筑的保護(hù)提供基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)。法國的古建筑的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)有歷史古跡國家委員會、遺產(chǎn)和景觀大區(qū)委員會、歷史古跡總建筑師、法國建筑師等，這些專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對于古建筑的保護(hù)具有決定權(quán)，許可和決定下達(dá)之前必須要征詢他們的意見，并以他們的意見作為決策的依據(jù)。

(三)注重多種手段的相互配合英法兩國均注重綜合使用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段來達(dá)到立法目標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)手段的運用。英國1990年法包含了多種經(jīng)濟(jì)的激勵手段，如通過提供撥款或貸款，解決部分或全部的歷史古建筑保護(hù)費用①＊;為維修和保養(yǎng)提供財政補貼或貸款等經(jīng)費支持②＊;設(shè)立土地收益補償制度③＊;實行有條件撥款制度④＊等。法國鼓勵非政府組織出資參與文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)。這些捐贈者可以享受相當(dāng)比例的稅收優(yōu)惠，個人捐贈數(shù)額的66%可以從應(yīng)納稅收中扣除，企業(yè)可以享受捐款額60%的營業(yè)稅優(yōu)惠。此外，政府十分注重在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的財政投入。2013年法國政府文化遺產(chǎn)保護(hù)預(yù)算7.76億歐元，其中歷史性建筑保護(hù)3.22億歐元。

(四)發(fā)揮非政府組織的作用在法國約有352個服務(wù)于文化領(lǐng)域的基金會，其中31%與建筑遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)。1996年由14家法國知名企業(yè)發(fā)起成立的“文化遺產(chǎn)基金會”規(guī)模最大，其主要有三種運作方式:對維修工程進(jìn)行直接資助;幫助遺產(chǎn)所有人向社會募集資金;頒發(fā)可享受一定的稅務(wù)優(yōu)惠政策“遺產(chǎn)基金會標(biāo)簽”(財政部唯一授權(quán)的非政府組織)。2008年，該基金會對一千八百多個項目提供了幫助，總金額達(dá)1.3億歐元，收到捐款一千多萬歐元，頒發(fā)“遺產(chǎn)基金會標(biāo)簽”1029個，為法國文化遺產(chǎn)保護(hù)體系起了重要作用。法國現(xiàn)有6000多個與文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的協(xié)會，其中規(guī)模和影響最大的是“國家建筑和遺址保護(hù)協(xié)會聯(lián)合會”，通過提供法律咨詢、普及文化遺產(chǎn)保護(hù)知識、文化遺產(chǎn)保護(hù)信息和出版有關(guān)文化遺產(chǎn)的著作等，服務(wù)全法國3500個文化遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會。同時其還協(xié)同“法國老房子協(xié)會”、“古宅邸協(xié)會”等具有全國影響力的協(xié)會舉行全國大會，大會由文化部長主持，為非政府組組織性質(zhì)的協(xié)會與國家行政管理機(jī)關(guān)之間在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面提供對話的機(jī)會。協(xié)會在地方上的作用非常顯著，在城市建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)之間的平衡上起到了監(jiān)督作用。

(五)注重城市規(guī)劃的制定和實施英法兩國均注重發(fā)揮“規(guī)劃法”對于城市文化遺產(chǎn)保護(hù)的作用。法國城市規(guī)劃法與文化遺產(chǎn)保護(hù)法是城市古建筑保護(hù)領(lǐng)域重要的兩部法律，對于城區(qū)具有重要歷史文化價值的建筑保護(hù)起了重要的作用。城市規(guī)劃法主要是為了調(diào)整城市發(fā)展過程中，如何解決歷史建筑保護(hù)與人們生活需要滿足之間的矛盾的一部法律，一方面強(qiáng)調(diào)對歷史街區(qū)進(jìn)行長期規(guī)劃和整體保護(hù)，另一方面規(guī)劃制定具有很強(qiáng)的可操作性，甚至于對單個建筑的保護(hù)都進(jìn)行具體和詳細(xì)的規(guī)定，對不遵守規(guī)劃而破壞原有建筑物和整體景觀者進(jìn)行嚴(yán)懲。

五、結(jié)語

受城市發(fā)展規(guī)律的制約，城市化過程必然涉及對原有城市建筑與設(shè)施進(jìn)行更新與利用。我國是世界上人口最多的國家，人均國土資源面積十分有限，決定了我國的城市化更加注重對舊城區(qū)的規(guī)劃和利用。城市古建筑通常位于城市的舊城區(qū)，如何對待老舊破敗的舊城區(qū)與城市古建筑的保護(hù)密不可分。城市舊城區(qū)的更新一般通過以下方式進(jìn)行:“一是重新調(diào)整城市功能結(jié)構(gòu)和城市布局，形成最有利于發(fā)揮城市各要素組合狀態(tài)的功能分區(qū);二是改造老城區(qū)中居住條件較差的住宅區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè);三是整頓與改善城市道路系統(tǒng)，改造市政設(shè)施和公用設(shè)施;四是增加城市綠地與公共空間，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量;五是通過拆遷改造，改變原有舊城區(qū)土地的低效使用狀態(tài)，實施城市土地的立體綜合開發(fā)。”在這幾種方式中，有的通過完全拆除古建筑的方法來達(dá)到舊城更新，而有的采取小規(guī)模局部翻新、對危舊房的改造以及道路市政等基礎(chǔ)設(shè)施的完善等方式來達(dá)到目標(biāo)。但不管采用哪一種方式，對原有古建筑進(jìn)行維護(hù)也好，拆除也好，最終目標(biāo)是改善原有居民的居住條件、保持老城區(qū)的活力，這樣的舊城區(qū)才能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)與文化功能，不至于過分的衰退。這就需要城市發(fā)展決策者具有大局觀念與正確的文物保護(hù)意識，處理好發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，認(rèn)識到舊城區(qū)和古建筑等在長遠(yuǎn)歷史發(fā)展中的作用，為當(dāng)代人及子孫后代保留下珍貴的歷史遺產(chǎn)，不用“大拆大建”等一刀切的方式來解決舊城問題。只有真正認(rèn)識到城市古建筑等文化遺產(chǎn)，在發(fā)展中的資源效益和文化價值，才能切實保護(hù)好城市古建筑等文化遺產(chǎn)，西方城市建設(shè)與保護(hù)歷史也證明城市古建筑的保護(hù)，最終受益者是整個歷史名城與城市市民本身。

篇(2)

論文關(guān)鍵詞：南京,內(nèi)澇災(zāi)害,城市規(guī)劃,成因分析,中圖分類號

引言

南京地處長江三角洲地區(qū)，是長江流域的四大中心城市之一。近幾十年來，南京城市化進(jìn)程很快，2007年南京城市化率已經(jīng)達(dá)到76.8%。伴隨著城市化的發(fā)展，南京市內(nèi)澇災(zāi)害日益嚴(yán)重。近年來，每年都出現(xiàn)內(nèi)澇災(zāi)害，造成南京城區(qū)多處小區(qū)被淹，鐵路路基下沉，公路崩塌，城市道路交通系統(tǒng)運轉(zhuǎn)失靈或部分癱瘓，車輛受損。澇災(zāi)已成為影響南京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素，分析其成災(zāi)原因顯得十分必要。

2內(nèi)澇災(zāi)害成因分析

2.1地形復(fù)雜，地貌類型多樣

南京以低山、丘陵為骨架，以環(huán)狀山、條帶山、箕狀盆地為主要特色，組成了一個低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯分布的地貌綜合體。地貌類型多樣，決定了南京城區(qū)，地勢不平，城內(nèi)很多道路坡降大。這種地形導(dǎo)致暴雨來時，地表徑流迅速向城區(qū)低洼地匯集，加劇低洼地的災(zāi)害。而且南京城內(nèi)秦淮河流域、內(nèi)金川河流域海拔都低于長江下關(guān)汛期水位，這使得汛期雨水不能自流排江，必須靠關(guān)閘開泵機(jī)排。當(dāng)降雨強(qiáng)度大，超過機(jī)排能力時必然引起城區(qū)內(nèi)澇災(zāi)害。

2.2降雨分布不均，暴雨頻發(fā)

南京位于長江下游地區(qū)，北緯31°14′～32°37′,東經(jīng)118°22′～119°14′，屬亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，全市多年平均降水量1081.4mm。受季風(fēng)氣候影響，降水量的季節(jié)分配極為不均，汛期（5～9月）降水量一般占全年降水總量的50～60%，特殊年份更多（見表1）。夏季降水大多集中于幾場暴雨中,暴雨的歷時短，強(qiáng)度大，短時間內(nèi)就可以在市區(qū)的低洼地形成積水，形成澇災(zāi)。如：2009年7月6日的特大暴雨，從6日20時到7日12時，南京城區(qū)降水量達(dá)到136.6mm，部分自動觀測站的降雨量在200mm以上，最大雨量達(dá)到222mm，最大一小時雨量達(dá)到了59.8mm。

另外，南京城市化進(jìn)程的加快對市區(qū)降水有增加作用，在汛期更為顯著。從圖1可以看出南京市的年降雨量從上世紀(jì)50年代到2008年總體成遞增趨勢。據(jù)周建康等人的研究，與20世紀(jì)20～30年代相比，70年代以后南京城區(qū)城市化使汛期和全年降雨量分別增加了7mm和67mm，汛期大雨、暴雨的發(fā)生頻率由每年5.2次增加到每年7.8次。

圖1南京年降雨量變化趨勢(1951～2008年)

表1南京站汛期及年降雨量統(tǒng)計表

統(tǒng)計年份 年數(shù) 年雨量/mm 汛期雨量/mm 汛期雨量占年雨量比/%

1951～1959 9 1053.2 553.6 52.6

1960～1969 10 988.7 529.3 53.5

1970～1979 11 1054.9 582.3 55.2

1980～1989 12 1066.5 584.6 54.8

篇(3)

論文關(guān)鍵詞 城市化 城市政府 政府過程

城市化是社會現(xiàn)代化的重要成果和推動力，十以后，隨著中國城市化進(jìn)程的逐步加快和城鎮(zhèn)化理念的提出，中國的城市化進(jìn)程進(jìn)入了新的發(fā)展階段，伴隨而來的，是城市人口快速擴(kuò)張和城市資源的相對供給不足，給城市政府行政帶來了不小的挑戰(zhàn)。由于中國的城市化進(jìn)程具有典型的行政化色彩，城市政府在城市化進(jìn)程中承擔(dān)著制度供給的特殊作用，因而轉(zhuǎn)變城市政府的職能、角色和行為，就理所應(yīng)當(dāng)成為城市政府應(yīng)對城市化帶來的挑戰(zhàn)的必然選擇；而實現(xiàn)城市政府職能、角色和行為的轉(zhuǎn)變，其基礎(chǔ)在于詳細(xì)拆解城市政府過程，分析城市化背景下城市政府過程每一環(huán)節(jié)的特征，從而深入分析城市化對城市政府行政的要求，并按照這些要求進(jìn)行職能、角色和行為的轉(zhuǎn)變。

一、城市政府及其政府過程

探究城市化背景下城市城府過程的特征，首先要明確兩個重要概念，即城市政府和政府過程。

（一）城市政府

所謂城市政府，是指城市地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)，是相對于鄉(xiāng)村政府的一個相對概念，而非行政區(qū)劃概念，因而本文所提及的城市政府概念中的城市，是指城市化進(jìn)程中勞動力大量輸入的城市地區(qū)。

中國的城市化發(fā)展有著很強(qiáng)的政府推動色彩——城市政府不僅是社會公共物品和公共服務(wù)供給的“排頭兵”，還構(gòu)成了城市地區(qū)制度供給的主體，對城市發(fā)展方向和發(fā)展形式有重要的影響。因而城市政府在應(yīng)對城市化和城鎮(zhèn)化給城市地區(qū)帶來的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)方面起著無可替代的特殊作用。

（二）政府過程

所謂政府過程，廣義上是指政府的實際運作活動。一般而言，政府根據(jù)社會需求利用公權(quán)力進(jìn)行資源配置和利益調(diào)整，形成了政府職能，政府組織根據(jù)政府職能設(shè)置、調(diào)整和改革政府機(jī)構(gòu)，政府職能與政府機(jī)構(gòu)以及其他政府運作制度等等構(gòu)成了政府體制，職能、機(jī)構(gòu)、體制的運作過程可以總體概括為政府過程。因而政府過程本身是一個宏觀且內(nèi)涵極為豐富的概念。本文所指的政府過程，則是從廣義上的政府過程中擷取了政府決策過程為例，其具體過程可概括為意見表達(dá)、意見綜合、決策、決策的執(zhí)行、信息傳輸和決策監(jiān)督六個環(huán)節(jié)。

決策是政府行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而政府過程實際上是將政府決策的全過程進(jìn)行拆分，對每一環(huán)節(jié)進(jìn)行具體分析的一種方法。對城市政府決策過程的分析，有助于詳細(xì)了解中國城市政府行政的每一個細(xì)節(jié)，更容易從中發(fā)現(xiàn)問題，從而更有利于指導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能的實踐。

二、城市化對城市政府的影響

城市化的過程，本身也是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程，其主要特征在于社會活動中的農(nóng)業(yè)活動比重下降和非農(nóng)業(yè)活動比重上升，農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村剩余勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，城市人口快速上漲，經(jīng)濟(jì)水平不斷提高。在城市化的背景下，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，城市人口不斷擴(kuò)張，直接影響了城市政府行政的各個環(huán)節(jié)。

（一）政府職能急速擴(kuò)張

伴隨城市化進(jìn)程而來的，一方面是城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市居民生活水平的進(jìn)一步提高，社會公眾對于更高質(zhì)量的公共物品和更高水平公共服務(wù)的需求快速增加，作為城市公共物品和公共服務(wù)的主要提供者，城市政府的職能也隨之快速擴(kuò)張。另一方面，隨著城市化的深入，越來越多的農(nóng)村人口涌入城市地區(qū)，使得原有的城市資源出現(xiàn)相對供不應(yīng)求的局面，城市地區(qū)的就業(yè)壓力、犯罪率、環(huán)境保護(hù)壓力和社會保障壓力等都有所上升，考驗著城市政府的行政能力。基于此，城市政府只能不斷擴(kuò)張自身的職能，根據(jù)社會需求提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障城市的良好運行和城市政府的合法性。

（二）政府利益綜合難度提高

對于中國而言，“利益綜合是一個多方參與、多渠道輸入、多層級過濾、綜合平衡考慮多方利益需求的有序化統(tǒng)合過程” 。城市化進(jìn)程中，城市地區(qū)集聚了來自本城市各個階層的原住民，和來自其他地區(qū)的各類遷移人口，城市居民類型的復(fù)雜化，使得城市群體的多樣性進(jìn)一步加強(qiáng)，不同群體的利益沖突也更加明顯。其中較為凸顯的就是“外來人口”對城市地區(qū)資源的“擠占”，直接影響了城市原有利益群體的利益訴求，進(jìn)而引發(fā)原住民與“外來人口”之間的利益矛盾和糾紛。面對不同群體復(fù)雜且相互矛盾的利益訴求，城市政府在利益綜合方面的難度進(jìn)一步提升，如何協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求，形成統(tǒng)一而公平的決策，成為城市政府獲得較高合法性的基礎(chǔ)點。

（三）政府的資源壟斷地位被打破

城市化的推進(jìn)，也是經(jīng)濟(jì)和科技水平不斷發(fā)展的過程，而科技的發(fā)展，反過來又促進(jìn)了知識的普及，這一方面使得城市人口對于政府行為有了更深的認(rèn)識，對“透明政府”理念的認(rèn)可，也使得政府不再具備“隱秘性”，居民與政府的距離有所拉近，使得城市政府行為被置于大眾化的社會監(jiān)督之中，權(quán)力進(jìn)一步被約束；另一方面，知識的普及也使得社會利益進(jìn)一步分化，社會資源不再僅僅集中于城市政府手中，而是開始向社會各個領(lǐng)域分散，社會組織的興起和各類企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的快速發(fā)展，恰好承接了這部分資源轉(zhuǎn)移，直接打破了城市政府對公共物品和服務(wù)的壟斷。

三、城市化背景下城市政府決策過程的特征

城市化進(jìn)程的加快，使得城市政府職能的快速擴(kuò)張，城市地區(qū)利益綜合難度提升，城市政府資源壟斷地位瓦解，直接影響了城市政府職能、角色和行為，迫使城市政府不斷實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)調(diào)整，依據(jù)城市化對城市政府的影響和需求，形成了富有城市化色彩的政府過程運行方式——意見表達(dá)、意見綜合、決策、決策的執(zhí)行、信息傳輸和決策監(jiān)督六個環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出完全不同于傳統(tǒng)社會的時代特征。

（一）意見表達(dá)多樣化與意見綜合專業(yè)化

意見表達(dá)是政府過程的開端。隨著城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，大量人口涌入城市地區(qū)，打破了城市地區(qū)原有的人口類型格局，使得原有的基本社會利益群體和農(nóng)民工等新興社會利益群體混雜在城市居民之中，利益表達(dá)群體更具多樣化。而多樣化的意見表達(dá)團(tuán)體和個體，持有不同的利益需求和觀念，直接導(dǎo)致利益表達(dá)呈現(xiàn)多樣化的特點。

如前所述，意見表達(dá)群體多樣化與利益表達(dá)多樣化的疊加，直接導(dǎo)致了城市政府的利益綜合和意見綜合難度加大。為更好的完成意見綜合的任務(wù)，城市政府開始尋求專業(yè)化團(tuán)隊的幫助，即城市政府智庫的出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，英國城市化進(jìn)程中，為應(yīng)對意見綜合環(huán)節(jié)出現(xiàn)的難題，城市政府開始在決策系統(tǒng)中配設(shè)專業(yè)的科學(xué)顧問 ，負(fù)責(zé)為城市政府搜集和協(xié)調(diào)城市居民的利益訴求。中國的城市政府雖沒有像英國那樣在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面專門設(shè)立智庫系統(tǒng)，但已經(jīng)開始尋求與大學(xué)和研究所等專業(yè)團(tuán)體的合作，以求在意見綜合階段更加專業(yè)，從而實現(xiàn)不同利益群體之間的利益協(xié)調(diào)。

（二）決策與決策執(zhí)行復(fù)雜化

決策與決策執(zhí)行的復(fù)雜化，是意見表達(dá)多樣化和意見綜合專業(yè)化誘發(fā)的必然結(jié)果。前文提及，城市化進(jìn)程越深入，城市政府職能越復(fù)雜，在決策和決策的執(zhí)行方面，城市政府需要考慮的內(nèi)容越多。傳統(tǒng)社會，城市政府的決策重點集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而城市化進(jìn)程的深入，使得中國社會處于現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的交叉集中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會保障等方方面面都是城市政府決策的重點問題。同時，城市化帶來的人口流動，打破了城市地區(qū)原有的利益格局，原有的利益群體和新進(jìn)的利益群體之間的利益協(xié)調(diào)問題，也使得政府決策和決策的執(zhí)行呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的特點。

（三）信息傳輸相對開放化與決策監(jiān)督大眾化

信息傳輸環(huán)節(jié)和決策監(jiān)督環(huán)節(jié)貫穿于城市政府決策全過程，是保證政府決策和決策執(zhí)行有效、連續(xù)、一致地重要環(huán)節(jié)。過去，中國城市政府信息傳輸主要依靠政府內(nèi)部電子政務(wù)系統(tǒng)以及官方、半官方的新聞媒介，總體上信息傳輸較為封閉。而隨著城市化進(jìn)程的加快，移動終端和網(wǎng)絡(luò)在城市范圍內(nèi)的普及使得信息傳輸變得更加極速化和開放化——通過網(wǎng)絡(luò)，城市居民的信息可得性提高，更容易了解和參與到城市政府決策的全過程中，城市政府也能在第一時間了解到公眾對于其決策的態(tài)度和認(rèn)知。城市化給城市地區(qū)帶來的網(wǎng)絡(luò)和知識的普及，已經(jīng)開始打破固有的信息傳輸模式，使得更多的相對獨立的信息傳輸主體得以出現(xiàn)，更多的普通大眾得以主動或被動地參與城市政府決策的信息傳輸，使得政府信息傳輸呈現(xiàn)出相對開放化的特征。

決策信息傳輸更開放，城市政府決策透明性提高，普通大眾開始能夠透過媒體等公眾平臺參與到對城市決策的監(jiān)督過程中，使城市政府決策過程的社會監(jiān)督系統(tǒng)更加完善和開放。更重要的是，隨著城市化而進(jìn)行的城市經(jīng)濟(jì)、科技和文化的發(fā)展和變革，城市居民能夠以便利的方式了解到國際先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，并將其與自己所居住的城市作對比，進(jìn)而要求本城市的政府提供更加優(yōu)質(zhì)的決策和公共服務(wù)。雖然在短時間內(nèi)，中國的城市居民還不可能完全實現(xiàn)對城市政府的“用腳投票”，但至少城市化所帶來的知識普及和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，會加速公民意識的覺醒，讓其開始有意或無意的對城市政府決策形成監(jiān)督壓力，從而使城市政府決策監(jiān)督過程呈現(xiàn)出大眾化的特點。

篇(4)

【關(guān)鍵字】城鎮(zhèn)，密集地區(qū)規(guī)劃，重點問題，對策思路

中圖分類號：[F292]文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：

一．前言

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃對于城市的發(fā)展，人們生活水平的提高具有重要的作用。本文筆者主要是探討了城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃的八個重點問題以及其相應(yīng)的對策思路，希望這些淺薄的見解能夠推動城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃得到進(jìn)一步提高。

二．城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃的重點問題

1．產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展

我國的城鎮(zhèn)密集地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)．但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，問題也很明顯，其中最突出的是工業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長中占過高比重．第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展比較滯后。由于長期依賴制造業(yè)對經(jīng)濟(jì)的帶動，而其中高附加值產(chǎn)業(yè)比重較低，城鎮(zhèn)密集地區(qū)在土地資源供應(yīng)．能源消耗、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)增長動力．外來人口等方面都面臨壓力．

2．空間格局的整合

中心城市特別是特大城市的功能空間不斷拓展到周邊區(qū)域。同時，空間無序布局加快了城鎮(zhèn)空間的蔓延，也在一定程度上造成了產(chǎn)業(yè)空間與居住和各種配套空間的分離，隨之而來的是交通壓力不合理加大、環(huán)境污染擴(kuò)散、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套成本加大。空間效能降低等問題．降低了空間發(fā)展的整體效益。

3．資源的高效利用

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的土地等空間資源緊缺，人地關(guān)系比較緊張．這是制約區(qū)域發(fā)展的一個重要瓶頸。而資源的粗放利用，加劇了城鎮(zhèn)密集地區(qū)的資源矛盾．低水平的產(chǎn)出效益．增加了制造業(yè)對土地資源的占有和消耗。規(guī)劃必須／JN雖,對土地資源的集約利用和有效保護(hù)．

4．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對策

將規(guī)劃的著眼點從城鎮(zhèn)拓展到城鄉(xiāng)的整體空間。關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展的整體關(guān)系．區(qū)域城市化和城市區(qū)域化進(jìn)程，城鄉(xiāng)在功能、景觀．空間利用．設(shè)施布局．產(chǎn)業(yè)發(fā)展．要素流動．服務(wù)等方面的一體化態(tài)勢，重視改善農(nóng)村地區(qū)生活生產(chǎn)環(huán)境．優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)室問布局．重塑鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展要求，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)原則和政策措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)的整體發(fā)展。

5．生態(tài)安全的保障

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)密集．污染的擴(kuò)散和相互污染嚴(yán)重．各種污染不僅影響當(dāng)?shù)兀泊嬖谙嗷サ挠绊懞蛯^(qū)域整體的不良影響。規(guī)劃需重點關(guān)注當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中普遍存在的上下游污染、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局不合理，生態(tài)空間受到破壞．農(nóng)業(yè)面源污染．農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施匱乏等問題。

6．人口和社會發(fā)展

城市化的質(zhì)量未和城市化人口比例同步增長，外來人口在就業(yè)．生活居住．教育．醫(yī)療．社會保障等方面并沒有享受到真正的城市待遇．城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施．公共設(shè)施．社會保障機(jī)制的缺口仍然很大，因此帶來的社會問題也比較多．必須正視區(qū)域發(fā)展中存在的社會問題，重視社會發(fā)展進(jìn)程中人的需求層次和社會發(fā)展需要的變化。

7．文化的保護(hù)傳承

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)．使整個區(qū)域處在一個文化變化．更新的歷史時期，各城鎮(zhèn)之間、區(qū)域內(nèi)外的廣泛交流，也使得不同的文化在城鎮(zhèn)密集地區(qū)相互交融，使區(qū)域文化更加多元。整個區(qū)域共同面臨著如何在發(fā)展中保護(hù)和延續(xù)傳統(tǒng)文化．地方文化的難題。

三．城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃的措施分析

1．處理好城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃編制與政府事權(quán)關(guān)系

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃都是國家政府部門管理，但是在我國政府管理體制中，城鎮(zhèn)發(fā)展最重要的管理部門是市級和縣級政府，所以在處理城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃時要注意區(qū)分政府事權(quán)的關(guān)系區(qū)別，否則就容易出現(xiàn)規(guī)劃實施效果不理想的情況。

2．處理好城鎮(zhèn)密集地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)與類別

在中國城市規(guī)劃設(shè)計研究的城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃實踐中，發(fā)現(xiàn)尺度較大的城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃不拘泥于空間結(jié)構(gòu)的束縛會更加有創(chuàng)造性，但是這種大尺度城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃，有時也會帶來反面效果。所以筆者以為，在城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃中要根據(jù)其類別、特征、資源環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等去區(qū)別對待，不能一味加大規(guī)劃尺度，致使規(guī)劃出現(xiàn)較大的落差。

3．處理好城鎮(zhèn)密集地區(qū)城市的角色地位

在城鎮(zhèn)密集地區(qū)與城鎮(zhèn)群的規(guī)劃設(shè)計中，要根據(jù)城鎮(zhèn)密集地區(qū)的各個城市的經(jīng)濟(jì)實力及功能進(jìn)行合適的角色定位，明確核心城市的聚集作用以及其能為城鎮(zhèn)密集帶來的中心效益能力，要明確處于中間位置與底層位置的城市在本區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的能力功效和發(fā)展地位。如珠三角的東莞、長三角的蘇州等，他們的重要性決定了其雖不是區(qū)域的門戶但是仍有其獨特的區(qū)域地位。

4．戰(zhàn)略性節(jié)點地區(qū)識別

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)群的變化和成長也在不斷重組中，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)等都會發(fā)生重大變化，這就需要控制一個經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略節(jié)點，以便在革新大潮中以其獨特的發(fā)展?jié)摿徒邮苄率挛锏哪芰Γ€(wěn)定協(xié)調(diào)本區(qū)域的發(fā)展變化，以提升城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃價值以及可操作性的變動，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

5．區(qū)域與城際交通系統(tǒng)

交通是一個城市注入活力的命脈，城鎮(zhèn)密集地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，離不開優(yōu)越的交通系統(tǒng)的支持。城鎮(zhèn)密集地區(qū)的交通多是以公路為主，更為快速的水運和鐵路運輸卻利用率低，致使運輸效率不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，同時排放了大量的污染氣體、消耗土地資源。所以，目前如何改變這種情況，調(diào)整區(qū)域交通運行模式和效率，是城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃的一個重點。規(guī)劃設(shè)計時要從長遠(yuǎn)發(fā)展利益出發(fā)，借鑒西方國家先進(jìn)的交通發(fā)展模式，建設(shè)協(xié)調(diào)的平衡交通。

6．獨特的自然和人文資源保護(hù)。

城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃設(shè)計要以保證自然生態(tài)不被破壞、歷史人文資源能受到保護(hù)為前提，進(jìn)行綜合區(qū)域規(guī)劃。一個獨特的城鎮(zhèn)發(fā)展面貌，須有其文化和生態(tài)意義，所以在規(guī)劃時要能夠從深層次出發(fā)，縱橫延伸，建設(shè)一個具有區(qū)域特色的綜合性質(zhì)的城鎮(zhèn)，使其即有現(xiàn)代性又有縱深性。如長三角的浙江象山灣，由島嶼、海岸帶、南太湖經(jīng)歷五千多年形成了一道特殊的風(fēng)景線——塘浦圩田，這不是國家風(fēng)景區(qū)，也不屬于歷史文物，但是它是浙江地區(qū)特有的風(fēng)景地貌，具有強(qiáng)烈的地方特色，是非常具有開發(fā)價值的生態(tài)資源，規(guī)劃師要據(jù)其優(yōu)點和特色，進(jìn)行合理規(guī)劃。

7．發(fā)揮規(guī)劃師對戰(zhàn)略問題認(rèn)識的獨特優(yōu)勢

在城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中，規(guī)劃師處于一個非常重要的地位。優(yōu)秀的規(guī)劃師能夠?qū)医?jīng)濟(jì)形勢及合理的城市規(guī)劃步驟作出精辟的見解和認(rèn)識，提前作出規(guī)劃準(zhǔn)備，在重大的城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃實施時，處于精熟狀態(tài)，以更完善的姿態(tài)去精確設(shè)計藍(lán)圖，這充分說明了規(guī)劃師的重要性和前瞻性。

8．關(guān)注內(nèi)陸城市國際化的途徑

中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體變化以及對城鎮(zhèn)群的成長和規(guī)劃影響都非常大，所以內(nèi)陸城市的國際化發(fā)展也日益顯著。在發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)體中，內(nèi)陸城市的發(fā)達(dá)程度甚至比沿海還要高一些，所以筆者以為，在城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中大力發(fā)展內(nèi)陸城市，以帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)，使整個區(qū)域通過中心城市的國際化而與全球化經(jīng)濟(jì)形勢協(xié)調(diào)同步，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃的一個重點，而政府相關(guān)部門對此也開始重視，正在逐步走向內(nèi)陸城市的國際化發(fā)展進(jìn)程。

四．結(jié)束語

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃是一個重點問題，也是一個難點問題，因此，應(yīng)該努力將其處理好。

參考文獻(xiàn)：

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[2]廣州市城市規(guī)劃編制研究中心廣佛同城化項目組 城鎮(zhèn)密集地區(qū)城市規(guī)劃合作的探索與實踐——以"廣佛同城"為例 (被引用 4 次) [期刊論文] 《規(guī)劃師》 ISTIC PKU -2010年9期

[3]鄒兵 施源 建立和完善我國城鎮(zhèn)密集地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控機(jī)制--構(gòu)建珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)想和建議 (被引用 18 次) [期刊論文] 《城市規(guī)劃匯刊》 ISTIC PKU CSSCI -2004年3期

[4]徐強(qiáng) 戴慎志 小城鎮(zhèn)密集地區(qū)整合發(fā)展探索——以溫州市鰲江流域為例 (被引用 7 次) [期刊論文] 《城市規(guī)劃》 ISTIC PKU CSSCI -2006年7期

篇(5)

【關(guān)鍵詞】交通運輸；交通規(guī)劃；交通管理

中圖分類號： U491.1+2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：

一．引言

近些年來，由于人口的不斷增加，對機(jī)動車的需求也相應(yīng)的增多，再加上經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加快了城市化發(fā)展進(jìn)程，給道路交通在一定程度上造成了或多或少的影響，譬如交通堵塞、道路交通事故等，交通堵塞也可造成對大氣環(huán)境的污染，由于在交通堵塞的情況下，機(jī)動車并未熄火，導(dǎo)致其排放大量的尾氣，從而對大氣環(huán)境造成污染。同時，科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，也給道路交通運輸規(guī)劃及道路交通管理與應(yīng)用提出了更高、更全面的要求。

二．道路交通規(guī)劃的深遠(yuǎn)意義

交通與人類的社會生活和社會生產(chǎn)息息相關(guān)，人類發(fā)展離不開交通。交通運輸在人類社會生活和生產(chǎn)中有著舉足輕重的地位。道路交通運輸行業(yè)的飛速發(fā)展離不開道路交通的合理化規(guī)劃，只有將合理化的交通規(guī)劃落實到現(xiàn)實中的交通運輸中，才能有效的實現(xiàn)交通安全、保證交通暢通、保護(hù)環(huán)境、減少大氣污染，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，有利于建設(shè)社會主義和諧社會，環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會。

科學(xué)的進(jìn)行道路交通規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是當(dāng)今世界各國主要的戰(zhàn)略選擇，合理的道路交通規(guī)劃，可以將人類的發(fā)展、資源的合理配置、環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，從而謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。交通運輸與人類生活息息相關(guān)，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市化發(fā)展進(jìn)程加快，給道路交通造成了相對大的壓力，因而合理的進(jìn)行道路交通規(guī)劃是我們迫切需要的，客觀上表明了我們必須要從長遠(yuǎn)利益和統(tǒng)籌全局兩個方面來共同協(xié)調(diào)，妥善的處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)道路交通規(guī)劃的管理。

2.合理的進(jìn)行道路交通規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的合理化。

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及道路交通發(fā)展相對緩慢，這就在一定程度上要求國家道路交通總局必須要科學(xué)地、合理地對加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通規(guī)劃，一方面可以合理化的利用土地資源，不造成土地資源的浪費，另一方面也可以有效的控制道路交通開發(fā)的規(guī)模，以免造成規(guī)模較大，給政府造成損失，可以合理的保障重點建設(shè)、減少政府投資。因而合理化的道路交通規(guī)劃可以促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的有序進(jìn)行。

3.合理化道路交通規(guī)劃促進(jìn)資源的合理配置。

道路交通規(guī)劃是道路交通的建設(shè)的先決條件，只有將規(guī)劃做好，才能實現(xiàn)交通帶給人類的好處，例如，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深化，城市化的進(jìn)程也在加快，合理的道路交通規(guī)劃在道路交通運輸中產(chǎn)生的社會以及經(jīng)濟(jì)效益是不可比擬的，城市化的發(fā)展給我們帶來了益處，但是如果規(guī)劃的不合理，也將會造成城市化質(zhì)量低的現(xiàn)狀，不合理的規(guī)劃譬如盲目的擴(kuò)大城市規(guī)模、增加經(jīng)濟(jì)總量等，這就要求我們必須從實際出發(fā)，合理性的進(jìn)行道路交通規(guī)劃，不要盲目的布局、擴(kuò)大城市的功能，從而造成國民經(jīng)濟(jì)的浪費。

4.合理化的道路交通規(guī)劃促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展。

合理的進(jìn)行道路交通規(guī)劃可以實現(xiàn)土地的有效利用、促進(jìn)資源合理的配置、減少資金的投入，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將道路交通規(guī)劃合理的統(tǒng)籌，并且完善交通法規(guī)的建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法，對道路交通規(guī)劃起著重要的作用。我國一直流傳著“要想富，先修路”的一句俗語，這就從根本上表現(xiàn)出了交通對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，只有交通發(fā)達(dá)了，才能引進(jìn)外來經(jīng)濟(jì)，使國有資源世界化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)面向國際化發(fā)展，合理的統(tǒng)籌規(guī)劃道路交通，加強(qiáng)對交通道路的干預(yù)與調(diào)控，提高道路交通利用效率，使道路交通資源價值發(fā)揮到極致。力求各類交通設(shè)施規(guī)范、齊全，布置合理，具備先進(jìn)的交通管理、控制和交通指揮技術(shù)手段。從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展。

三．道路交通規(guī)劃與道路交通管理存在的問題

1.通行能力超荷。

隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，人口數(shù)量增長也是一個時期發(fā)展的必然規(guī)律，人類為了提高自身的生活水平和生活質(zhì)量，從而加大了對機(jī)動車的需求，近些年來特別是對小轎車、摩托車的需求只增不減，再加上由于市政道路建設(shè)滯后，主干道網(wǎng)通行能力不足，這對一個本身不太成熟的道路交通造成的壓力越來越大，尤其在節(jié)假日的時候，交通堵塞的現(xiàn)象表現(xiàn)的更是尤為突出。

體制不完善。

對于道路交通管理這方面由于管理沒有形成具體的體制，主要是因為道路交通管理被不同的政府部門管轄，而各個政府主管部門之間沒有統(tǒng)一性，只考慮在自身職權(quán)范圍內(nèi)來規(guī)劃和管理交通道路，很少考慮到道路交通建設(shè)滯后的管理問題。

缺乏預(yù)見性和遠(yuǎn)見性。

現(xiàn)代道路交通從某種意義上來講交通建設(shè)上了檔次，城市就上了檔次，不論是在道路交通規(guī)劃時期還是在道路交通建成之后所會引發(fā)的問題，都必須要在道路交通規(guī)劃時期考慮到，如在一些人流量、車流量都較多的路段，都常常會發(fā)生交通堵塞的問題，修建天橋后，又沒有相應(yīng)的停車場，道路經(jīng)常是堵塞的，這就需要在當(dāng)初規(guī)劃的時候，就要考慮到修建一些配套設(shè)施。

四．道路交通改進(jìn)措施

完善道路交通的法律體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理。將最終目標(biāo)都協(xié)調(diào)到如何將交通規(guī)劃好、建設(shè)好的目標(biāo)上來，務(wù)必要讓規(guī)劃部門和管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使道路交通更加合理。使道路交通在規(guī)劃時期就要考慮到建設(shè)之后會出現(xiàn)的種種問題，必須要有相應(yīng)的對策去完善，道路交通建成后也要進(jìn)行規(guī)范的停靠，這就需要相關(guān)部門強(qiáng)化監(jiān)管力度，并且也要政府和國家加大對交通建設(shè)的投入，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可將相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、整合，對道路交通問題共同建設(shè)、共同監(jiān)管，加大管理法規(guī)的執(zhí)行力度，合理的分布道路交通運輸網(wǎng)，并進(jìn)行功能分區(qū)，合理的利用路邊停車帶。各個職能部門也必須持有積極的態(tài)度，相互之間溝通、協(xié)調(diào)，盡最大的力量提高我國道路交通規(guī)劃與道路交通管理的科學(xué)性與前瞻性。

五．結(jié)束語

道路交通規(guī)劃和道路交通管理事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及是否將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實到實處的重要舉措，一個地區(qū)乃至一個國家的和諧發(fā)展離不開交通，從某種程度說，一個城市的交通建設(shè)上了品位，城市就有了品位；交通管理上了檔次，城市就有了檔次，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先是要考慮這個地區(qū)的交通，交通是一個城市經(jīng)濟(jì)社會走勢的直接體現(xiàn)。俗話說的好，“要想富，先修路”，交通是一個國家的動脈系統(tǒng),人們的出行離不開交通。經(jīng)濟(jì)建設(shè)也離不開交通的建設(shè),道路交通發(fā)展離不開道路交通的合理規(guī)劃。只有將一個國家的道路交通規(guī)劃好、建設(shè)好、保養(yǎng)好，才能促使我國經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際化，從而將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)真的貫徹實施。

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篇(6)

關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 特征 東西部地區(qū) 差異分析

一、東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征的不同之處分析

(一)人文條件決定了東西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征的不同

我國是一個多民族國家，在不同的地區(qū)分布著不同民族的人民，總體而言，在我國東部沿海地區(qū)多為漢族，在西部內(nèi)陸高山地區(qū)都為少數(shù)民族。在歷史的長河中，漢族人民的農(nóng)耕和漁、牧業(yè)有著悠久燦爛的歷史，而少數(shù)民族在牧業(yè)上的特征更為明顯。如浙商闖蕩天下的故事人盡皆知。此外，不同的人文環(huán)境對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征的影響還體現(xiàn)在旅游業(yè)方面，如在旅游業(yè)興起的原因多為當(dāng)?shù)刎S富的自然旅游資源，還有得天獨厚的人文歷史，對佛教的傳承等。而在東部地區(qū)，人類對大自然的改造較多，旅游資源也多為人工造成，如上海的世博管、北京的水立方、山東的夫子廟等都是人類的結(jié)果。

(二)地理條件決定東西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同分布和不同特征

我國幅員遼闊，地大物博，領(lǐng)土面積有960萬平方千米，西從帕米爾高原，東至黑龍江與烏蘇里江交匯處，北達(dá)黑龍江漠河，南抵海南三亞。正因如此，不同的地域形成了不同的地理環(huán)境、自然環(huán)境和人文環(huán)境，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布也產(chǎn)生了重要的影響，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1、地理環(huán)境的差異導(dǎo)致東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征差異

我國總體地理環(huán)境是東高西低，三級階梯將我國分成了明顯的東、中、西三個部分，我國東部處于地勢階梯的第三層階梯上，有廣闊的平原，間有低山和丘陵分布，且總體海拔在500米以下。而我國西部處于第一級階梯，地勢較高，平均海拔在4500米以上。因此，這決定了對地理條件依賴性較強(qiáng)的第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征的差異，導(dǎo)致西部第一產(chǎn)業(yè)主要以畜牧業(yè)為主，輔種植適應(yīng)當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境的農(nóng)作物，如新疆種植的棉花，高山上種植的青稞等。而東部地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有得天獨厚的條件，豐富的水資源，充沛的陽光，肥沃的土壤等都有利于農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但這并不能改變東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三種產(chǎn)業(yè)的分布格局，第一產(chǎn)業(yè)仍然只占最少的比例。

2、人文環(huán)境的差異引起的東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征差異

我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)13.7億，但人口的分布極其不均，總的分布特點是東多于西；平原、盆地多于高原和山地；農(nóng)業(yè)多于林牧業(yè)；溫帶、濕地多于干旱、寒地；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)多于經(jīng)濟(jì)落后地；沿海多于內(nèi)陸；交通干線分布區(qū)多于交通不便區(qū)等。而人口決定了勞動力密度，和勞動力水平，在東部地區(qū)人口數(shù)量多，人才也多，在對人力資源有較強(qiáng)依賴性的勞動密集型產(chǎn)業(yè)有較大的影響。這決定了東部的輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，而西部地區(qū)人口分布較少，勞動密集型產(chǎn)業(yè)分布也少。如：東部地區(qū)有許多制衣廠屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)；還有許多高端科技制作廠，屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，是因為東部地區(qū)高校密集、人才濟(jì)濟(jì)。東部地區(qū)因人口較多，消費市場大，娛樂服務(wù)行業(yè)也很發(fā)達(dá)等等。

3、自然資源的差異決定了東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征的差異

東部地區(qū)土地資源豐富，因此在第一產(chǎn)業(yè)方面，物種豐富，種類繁多，如：大豆、玉米、小麥、水稻等等，甚至豐富的土地資源促進(jìn)了東部房地產(chǎn)市場的開發(fā)和發(fā)展；東部地區(qū)水利資源豐富，因此有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，如：水稻、漁業(yè)。且水利資源有利于交通事業(yè)的發(fā)展，如：航運事業(yè)等。西部地區(qū)在自然資源方面，以為例，有著豐富的地?zé)豳Y源，因此當(dāng)?shù)氐責(zé)峤?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)；有著豐富的稀有礦產(chǎn)資源，因此當(dāng)?shù)氐拈_礦、冶金業(yè)也比較發(fā)達(dá)；還有這豐富的太陽能和風(fēng)能資源，因此國家在西部開放中也利用了這些有利條件改造西部。

二、東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征相同之處分析

(一)第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

近年來，在國家惠農(nóng)政策的扶持下我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較好的發(fā)展，國家的科技政策支持使農(nóng)作物產(chǎn)量不斷提高，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)條件也得到了改善。但是，從總體上看，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，或是落后的西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)還很薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)不到抗御自然災(zāi)害的水平，而人口多、需求大、壓力大、技術(shù)有限，加上氣候條件的不確定和惡劣性，使得保持糧食增產(chǎn)和擴(kuò)大播種面積受到制約。此外，人少地多使得農(nóng)村生產(chǎn)效率低，農(nóng)民收入少，導(dǎo)致消費力不足，也影響了其他產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)生活多方面的發(fā)展。

(二)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡且發(fā)展后勁不足

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)革命的推進(jìn)的最終結(jié)果是促進(jìn)了城市化的發(fā)展進(jìn)程，同理，城市化的進(jìn)程加快，因其具有集聚效益，使得推進(jìn)城市化進(jìn)程成為國家社會經(jīng)濟(jì)的中心工作。城市化的過程可以簡單地概括為農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)生活向城市集中，進(jìn)而造成城市人口快速增長，城市數(shù)量迅速增加，城市設(shè)施不斷完善，人類生產(chǎn)、生活方式越來越現(xiàn)代化。但是我國由于受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均的影響，使得我國城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)不均衡的特點，表現(xiàn)為中、西部內(nèi)陸地區(qū)城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，但這并不意味著東部發(fā)達(dá)地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平高。有數(shù)據(jù)顯示，改革開放30年來，從事第三產(chǎn)業(yè)的人口數(shù)量越來越多，所占的比重有較大的提高，但是，城市的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平明顯后勁不足，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海，還是落后的西部內(nèi)陸，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要還是以滿足人民的物質(zhì)方面的需要為主要方向，集中在對吃、穿、住、性多元化的追求上，如：餐飲娛樂業(yè)的大力發(fā)展，大型購物銷品貿(mào)的出現(xiàn)。但正是這些現(xiàn)象使得城市在第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中重視了產(chǎn)業(yè)量的增長，卻忽視質(zhì)的提高，在諸多人們精神領(lǐng)域方面發(fā)展落后，如信息產(chǎn)業(yè)、科技環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠化建筑產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、金融咨詢產(chǎn)業(yè)等等新型產(chǎn)業(yè)，比重太小。例如：以北京為例，目前從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的80%以上，但在IT領(lǐng)域，每年的人才缺口達(dá)到35萬以上，并有增加的趨勢；在醫(yī)藥領(lǐng)域，用人單位在臨床醫(yī)學(xué)、生物制劑等方面共提供了3765個崗位，而每屆醫(yī)校輸出的專業(yè)人才只有600多；類似這樣的人才缺失和發(fā)展不足的高含量領(lǐng)域還有速記行業(yè)、工商管理行業(yè)、電子商務(wù)行業(yè)、電氣工程與自動化行業(yè)等等。

(三)城市化水平較低

自1998年以來，我國的城市化水平都保持持續(xù)增長的勢頭，至2003年，全國的城市化覆蓋面積已達(dá)到40%以上，此外，與改革開放初期相比，我國的城市數(shù)量也有了量的增加，從193個增加到了660個，城市經(jīng)濟(jì)對我國GDP的貢獻(xiàn)率已超過了70%。但這只是從城市化率來作為參考指標(biāo)衡量得出的結(jié)論為我國城市化發(fā)展快，實質(zhì)上對于城市化的判斷要從城市的內(nèi)涵來判斷城市化水平高低，主要表現(xiàn)在：

1、環(huán)境承受能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對城市的開發(fā)力度，環(huán)境狀況不容樂觀

近年來，各地政府為了響應(yīng)國家的政策，大興土木，開展城市化建設(shè)，濫砍濫伐，對農(nóng)用土地的征用，建設(shè)商品房等等使得一些地區(qū)水土流失、荒漠化現(xiàn)象嚴(yán)重，有些森林、草原植被遭到破壞，功能衰退，有些湖泊河流萎縮、水資源缺乏。如：近年來，鄱陽湖湖泊面積逐年萎縮，蓄水面積減少，在干旱的季節(jié)不能滿足農(nóng)作物對水的需要，在澇季又不能蓄水，使江西地區(qū)發(fā)生水災(zāi)。此外，在城市化的過程中，人口不斷壯大，機(jī)動車數(shù)量的不斷增多給城市環(huán)境帶來了巨大的壓力。有數(shù)據(jù)顯示，我國大部分河流都受到不同程度的污染，其中有52%的河段污染較為嚴(yán)重。城市空氣污染，城市噪音、白色垃圾、居民生活污水、企業(yè)排放廢水等等問題嚴(yán)重困擾著居民的生活質(zhì)量，也阻礙了城市化的進(jìn)程。

2、城市化的過程中各類矛盾的凸顯

近年來，最熱門的新聞莫過于城市拆遷與反拆遷，樓價不斷攀升與樓市低迷，賭場與被賭等。這些都是城市化過程中最明顯的反應(yīng)，簡要概括為在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與急速膨脹的需求之間的矛盾越來越突出。以發(fā)達(dá)國家作參考，在發(fā)達(dá)國家城市的道路面積達(dá)到市區(qū)面積的40%以上，使得發(fā)達(dá)國家很少有賭車的現(xiàn)象發(fā)生，而我國則相反，不斷修路、擴(kuò)路，卻在道路面積方面占城市建設(shè)面積不足10%，這使得我國不少大城市道路堵塞嚴(yán)重，運輸效率低下。如北京、天津、武漢等。

三、結(jié)束語

綜上所述，因為人文環(huán)境和地理環(huán)境使得東西部主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征有著比較明顯的區(qū)別，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，二者在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征方面也有不少相通之處，主要表現(xiàn)在第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均且后勁不足，其中的原因有的是城市化進(jìn)程不可避免的，也有的是認(rèn)為可以改變的，筆者在此就不一一舉例。

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篇(7)

論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老；保險制度

失地農(nóng)民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。當(dāng)前我國這個社會群體正在迅速擴(kuò)大。據(jù)估計，目前我國完全失去或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬～5000萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》的預(yù)計，2000～2030年，我國占用耕地將超過363．34萬hm，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7800萬。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩(wěn)定，在當(dāng)前社會就業(yè)壓力增大、社會保障機(jī)制不健全的情況下，造成了一系列令人擔(dān)憂的問題。為此，筆者探討失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，并對相關(guān)問題提出解決途徑。

1失地農(nóng)民問題產(chǎn)生根源

1．1我國土地所有權(quán)不明晰  《土地管理法》規(guī)定：任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但是，法律未對“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業(yè)項目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動經(jīng)濟(jì)增長的前提下，地方政府為了較快提高經(jīng)濟(jì)增長率而鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商占用土地開發(fā)房地產(chǎn)，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國家征用的形式，一些商業(yè)項目用地都是由政府低價統(tǒng)一征收后再高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，根本就沒有農(nóng)民與開發(fā)商的接觸，農(nóng)民沒有與買方討價還價的機(jī)會。

1．2征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低  根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定，我國征地補償費計算方法為產(chǎn)值“倍數(shù)法”，即征用土地的補償費為該土地被征前3年的平均產(chǎn)值的6～10倍，如果支付給農(nóng)民的土地補償費不能使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平，可以增加安置補助費，但是綜合補助不能超過土地征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。但是這種補償辦法忽視了土地資源差異而帶來的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產(chǎn)值。這種補償辦法對大多數(shù)失地農(nóng)民來說是極不公平的，因為他們不但沒有得到所在區(qū)域環(huán)境變?yōu)槌鞘泻蟮氖找妫炊獮樵诔鞘羞吘壣钪Ц侗仍瓉碓谵r(nóng)村生活高得多的生活成本。

2解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的必要性

2．1征地速度超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平  因為城市非農(nóng)業(yè)部門缺乏就業(yè)機(jī)會，而且失地農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低，使得大量農(nóng)民失地又失業(yè)，我國現(xiàn)在沒有與之相配套的合理、科學(xué)的社會保障體系，農(nóng)民又沒有能力參加城鎮(zhèn)社會保障體系。據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會保障體系只占總?cè)藬?shù)的5％左右。如果缺乏生活或養(yǎng)老保障，農(nóng)民就會拒絕交出土地，政府的征地工作難以開展，城市化進(jìn)程受到較大的阻礙。

2．2農(nóng)民曾為國家工業(yè)化做出了很大的貢獻(xiàn)  在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，農(nóng)民為國家的工業(yè)化付出了約6000億～8000億元的代價。應(yīng)該給與農(nóng)民以國民待遇，保證農(nóng)民和城市居民一樣享有社會公共服務(wù)和完善的社會保障體系。否則，失地農(nóng)民被邊緣化，全面建設(shè)小康社會就失去了本來的意義。

2．3“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策遭抵制致使城市化進(jìn)程減緩  “農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策在實際實施中并不順利，究其原因在于農(nóng)民拒絕接受“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中可能出現(xiàn)的既失去土地又無權(quán)分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農(nóng)民對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的抵制必然減緩城市化的進(jìn)程。只有切實保護(hù)好農(nóng)民的利益，徹底消除農(nóng)民的后顧之憂，城市化才會更快速、健康、有序地進(jìn)行。

2．4農(nóng)民養(yǎng)老問題是關(guān)系國計民生的大事  城市化的一個重要標(biāo)志是農(nóng)民數(shù)量的減少，如果一方面農(nóng)民數(shù)目在減少，另一方面部分改變了戶籍性質(zhì)的失地農(nóng)民又成為了新的城市貧民，其結(jié)果必然造成關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的失地農(nóng)民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿解決的不利局面。因此，政府應(yīng)及早對失地農(nóng)民進(jìn)行補助參加養(yǎng)老保險，這樣才能夠達(dá)到建設(shè)和諧社會的目的。

3解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的途徑

3．1加快完善相關(guān)法律體系  針對目前存在的制度保障不科學(xué)、不合理的問題，各級人民政府應(yīng)從政府規(guī)劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農(nóng)民社會保障的政策和條例，使失地農(nóng)民的社會保障有法可依，從法律上保障失地農(nóng)民的利益。尤其是對目前關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障政策還相對處于真空狀態(tài)的地區(qū)，更要加快步伐，盡快制定出適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H情況的相關(guān)保障政策和條例。對于那些已經(jīng)制定了政策的地區(qū)，要根據(jù)政策在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題對其加以完善，以更好地保障失地農(nóng)民的利益。

3．2資金來源

3．2．1被征地單位的征地補償費。征地補償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補償和利益分享機(jī)制是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。逐步提高土地征用補償費標(biāo)準(zhǔn)勢在必行，要按照當(dāng)前土地的市場價格和收益、土地的潛在收益、農(nóng)民使用土地的年限(至少30年)、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素來補償失地農(nóng)民。

3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應(yīng)該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社保基金，以解決所有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，至于拿多大的比例這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活指數(shù)相關(guān)。這種制度最好是以省為單位，如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也可以縮小試點范圍，以市為單位進(jìn)行。

3．2．3政府財政每年專項列支。財政補助是失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的助推器，對失去土地的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，各級財政更應(yīng)該給予適當(dāng)補助。政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的補助資金應(yīng)采取多元化方式進(jìn)行籌集，其來源包括地方政府劃撥專項經(jīng)費、上級財政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)補助、從農(nóng)村的計劃生育社會撫養(yǎng)費中提取一定比例、籌措一定社會捐助資金、設(shè)立專項公益基金，同時，還可考慮將土地使用費、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的合理部分納入法定的農(nóng)村養(yǎng)老保障基金補助渠道。

3．2．4土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農(nóng)民變成股民，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，這促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了基金的來源。