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淺談新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:剖析新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策

摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為我國解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措,需要得到政府財(cái)政的有力支持,但我國財(cái)政支農(nóng)工作目前尚存在諸多問題,難以適應(yīng)新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。主要包括財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策的對(duì)策.

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)政策;資金使用效益;配套資金制度;監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)業(yè)是維持我國社會(huì)穩(wěn)定和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng),農(nóng)民富則國家富。在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的影響下,處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期的中國農(nóng)業(yè),其發(fā)展的總體目標(biāo)仍然是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全,永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本任務(wù),這一任務(wù)并不隨著農(nóng)業(yè)自身發(fā)展階段的變化而變化。2010年1月31日新華社受權(quán)新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》,從健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)五個(gè)方面,著力推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,努力縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。該文件在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善、強(qiáng)化近年來“三農(nóng)”工作的好政策,提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見,我國黨和政府時(shí)刻把解決“三農(nóng)”問題作為政府工作的重中之重。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措.

新農(nóng)村建設(shè)問題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農(nóng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持,這是促進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重要途徑。可以說,財(cái)政支農(nóng)政策的完善與否直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的成敗.

一、我國近幾年財(cái)政支農(nóng)政策的主要內(nèi)容及效應(yīng)分析財(cái)政支農(nóng)政策是指以政府為主體,利用國家財(cái)政收入,為達(dá)到增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而采取的一系列政策措施。2004年以來,國家從促進(jìn)農(nóng)民增加收入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面,出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的財(cái)政政策.

這些財(cái)政政策總體上可分為兩類,一是以“少取”為特征的稅收政策,即全面取消了農(nóng)業(yè)稅;二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺(tái)了以糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、汽車、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等支農(nóng)工程為主的支出政策,有效增加了農(nóng)民收入。2002-2009年,中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出的年均增幅超過了20%。2008年,中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼達(dá)到1027·7億元,增長(zhǎng)了107·7%。撥付家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金104億元,累計(jì)拉動(dòng)消費(fèi)9200億元,激活了農(nóng)民購買能力、加快農(nóng)村消費(fèi)升級(jí)、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展.

2009年,“三農(nóng)”發(fā)展的中心任務(wù)被確定為穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生,財(cái)政支農(nóng)資金將緊緊圍繞著該中心任務(wù)“保量”、“保質(zhì)”地被配置到每個(gè)必需的環(huán)節(jié)。在2009年10月12日舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中,表示政府將繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位并加大對(duì)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的扶持力度。會(huì)議提出2010年白小麥的最低收購價(jià)格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購價(jià)格同比各提高4%。[1]會(huì)議還強(qiáng)調(diào)落實(shí)增加農(nóng)民補(bǔ)貼,鼓勵(lì)小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置農(nóng)機(jī)具。可以看到,國家連續(xù)多年實(shí)施的支農(nóng)惠農(nóng)政策已初見成效,我國“三農(nóng)”將繼續(xù)朝著健康、穩(wěn)定、積極的方向發(fā)展。然而,當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)政策仍不完善,政府在財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼工作中還存在諸多問題。例如,財(cái)政支農(nóng)資金投入總量偏少、結(jié)構(gòu)不盡合理、方式落后、支農(nóng)資金使用效率不甚理想、支農(nóng)政策缺乏監(jiān)督等,這些問題制約了國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力,影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)展。隨著國際金融危機(jī)持續(xù)蔓延,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。因此,我們應(yīng)重視當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策存在的問題,對(duì)其加以研究分析.

二、當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)政策存在問題的成因分析(一)財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下目前我國財(cái)政涉農(nóng)資金在分配、使用和管理等方面存在較多問題,財(cái)政支農(nóng)資金使用效益低下。2008年,審計(jì)署對(duì)河南、甘肅、山西、黑龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內(nèi)蒙古和重慶10個(gè)省區(qū)市2006至2007年的財(cái)政支農(nóng)資金管理使用以及相關(guān)涉農(nóng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市財(cái)政和有關(guān)主管部門違規(guī)使用資金26·93億元(其中用于建房買車5837·4萬元),不規(guī)范管理資金45·75億元,配套資金不到位65·97億元。審計(jì)重點(diǎn)抽查的30個(gè)縣在支農(nóng)資金管理和使用方面均不同程度地存在問題。審計(jì)抽查的10省區(qū)市應(yīng)于2007年底完成的86個(gè)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目中,有32個(gè)未達(dá)到設(shè)計(jì)要求和預(yù)期目標(biāo),占抽查項(xiàng)目總數(shù)的37%,致使已到位的8·24億元支農(nóng)資金未能充分發(fā)揮效益。[2]如內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)于2007年完工而未完工的支農(nóng)項(xiàng)目總投資超過4·87億元;重慶市林業(yè)局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設(shè)的昆蟲博覽園項(xiàng)目,因決策失誤造成投資失敗,其項(xiàng)目所有資產(chǎn)被法院拍賣用于抵償債務(wù),致使財(cái)政支農(nóng)資金和國有土地增值收益1444萬元全部損失.

我國財(cái)政支農(nóng)資金使用效益長(zhǎng)期低下主要是由于國家各級(jí)政府服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)劃分不清,存在嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象。還有一個(gè)重要原因就是當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金種類繁多,財(cái)政涉農(nóng)資金分散。[3]1·我國各級(jí)政府在涉農(nóng)資金的管理使用方面存在一定程度的“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象.

一些跨區(qū)域影響以及部分全國性的項(xiàng)目,如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分等,雖然上級(jí)政府有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,支持基層政府完成相關(guān)工作,但往往要求基層政府給予相關(guān)配套特別是資金配套。事實(shí)上,大多數(shù)項(xiàng)目基層政府無力配套相應(yīng)資金。有些基層政府甚至為了爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目,不惜出現(xiàn)假配套的惡劣現(xiàn)象,這種做法又反過來影響了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量。另外,部分上級(jí)政府在安排財(cái)政支農(nóng)資金時(shí),沒有足夠了解掌握基層的實(shí)際情況,不能有針對(duì)性地解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了項(xiàng)目資金使用的有效監(jiān)督和控制.

2·目前,我國在管理財(cái)政支農(nóng)資金方面存在行政部門過多、監(jiān)督管理不規(guī)范、資金使用比較分散等,影響了財(cái)政涉農(nóng)資金的使用效益。許多涉農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批權(quán)限分散在政府多個(gè)行政部門,無法有效協(xié)調(diào)運(yùn)作,加上項(xiàng)目申報(bào)單位信息渠道不夠暢通,到處奔走爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金,使得財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督困難,并大大降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金較為分散,數(shù)額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬元,許多項(xiàng)目資金的安排缺口較大,無法滿足項(xiàng)目實(shí)際需要。另外,各種財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金運(yùn)行周期過長(zhǎng),運(yùn)行成本過高,經(jīng)過層層上報(bào)立項(xiàng)、審批,再逐級(jí)撥付,致使一些小型項(xiàng)目資金到達(dá)實(shí)施單位時(shí)已大打折扣,無法發(fā)揮應(yīng)有的功效.

(二)財(cái)政支農(nóng)資金配套制度引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題財(cái)政部于2004年下發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金配套保障試點(diǎn)辦法》指出,“財(cái)政配套資金指標(biāo)一般堅(jiān)持上限控制、實(shí)事求是、量力而行的原則。首先,國家相關(guān)部門計(jì)算確定應(yīng)分配各省相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的中央財(cái)政資金規(guī)模,以此作為分配該省中央財(cái)政資金的上限;其次,各省財(cái)政部門參照國家下達(dá)的中央財(cái)政資金指標(biāo)上限,安排落實(shí)地方財(cái)政配套資金(包括省、地、縣三級(jí)),并據(jù)實(shí)上報(bào)當(dāng)年地方可籌措的財(cái)政配套資金。國家相關(guān)部門以此為依據(jù),測(cè)算確定應(yīng)分配各省的中央財(cái)政資金投資指標(biāo)”。[4]同時(shí),該辦法還指出,“凡是發(fā)現(xiàn)虛假上報(bào)配套資金規(guī)模套取中央財(cái)政資金的,按上報(bào)數(shù)與實(shí)際落實(shí)數(shù)的差額兩倍扣減該省下年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金指標(biāo)。對(duì)能夠超額落實(shí)配套資金的,在安排下年中央財(cái)政資金時(shí)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)”。[4]可見,地方為了獲得中央下達(dá)的財(cái)政支農(nóng)資金,必須要有嚴(yán)格的配套制度。在省(市)撥資金有限的情況下,大量的資金則要求區(qū)(縣)資金配套.

以江蘇省某市農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金為例,2008年全市累計(jì)發(fā)放低保金額總額5386·94萬元,農(nóng)村低保市財(cái)政補(bǔ)助資金2000萬元,其余的62·88%就得由區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔(dān)。各區(qū)(縣)為了落實(shí)環(huán)境整治配套資金,千方百計(jì)籌措資金,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)(縣),區(qū)(縣)配套資金比上年共增加7811·4萬元。[5]可見,省、市撥付的資金是“引子”,作為項(xiàng)目的啟動(dòng)資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占小頭,而基層配套的資金是主體,作為項(xiàng)目的主要資金,在整個(gè)項(xiàng)目資金中占大頭.

國家設(shè)計(jì)配套資金制度的目的是提高地方政府的積極性,但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻存在不少問題。當(dāng)一個(gè)相關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)后,上級(jí)政府會(huì)事先承諾對(duì)超額或優(yōu)先完成配套資金任務(wù)的基層政府予以獎(jiǎng)勵(lì),但出現(xiàn)了基層政府不顧自己財(cái)力舉債湊齊配套資金的情況后,上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)就成了空頭支票,出現(xiàn)的空缺負(fù)擔(dān)只能由基層自己來背,這給基層政府造成了很大的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。而且,上級(jí)政府在配套資金制度設(shè)計(jì)時(shí)存在“地區(qū)一刀切”和“項(xiàng)目一刀切”現(xiàn)象,這給一些地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及東部較貧窮地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了很大的負(fù)擔(dān),直接增加了其負(fù)債。而處于行政底層的基層政府,財(cái)權(quán)不夠,事權(quán)過多過重,爭(zhēng)取配套資金就成了它們完成任務(wù)、提升政績(jī)的“救命稻草”,但是通過負(fù)債來獲得配套資金,不但沒有在獲得配套資金后使負(fù)債減輕,還使基層政府面臨難以化解的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。這種配套資金制度造成長(zhǎng)期的惡性循環(huán),已引發(fā)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。[4](三)財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制目前,財(cái)政支農(nóng)政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,財(cái)政支農(nóng)資金管理中有法不依、有章不循的問題比較嚴(yán)重,支農(nóng)資金中的尋租等腐敗問題越來越多。如違反財(cái)政支農(nóng)資金管理規(guī)定,在申報(bào)財(cái)政支農(nóng)資金時(shí)弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農(nóng)資金,支農(nóng)資金被隨意進(jìn)行再分配、再調(diào)整,導(dǎo)致存在補(bǔ)貼資金不能及時(shí)、足額到位;在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目檢查驗(yàn)收中為項(xiàng)目單位提供虛假情況等等。出現(xiàn)這些問題的原因主要是政府對(duì)各部門財(cái)政支農(nóng)投資權(quán)力的制約與監(jiān)督體制機(jī)制不夠健全和完善,財(cái)政資金使用沒有科學(xué)完善的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系,法律責(zé)任追究制度沒有落實(shí).

追究其根本原因,筆者認(rèn)為,當(dāng)前在國家政策的制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監(jiān)督作為監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。財(cái)政支農(nóng)政策作為國家一項(xiàng)重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓沒有知情權(quán)等問題.

三、健全和完善我國支持新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策的對(duì)策建議(一)提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益1·要加大制度建設(shè)力度,不斷規(guī)范各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)資金方面的職責(zé)和權(quán)限。要通過財(cái)政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付,將財(cái)政涉農(nóng)資金直接轉(zhuǎn)移給基層政府,盡可能將上級(jí)政府安排的各種涉農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合,由基層政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排支出,同時(shí)反饋使用情況。取消省以上政府和各行政管理部門都可以安排涉農(nóng)專項(xiàng)資金的做法,由農(nóng)業(yè)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),各級(jí)農(nóng)業(yè)部門應(yīng)成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu),整合財(cái)政補(bǔ)貼資金,徹底解決目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多頭管理的現(xiàn)象.

2·要努力整合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化財(cái)政支持資金,對(duì)重要領(lǐng)域和重要項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持。要積極推進(jìn)財(cái)政資金管理體系改革,減少職能交叉,多級(jí)次、多部門整合財(cái)政支農(nóng)資金,著力解決財(cái)政支農(nóng)資金使用分散的問題。要建立項(xiàng)目庫制度,合理安排各項(xiàng)支農(nóng)資金,著力解決無序申報(bào)、重復(fù)申報(bào)、隨意向上爭(zhēng)取資金等問題.

(二)解決配套資金制度引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題1·堅(jiān)持基層本位和農(nóng)民本位原則,進(jìn)一步調(diào)整配套資金制度,既考慮上級(jí)政府的政策導(dǎo)向,又考慮基層政府的實(shí)際需要和財(cái)力情況。每年初,區(qū)(縣)要根據(jù)上級(jí)有關(guān)政策規(guī)定測(cè)算好所需配套資金由下至上地制定中央的建設(shè)計(jì)劃和補(bǔ)助政策.

2·嚴(yán)格手續(xù),使配套資金的管理更加規(guī)范科學(xué),強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作,對(duì)一些區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一味地申報(bào)項(xiàng)目,以套取上級(jí)財(cái)政“啟動(dòng)資金”,但自籌的配套資金又難以到位的做法要予以制止。

要按照部門分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、財(cái)政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目的審批工作,確保支農(nóng)項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。此外,上級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門關(guān)注資金是否專款專用,對(duì)違規(guī)操作者將追究責(zé)任.

3·在2009年的政府工作報(bào)告中提出,要大幅度增加對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目投入,取消縣及縣以下相關(guān)資金配套要求.

政府應(yīng)繼續(xù)根據(jù)各地的實(shí)際情況不斷降低乃至取消不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是中西部地區(qū)基層政府的配套資金負(fù)擔(dān),努力提高中央支農(nóng)資金的投入力度.

(三)建立和完善我國財(cái)政支農(nóng)政策的監(jiān)督機(jī)制1·上級(jí)政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)和審批手續(xù),把更多的精力集中在對(duì)涉農(nóng)行政管理部門的整合與改革上。要致力研究制定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和不同時(shí)期政府支持農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和重點(diǎn),因此,要轉(zhuǎn)變上級(jí)政府涉農(nóng)部門工作職責(zé),使其從過去主要批項(xiàng)目、分資金轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)政策的監(jiān)督管理上來,不斷提高行政管理部門的宏觀調(diào)控、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。政府可以通過建立人大全程管理監(jiān)督、社會(huì)公開監(jiān)督、財(cái)政部門和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付制度、實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)和責(zé)任追究等制約機(jī)制及績(jī)效評(píng)估機(jī)制,確保支農(nóng)政策有效的實(shí)施。

[6]2·加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督和管理。要建立資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,繼續(xù)推進(jìn)國庫集中支付、政府采購、縣級(jí)報(bào)賬管理等制度和措施;以“金財(cái)工程”等現(xiàn)代技術(shù)為手段,建立財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼直通車制度,確保財(cái)政補(bǔ)貼資金及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)民手中。要在做好日常監(jiān)管的同時(shí),采用重點(diǎn)抽查、專項(xiàng)檢查、與有關(guān)部門聯(lián)合開展檢查以及委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查等方式,對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金加強(qiáng)管理和監(jiān)督。[7]還要把財(cái)政資金的有效性監(jiān)督擺在突出位置,探索建立科學(xué)合理的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系,加強(qiáng)各支農(nóng)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督和控制。積極研究建立財(cái)政支農(nóng)資金獎(jiǎng)優(yōu)懲劣制度,對(duì)效果好的項(xiàng)目和效果差或者達(dá)不到效果的項(xiàng)目,區(qū)別對(duì)待,進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰.

3·大力發(fā)揮廣大農(nóng)民的監(jiān)督作用,提高廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前,我國大多數(shù)支農(nóng)項(xiàng)目的規(guī)劃與立項(xiàng)基本上由各級(jí)政府直接研究確定,作為真正執(zhí)行者和受益者的廣大農(nóng)民很少甚至沒有參與進(jìn)去,這不僅容易造成脫離實(shí)際,導(dǎo)致立項(xiàng)項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果,而且降低了政府的公信力,影響了政府和人民的關(guān)系,挫傷了廣大農(nóng)民的積極性。[8]因此,為了完善支農(nóng)政策尤其是規(guī)范涉農(nóng)資金管理的制度,必須建立農(nóng)民參與機(jī)制,制定具體的農(nóng)民參與的辦法和程序。例如,可以在村級(jí)設(shè)立

一個(gè)農(nóng)民審計(jì)小組,小組中的審計(jì)人員從農(nóng)民當(dāng)中選舉產(chǎn)生,他們始終代表著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù)責(zé)。農(nóng)民小組會(huì)定期對(duì)各項(xiàng)目實(shí)施情況以及各項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)和監(jiān)督,每筆支農(nóng)資金都要經(jīng)過這些審計(jì)人員審核無異議后方可使用。審計(jì)小組會(huì)定期向村民如實(shí)匯報(bào)各項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況,充分發(fā)揮社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中廣大農(nóng)民的主體作用,讓農(nóng)民成為國家支農(nóng)政策的真正受益者.

4·完善財(cái)政支農(nóng)政策監(jiān)管制度是一個(gè)艱難的判斷、選擇、比較、借鑒、創(chuàng)新的過程,它不僅要能夠保障三農(nóng)問題得到足夠的、有效的財(cái)政支持;同時(shí)還要遵循財(cái)政法治基本理念和基本原則,從法律制度上保證國家和政府的財(cái)政權(quán)力的合法性與合理性,并制定程序和監(jiān)管上的規(guī)范,以保證財(cái)政權(quán)力的實(shí)施。因此,政府必須加強(qiáng)建立和健全財(cái)政支農(nóng)政策的法律保障體系,完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法,并制定相關(guān)法律法規(guī),切實(shí)保障財(cái)政支農(nóng)政策得以有效實(shí)施.

淺談新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策措施

摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康水平，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體概括, 財(cái)政作為國民經(jīng)濟(jì)重要的調(diào)節(jié)部門，如何通過財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策措施

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、科技和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié)，包涵了社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明兩個(gè)層次。它也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康水平，構(gòu)建和諧社會(huì)的具體概括。財(cái)政作為國民經(jīng)濟(jì)重要的調(diào)節(jié)部門，如何通過財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是財(cái)政部門在新形勢(shì)下重要的歷史性任務(wù)。

一、強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的責(zé)任

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)涉及范圍極其廣泛的領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、文化娛樂、公共安全等諸多方面。從財(cái)政支持的角度講，主要是為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一是明確農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政直接投入的范圍，對(duì)于那些市場(chǎng)無法提供、私人無力承擔(dān)或不愿投入的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)，以及基本的農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府直接投入，承擔(dān)起提供服務(wù)和公共產(chǎn)品的責(zé)任。主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)村義務(wù)教育，環(huán)境保護(hù)，公共安全，貧困人口的救助等應(yīng)由政府直接投入。二是對(duì)那些市場(chǎng)和社會(huì)具備一定條件，可以界入的農(nóng)村公共服務(wù)，可以由財(cái)政投入部分資金，提供部分公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過政府公共服務(wù)政策的制定和監(jiān)督機(jī)制的完善，為市場(chǎng)和社會(huì)介入公共服務(wù)創(chuàng)造條件和提供公平的環(huán)境, 如農(nóng)村道路建設(shè)、中小學(xué)校舍建設(shè)、具體的醫(yī)療服務(wù)、文化娛樂、荒山改造、慈善事業(yè)等，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的保障范圍。 二、加大財(cái)政支付力度，為不發(fā)達(dá)地區(qū)提供均等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容是為農(nóng)村提供公共服務(wù)，需要政府通過財(cái)政投入保證社會(huì)成員獲得均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)社會(huì)公平原則。中央應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量、地區(qū)財(cái)政收入水平等有關(guān)數(shù)據(jù)，制定地區(qū)財(cái)政收支平衡指標(biāo)，確定地區(qū)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)支出水平，然后，中央財(cái)政根據(jù)全國公共服務(wù)平均水平，確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。同樣一省區(qū)域內(nèi)，由于同樣存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理?xiàng)l件、資源情況的差異，因而也存在財(cái)政收入水平和支出水平的不同，存在著本地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平的不同，需要省市級(jí)財(cái)政通過本省市范圍內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口以及農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品投入的不足，使本地區(qū)農(nóng)村人口獲得均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，改善本地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高落后地區(qū)教育水平和醫(yī)療水平，從而縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

三、引導(dǎo)社會(huì)資金投入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，彌補(bǔ)政府資金的不足

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展需要，應(yīng)通過國家、社會(huì)和個(gè)人多渠道共同投資，以拓寬投資渠道和服務(wù)范圍，促進(jìn)社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)的速度和提高公共服務(wù)的效率。首先，引導(dǎo)社會(huì)和個(gè)人投入農(nóng)村公共服務(wù). 改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，積累了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人財(cái)富，有能力為農(nóng)村公共服務(wù)投入資金，政府可以通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資農(nóng)村公共服務(wù)，如可鼓勵(lì)社會(huì)資金投入到農(nóng)村道路、文化娛樂設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，以擴(kuò)大投資渠道，彌補(bǔ)政府資金的不足。其次，合理利用國債資金和外國政府貸款，近年來，我國利用外資和發(fā)行國債的力度都很大，有力的促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，但由于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入力度不大，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的局面，因此，在目前地方財(cái)政困難，用于農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的資金有限的情況下，應(yīng)從外資和國債轉(zhuǎn)貸資金中拿出一部分，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施改造，以及農(nóng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)，以改善農(nóng)村教學(xué)、醫(yī)療、科技服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。再次，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的福利贊助和捐贈(zèng)，在國外，社會(huì)團(tuán)體和私人贊助及捐贈(zèng)是社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展的重要籌資渠道之一，國外一些有名的公司和企業(yè)家，對(duì)社會(huì)公共福利和慈善機(jī)構(gòu)有數(shù)量可觀的捐贈(zèng)，有力地促進(jìn)了社會(huì)公共福利的服務(wù)發(fā)展。近年來，我國也接受了一些國外和國內(nèi)社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助的捐贈(zèng)，但由于這項(xiàng)工作起步晚，各種配套政策、管理措施和宣傳力度都比較滯后，需要根據(jù)新的形勢(shì)及時(shí)制定有關(guān)政策和完善管理制度，規(guī)范捐贈(zèng)、接收使用行為，并加大宣傳力度，使我國的公司和企業(yè)家增加社會(huì)責(zé)任，積極參預(yù)各種公益活動(dòng)，提高我國企業(yè)家和公司對(duì)社會(huì)公益事業(yè)和慈善事業(yè)的支持力度。

四、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境

一是大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)重大工程的建設(shè)，搞好農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)一些重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，要實(shí)行中央和地方共同負(fù)責(zé)制，逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模，要繼續(xù)搞好退耕還林、天然林保護(hù)、山區(qū)綜合開發(fā)等生態(tài)建設(shè)工程，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。二是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村交通條件，解決貧困地區(qū)人畜吃水困難，推進(jìn)農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)速度。三是要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境治理, 改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)境。

五、加大農(nóng)業(yè)科技和社會(huì)化服務(wù)體系支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

一是提高農(nóng)業(yè)科技占財(cái)政支出的比重，保證農(nóng)業(yè)科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。每年要安排一定比例的國債資金用于農(nóng)業(yè)科技投入，用于農(nóng)業(yè)重大科技工程和重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科研基地的建設(shè)。二是要利用財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策來引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)科技。三是要發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技推廣和社會(huì)化服務(wù)組織對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的促進(jìn)作用，通過社會(huì)化服務(wù)組織聯(lián)系科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的橋梁作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源用于科技成果轉(zhuǎn)化，支持農(nóng)業(yè)科研單位和企業(yè)的多種形式的結(jié)合，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需要搞科研，培養(yǎng)“公司＋農(nóng)戶”、“科研＋基地＋農(nóng)戶”等多種科技推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技龍頭企業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)化合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，將分散的農(nóng)戶和企業(yè)聯(lián)合起來，形成多種形式的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織和專業(yè)協(xié)會(huì)，提高農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)能力。

六、加大農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，改善農(nóng)村醫(yī)療條件

一是加大財(cái)政支持力度，提高衛(wèi)生投入比重，保證各級(jí)政府衛(wèi)生預(yù)算支出不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出增長(zhǎng)的速度，并保證各級(jí)政府衛(wèi)生投入向農(nóng)村公共衛(wèi)生傾斜。二是加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)管理，提高醫(yī)療服務(wù)水平，財(cái)政部門要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，保證項(xiàng)目資的安全和有效使用。三是加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)步伐，加大對(duì)醫(yī)療救助資金的支持力度，擴(kuò)大救助范圍，提高救助水平，重點(diǎn)解決好農(nóng)村五保戶等貧困家庭的醫(yī)療救助問題。四是嚴(yán)格合作醫(yī)療資金管理，建立穩(wěn)定的新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資機(jī)制。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作以來一些有效的做法，積極探索形式多樣、簡(jiǎn)便有效、農(nóng)民認(rèn)可的籌資辦法。同時(shí)要加強(qiáng)資金管理，將提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)所增加的資金最大程度地用到農(nóng)民身上，以要避免出現(xiàn)基金透支，防范基金支出風(fēng)險(xiǎn)。

七、加大農(nóng)村義務(wù)教育投入力度，改善農(nóng)村教育條件

一是要按照公共財(cái)政的要求，強(qiáng)化中央、省、市財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投資的支出責(zé)任，改變長(zhǎng)期以來重視大專院校，輕農(nóng)村義務(wù)教育的投入方式，改變基層財(cái)政負(fù)擔(dān)本級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育的投入方法。中央和省級(jí)財(cái)政要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法解決農(nóng)村義務(wù)教育的資金問題，使中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民子女享有均等的受教育的機(jī)會(huì)。二是政策上對(duì)農(nóng)村居民給予支持，對(duì)在城市打工的農(nóng)民子女在城市上學(xué)，給予同等的接受教育的機(jī)會(huì)，禁止向農(nóng)民子女收取各種名目的入校費(fèi)用，解決農(nóng)民子女上學(xué)難的問題。三是大專院校招生時(shí)，應(yīng)適當(dāng)降低貧困地區(qū)學(xué)生的錄取分?jǐn)?shù)線，增加中西部農(nóng)村地區(qū)招生數(shù)量，為農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)更多的有用人才，為促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供優(yōu)秀的人才資源。

淺談新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策:支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策研究

摘要：新農(nóng)村建設(shè)具有重要的意義，可以促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，提高人民生活水平，也是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑。本文對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；財(cái)政政策；支持

一、“新農(nóng)村建設(shè)”的提出及發(fā)展

“社會(huì)主義新農(nóng)村”這一概念，早在上世紀(jì)50年代就提出過。在黨的第十六屆五中全會(huì)中，這一概念再次被提出。在黨的十六大到十七大的五年中，中央出臺(tái)的一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策起到了至關(guān)重要的作用。從免除農(nóng)業(yè)稅，到實(shí)行種糧直補(bǔ)；從實(shí)行真正的義務(wù)教育，到師范生免費(fèi)；從推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療，到構(gòu)建農(nóng)村低保，中國農(nóng)村發(fā)生了歷史性變化。而在十七大報(bào)告中，總書記指出，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)”；在提出實(shí)現(xiàn)“全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)”的新要求時(shí)，又強(qiáng)調(diào)要使“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展”。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的意義：

（一）建設(shè)新農(nóng)村是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求

全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村，沒有農(nóng)村的小康就沒有全國的小康。正如總書記所指出的：在我國這樣一個(gè)農(nóng)民占多數(shù)人口的國家里，沒有農(nóng)村的和諧，就不可能有整個(gè)社會(huì)的和諧。改革開放以來，農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但發(fā)展的進(jìn)程明顯落后于城鎮(zhèn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，2007年全國農(nóng)村人均純收入僅4140元，全面小康實(shí)現(xiàn)程度為約30%。如果農(nóng)村的落后面貌不能得到改善，農(nóng)民的生活水平不能得到提高，全面小康社會(huì)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是世界各國的通行做法，國家越發(fā)達(dá)，越是重視和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。我們現(xiàn)在還不可能也沒有條件像發(fā)達(dá)國家一樣，給農(nóng)業(yè)以高額的補(bǔ)貼，但我們應(yīng)隨著國力的增強(qiáng)，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。同時(shí)，應(yīng)在國家扶持下，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞開展農(nóng)民直接受益的農(nóng)田水利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資本和工商資本積極參加新農(nóng)村建設(shè)，逐步形成多元化的投資機(jī)制，更好地滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求。“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安”。

（二）建設(shè)新農(nóng)村是增加農(nóng)民收入、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本途徑

建設(shè)新農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，必須把發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力放在第一位，只有生產(chǎn)發(fā)展了，改善農(nóng)民的生活才有條件，改變農(nóng)村的面貌才有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，“十一五”時(shí)期，我國將實(shí)施“轉(zhuǎn)變、拓展、提升”三大戰(zhàn)略。“轉(zhuǎn)變”戰(zhàn)略，就是要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源利用方式，加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；“拓展”戰(zhàn)略，就是要拓展農(nóng)業(yè)功能，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，拓展農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收人持續(xù)增長(zhǎng)；“提升”戰(zhàn)略，就是要提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，提升農(nóng)業(yè)安全保障能力，提升農(nóng)業(yè)政策法規(guī)支持保護(hù)能力，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，提升農(nóng)民自我發(fā)展能力，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）建設(shè)新農(nóng)村是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要方面

建設(shè)新農(nóng)村，是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的主要內(nèi)容。發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，是建設(shè)新農(nóng)村十分重要的組成部分。構(gòu)建和諧社會(huì)，必須首先建設(shè)和諧村鎮(zhèn)。這就要求我們必須建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加快發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，全面改善農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等設(shè)施條件，逐步改變目前城鄉(xiāng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問題。

（四）建設(shè)新農(nóng)村，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要保障

目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)技術(shù)裝備條件較差，經(jīng)營(yíng)管理也較粗放。加快建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，改良土壤，興修水利，推廣良種良法，發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)和保障。從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展看，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是破解“三農(nóng)”難題的戰(zhàn)略選擇。

二、我國公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)存在的問題

（一）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入不足

從中央政府來看，近年來財(cái)政資金按照“三個(gè)高于”要求加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，即國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。但是，由于財(cái)政支農(nóng)資金比重一直較低，財(cái)政收入增幅加大，即使在去年支農(nóng)的基數(shù)上落實(shí)了“三個(gè)高于”，仍然不能改變財(cái)政支農(nóng)支出在整個(gè)財(cái)政支出中比重下降的趨勢(shì)。改革開放以后，雖然國家每年對(duì)農(nóng)業(yè)投入總額在不斷增長(zhǎng)，但其占財(cái)政支出的比重反而有所下降。可以說，財(cái)政支農(nóng)支出的力度仍然不夠，沒有扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)在國民收入分配中的不利地位。

從地方政府來看，自1994年分稅制改革以來，“收入上移，支出下移”，再加上我國轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，導(dǎo)致地方財(cái)政困難。地方政府作為農(nóng)村公共品的主要提供部門，在其收入下降后，必然會(huì)影響其提供公共品的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比重過低

用于“養(yǎng)人吃飯”的錢多，而用于“辦事建設(shè)”的錢少。生產(chǎn)性支出少，非生產(chǎn)性支出多，經(jīng)常出現(xiàn)行政費(fèi)擠占事業(yè)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)擠占生產(chǎn)性支出的現(xiàn)象。如2004年全國用于農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)支出占農(nóng)業(yè)投入總額的比例高達(dá)64%。實(shí)際上，財(cái)政支農(nóng)中的大多數(shù)資金真正用之于民的部分有限。可以預(yù)見，隨著工資分配制度的改革，國家預(yù)算安排的支農(nóng)資金中相當(dāng)部分將被轉(zhuǎn)化為涉農(nóng)單位人員的工資，事實(shí)上，這部分支出算到農(nóng)民頭上是名不符實(shí)的。

（三）農(nóng)業(yè)財(cái)政支出管理體制不健全，資金使用效果差

我國現(xiàn)行的管理體制特點(diǎn)是：按照事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)本級(jí)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的管理，中央財(cái)政負(fù)責(zé)全國性農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的制定以及重要農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度的制定；按政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能劃分，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分塊管理。

這種管理模式使得各級(jí)事權(quán)劃分不明確，資金使用范圍模糊，各部門缺乏有效協(xié)調(diào)；資金的分塊管理，不利于形成整體合力；多部門的管理和使用支農(nóng)資金，給監(jiān)管帶來很大不便，容易造成支農(nóng)資金的流失。

三、支持新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政政策設(shè)計(jì)

（一）多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

1、通過立法保證農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)效投入

在世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)支持政策和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施，都是通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規(guī)對(duì)政策目標(biāo)、政策工具、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍均作出明確規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)，政策調(diào)整要通過對(duì)法律條文的修改、補(bǔ)充來完成。美、口、英、法都先后制定頒布了農(nóng)業(yè)投資法如1952年日本政府頒布了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》和《自耕農(nóng)維持資金融通法》，以保證農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變革所需的資金來源；同時(shí)，還在財(cái)政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相關(guān)法律的制定，對(duì)保障農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的資金投入，規(guī)范投資主體的投資行為，防止農(nóng)業(yè)投資的盲目性和隨意性發(fā)揮了極為重要的基礎(chǔ)性作用。

2、要積極利用政策作用，引導(dǎo)其他渠道增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入

如投資大的項(xiàng)目，采取比例投入、分級(jí)負(fù)擔(dān)和銀行貸款、財(cái)政貼息的辦法；對(duì)收益高、收效快的項(xiàng)目，采取利用社會(huì)資金按股投資、按股分紅的辦法；對(duì)資金回收期長(zhǎng)、見效慢且不易管理的項(xiàng)目，采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等。

（二）加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)后盾

縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解“三農(nóng)”難題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有重要意義。

1、重新界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的原則，重新劃定中央與地方各級(jí)政府之間的收入和財(cái)力分配，建立健全與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政管理體制，進(jìn)一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度，確保縣鄉(xiāng)政府能夠擁有基本滿足本級(jí)政府履行職責(zé)和義務(wù)的財(cái)權(quán)，從而為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供應(yīng)有的財(cái)力保證。

2、逐步減少財(cái)政分配層次。目前我國財(cái)政分配從中央到地方一共有五級(jí)，在效率方面存在缺陷。借鑒我國不少地方省直管縣試點(diǎn)及鄉(xiāng)財(cái)縣管的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)逐步把我國的財(cái)政分配層次改為中央、省、縣三級(jí)，縣財(cái)政直接由省財(cái)政管理，以避免分配層次過多造成的資源浪費(fèi)和管理成本增加。

3、建立健全縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。要盡快建立和不斷完善省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)，以及省直接對(duì)縣的促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。此外，還應(yīng)建立嚴(yán)格的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展測(cè)評(píng)及考核機(jī)制，促使縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷壯大其實(shí)力，在社會(huì)卞義新農(nóng)村建設(shè)中起到排頭兵的作用。

（三）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持要有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以此為目標(biāo)加以調(diào)整和優(yōu)化。可以通過精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、減少冗員，壓縮事業(yè)費(fèi)支出的剛性比重，變“吃飯財(cái)政”為“辦事財(cái)政”；大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，有條件的地方將進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度；中央財(cái)政繼續(xù)增加良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金；加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金。各級(jí)財(cái)政大幅度增加對(duì)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)投入；大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)實(shí)用科學(xué)成果推廣、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用為主要內(nèi)容的科技農(nóng)業(yè)建設(shè)。

（四）改革政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制，提高資金使用效益

首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。此外，要建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度。

其次，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。建立并完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，同時(shí)，國家必須加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管的立法監(jiān)督，使其早日進(jìn)入法制軌道。

（五）不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高保障層次

近年來，各級(jí)政府投入大量資金，不斷加大農(nóng)村社會(huì)保障力度，在廣大農(nóng)村初步建立了農(nóng)村社會(huì)救助體系、農(nóng)村醫(yī)療保障體系等。但由于財(cái)力有限，這些保障體系覆蓋面還相當(dāng)有限，保障層次還相當(dāng)?shù)汀＝窈螅瑧?yīng)在財(cái)力許可的范圍里，不斷加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，逐步建立和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、最低生活保障為重點(diǎn)，城鄉(xiāng)對(duì)接、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是應(yīng)建立健全以低保、五保、入學(xué)救助、住房救助、醫(yī)療救助、法律援助和臨時(shí)救助等為主要內(nèi)容的救助制度，不斷完善農(nóng)村社會(huì)救助體系；二是應(yīng)積極探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以扶持”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)民養(yǎng)老由靠子孫變?yōu)榭孔约骸⑸鐣?huì)和政府共同養(yǎng)老。