序論：寫(xiě)作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來(lái)了七篇民法典拆遷法律法規(guī)范文，愿它們成為您寫(xiě)作過(guò)程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

結(jié)合當(dāng)前工作需要，的會(huì)員“l(fā)ygfox”為你整理了這篇2020年司法所工作匯報(bào)材料范文，希望能給你的學(xué)習(xí)、工作帶來(lái)參考借鑒作用。

【正文】

2020年，榆山司法所在縣局黨組和街道黨工委、辦事處的正確領(lǐng)導(dǎo)下，從狠抓制度建設(shè)、注重職能發(fā)揮、強(qiáng)化管理規(guī)范為突破口，認(rèn)真履行司法所各項(xiàng)職能，在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮“第一道防線”的作用，推進(jìn)基層司法行政工作有序發(fā)展。

緊緊圍繞“大美平陰”建設(shè)，監(jiān)管有力，服務(wù)升級(jí)。按照“哪里有人群，哪里就有調(diào)解組織”要求，切實(shí)加強(qiáng)調(diào)委會(huì)組織建設(shè)，推進(jìn)智慧調(diào)解，進(jìn)一步建立健全了街道、村、社區(qū)人民調(diào)解組織41個(gè)，其中：街道調(diào)委會(huì)1個(gè)，城市社區(qū)調(diào)委會(huì)16個(gè)，村調(diào)委會(huì)24個(gè)。結(jié)合疫情防控工作中建成的“社區(qū)黨委－網(wǎng)格黨支部－樓長(zhǎng)－單元長(zhǎng)”四級(jí)網(wǎng)格化管理體系，在全國(guó)民主法治示范社區(qū)五嶺社區(qū)創(chuàng)建桑姐調(diào)解室，針對(duì)性地摸排設(shè)立人民調(diào)解志愿者，如劉官莊村成立和事佬協(xié)會(huì)加入到調(diào)解員隊(duì)伍。組成由黨工委、辦事處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法牽頭，多部門(mén)及人民調(diào)解員、志愿者參加的聯(lián)合調(diào)解組織，形成全社會(huì)共同參與的矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，2020年街道、村（社區(qū)）兩級(jí)調(diào)委會(huì)調(diào)解矛盾糾紛119件。

緊緊圍繞“法治平陰”建設(shè)，創(chuàng)新普法、深化改革。2020年是“七五”法治宣傳教育收官之年，榆山司法所以民法典宣傳為契機(jī)，繼續(xù)加大對(duì)法治宣傳學(xué)習(xí)培訓(xùn)和貫徹執(zhí)行力度，廣泛深入開(kāi)展多種形式的專(zhuān)題法律宣傳、法律知識(shí)講座和有關(guān)執(zhí)法人員的法律知識(shí)培訓(xùn)工作，增強(qiáng)人民群眾、機(jī)關(guān)工作人員的法治觀念；開(kāi)展普法宣傳5次，3000多人次參加普法教育。促進(jìn)行政機(jī)關(guān)形成學(xué)法、用法、守法的良好氛圍，不斷提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。榆山司法所結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持依法管理、分類(lèi)管理的思路，嚴(yán)格落實(shí)分級(jí)處遇管理制度。同時(shí)，利用電子設(shè)備監(jiān)管（“APP在矯通”、微信）系統(tǒng)掌握矯正人員的行蹤，做好動(dòng)態(tài)分析，徹底做到對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象做到了基本情況清、行動(dòng)去向清、社會(huì)關(guān)系清。

篇(2)

一、添附理論的目的

添附，是附合、混合和加工的總稱(chēng)。其中附合、混合為物與物相結(jié)合，加工為勞力與他人之物的結(jié)合。附合可分為動(dòng)產(chǎn)附合和不動(dòng)產(chǎn)附合兩種，不動(dòng)產(chǎn)附合是指動(dòng)產(chǎn)與他人不動(dòng)產(chǎn)密切地結(jié)合在一起，成為不動(dòng)產(chǎn)的重要組成部分。動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)附合需要具備以下的條件：一是必須動(dòng)產(chǎn)附著于不動(dòng)產(chǎn)之上，即附著者為動(dòng)產(chǎn)，被附著者為不動(dòng)產(chǎn)；二是動(dòng)產(chǎn)成為不動(dòng)產(chǎn)的重要組成部分，即二物結(jié)合以后，不經(jīng)毀損或變更其性質(zhì)而不能分離；三是動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)屬于不同的人所有，即同屬一人時(shí)則不發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)所有人取得他人動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的問(wèn)題。房屋租賃糾紛中，承租人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的改善或者增設(shè)物，其中那些能夠拆除，又不影響其自身價(jià)值的設(shè)施，與附合構(gòu)成要件不相符合，故不屬于動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的附合。只有那些不經(jīng)毀損或變更其性質(zhì)而不能分離的改善或增設(shè)物，才屬于動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的附合。動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的附合，產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)所有人取得動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)因附合而消滅的物權(quán)效果。添附屬于物權(quán)法的范疇，物權(quán)法以規(guī)范財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系和保障財(cái)產(chǎn)歸屬秩序?yàn)閮?nèi)容，其注意保護(hù)的是經(jīng)濟(jì)生活靜的安全，以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)歸屬之功能。添附理論的目的，一是為了解決一物分屬不同所有人不利于所有權(quán)穩(wěn)定的情況，其次是為了充分地實(shí)現(xiàn)物的使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因而在現(xiàn)代法制之下，法律通常規(guī)定由一人取得添附物的所有權(quán)，而不必恢復(fù)原狀，使添附物能成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富而繼續(xù)存在，當(dāng)事人之間縱有恢復(fù)原狀的特約，也應(yīng)理解為違背公共秩序而無(wú)效。①

二、國(guó)內(nèi)外立法及不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)對(duì)于動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)附合處理的有關(guān)法律法規(guī)，主要散見(jiàn)于民法通則及其貫徹意見(jiàn)、合同法和建設(shè)部的《城市房屋租賃管理辦法》之中。上述規(guī)定，在房屋租賃添附物糾紛適用法律時(shí)具體存在以下問(wèn)題：1、未明確體現(xiàn)動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)附合后所有權(quán)歸屬的民法原理。2、未明確對(duì)善意附合行為，承租人有權(quán)獲得折價(jià)補(bǔ)償，即有權(quán)請(qǐng)求出租人返還可利用費(fèi)用。3、未明確規(guī)定對(duì)改善或增設(shè)物折價(jià)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮的因素。②故而審判實(shí)踐中出現(xiàn)相同情況，有的判予補(bǔ)償，有的判不予補(bǔ)償，或者補(bǔ)償價(jià)額懸殊較大，也就不足為奇了。

從近幾年我國(guó)立法動(dòng)態(tài)看，《合同法》建議草案第227條原先內(nèi)容為：“承租人經(jīng)出租人同意對(duì)租賃物進(jìn)行改善或在租賃物上增設(shè)他物的，租賃合同終止后，承租人可請(qǐng)求出租人在現(xiàn)存的增加價(jià)值額的限度內(nèi)償還所支出的費(fèi)用。”正式實(shí)施的《合同法》第223、235條都未出現(xiàn)上述類(lèi)似內(nèi)容。而我國(guó)的《物權(quán)法》草案建議稿第173條：“依第168條、172條，喪失權(quán)利而受有損害者，（一）有權(quán)依照法律的規(guī)定，請(qǐng)求償還其價(jià)額或賠償其損失，但其若系惡意，另一方有權(quán)依誠(chéng)實(shí)信用原則，主張惡意抗辯；（二）不得請(qǐng)求恢復(fù)原狀。”由此看來(lái)，立法的本意并無(wú)否定對(duì)善意改善或增設(shè)物價(jià)值的補(bǔ)償，而主要可能是從立法技術(shù)上考慮較多的原因，即補(bǔ)償內(nèi)容不由合同法規(guī)定，而由物權(quán)法規(guī)定。再看其他國(guó)家及地區(qū)關(guān)于添附的立法例：日本民法典第248條[添附的效果]規(guī)定：“因適用前6條而受損失的人，得依703條及704條的規(guī)定請(qǐng)求賠償金”。德國(guó)民法典第951條[權(quán)利喪失的賠償]規(guī)定：“1、因946條至950條的規(guī)定而喪失權(quán)利的人，有權(quán)向因權(quán)利改變而受益的人，依關(guān)于返還不當(dāng)?shù)美囊?guī)定，請(qǐng)求金錢(qián)賠償；2、不得請(qǐng)求恢復(fù)原狀”。臺(tái)灣民法典第816條[添附之效果－補(bǔ)償請(qǐng)求]規(guī)定：“因前5條之規(guī)定，喪失權(quán)利而受損害后，得依不當(dāng)?shù)美?guī)定請(qǐng)求償金。”③所謂不當(dāng)?shù)美侵笩o(wú)法律或合同上的根據(jù)，使他人財(cái)產(chǎn)受到損失而獲得利益。從上述內(nèi)容來(lái)看，為了平衡當(dāng)事人之間的損益關(guān)系，財(cái)產(chǎn)所有人獲得善意添附物的所有權(quán)符合不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成。從添附理論來(lái)看，添附物為一人所有，通常是純粹出于立法政策和法律技術(shù)的考慮，而非實(shí)質(zhì)賦予取得人不付任何代價(jià)的純粹利益，受損害的當(dāng)事人更無(wú)無(wú)端喪失權(quán)利、遭受損害的理由。為了平衡這種物權(quán)的變動(dòng)，動(dòng)產(chǎn)所有人有權(quán)采取債的救濟(jì)方法，即依不當(dāng)?shù)美?qǐng)求取得其動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的人給予其補(bǔ)償。④這與添附理論設(shè)立的目的是相吻合的。故而，在房屋租賃糾紛案件中，動(dòng)產(chǎn)所有人就其善意添附物權(quán)利的喪失并受到損害的，有權(quán)依不當(dāng)?shù)美囊?guī)定，請(qǐng)求取得人支付賠償金。那種不予補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)顯然與民法添附理論及有關(guān)法律的規(guī)定不相符合。

三、改善或增設(shè)物價(jià)值的認(rèn)定

在房屋租賃糾紛中，對(duì)改善或增設(shè)物價(jià)值的判斷是時(shí)常困擾法官的難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)其價(jià)值的認(rèn)定，常用的方法有：1、費(fèi)用支出法。即改善或增設(shè)時(shí)，承租人實(shí)際支付的費(fèi)用；2、支出費(fèi)用年度分?jǐn)偡ā＜锤鶕?jù)合同約定的租期，將支出費(fèi)用平均分?jǐn)偅?jì)算糾紛發(fā)生時(shí)至租期屆滿間的剩余價(jià)值；3、現(xiàn)存價(jià)值審計(jì)鑒定法。即對(duì)糾紛發(fā)生時(shí)現(xiàn)存添附物進(jìn)行工程造價(jià)審計(jì)鑒定。

第一種方法，承租人雖支出了費(fèi)用，對(duì)租賃物改善或增設(shè)他物使其價(jià)值增加，但在承租人使用租賃物期間，該利益不為出租人所享有，只有在合同終止后，尚存價(jià)值才為出租人享有、取得，故而以起始支出的費(fèi)用確定合同終止時(shí)添附物的價(jià)值，對(duì)出租人有失公允。

第二種方法因在租賃期滿時(shí)，添附物本身的自然屬性決定絕大多數(shù)情況下其價(jià)值并不蕩然無(wú)存。上述兩種方法因其不合理，已逐漸被舍棄。

第三種方法在審判實(shí)踐中因相對(duì)公平合理且便于操作而被廣泛使用。但筆者以為此方法最大的弊端在于，它過(guò)于偏重考慮了因物權(quán)變動(dòng)造成的動(dòng)產(chǎn)所有人固定利益的失衡，而忽略了因債權(quán)債務(wù)關(guān)系所引起的動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的變化因素，某種意義上加重了出租人的負(fù)擔(dān)，甚至?xí)斐芍L(zhǎng)承租人惡意毀約、轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、違反誠(chéng)實(shí)信用原則的惡果。因此，在租賃合同終止時(shí)，要區(qū)分現(xiàn)存鑒定價(jià)值與現(xiàn)存可利用價(jià)值的不同。現(xiàn)存鑒定價(jià)值是通過(guò)審計(jì)對(duì)現(xiàn)存改善或增設(shè)物根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格及折舊因素得出的實(shí)物固定價(jià)值。現(xiàn)存可利用價(jià)值是指在審計(jì)鑒定價(jià)值基礎(chǔ)上考慮以下因素后得出的價(jià)值。

第一、改善或增設(shè)的目的。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)租賃物進(jìn)行改善或增設(shè)他物，是承租人為便于其行使租賃權(quán)，方便經(jīng)營(yíng)和生活，或者為了提高租賃物的使用價(jià)值，或服務(wù)于自己的特定目的。承租人為此行為時(shí)，是不會(huì)為出租人多加考慮的。

第二、租賃物的類(lèi)別。房屋因其地理位置、結(jié)構(gòu)及面積等情況的不同，為極大地實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一般分為住宅用房和商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房。住宅房租賃合同是指以居住、生活為目的的合同，是滿足人們的居住需要，屬于人類(lèi)生存的基本物質(zhì)條件。后者指從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、以經(jīng)營(yíng)為目的合同，具有營(yíng)利性質(zhì)，屬于市場(chǎng)行為。

第三、合同終止時(shí)，租賃物有無(wú)重新使用。雙方發(fā)生糾紛時(shí)，一般情況下租賃物尚未重新投入使用，等待處理。但確有終止時(shí)房屋騰空重新投入使用的情況發(fā)生。

第四、租賃物具體用途未來(lái)不確定性。雙方租賃合同終止時(shí)，出租人對(duì)租賃物未來(lái)承租人、承租具體用途均無(wú)法確定，處在一種不定狀態(tài)。相對(duì)而言，住宅用房，由于用途相對(duì)確定，添附物有一定的共性，不確定因素尚少。然而商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，未來(lái)不確定性因素較多。物的價(jià)值因人而異，對(duì)原承租人有益的不一定對(duì)出租人有益，相當(dāng)多的專(zhuān)營(yíng)設(shè)施對(duì)出租人、未來(lái)的承租人是無(wú)用的。

第五、承租人投資規(guī)模與租期是否基本相當(dāng)。承租人在對(duì)租賃物添附時(shí)，其要對(duì)經(jīng)營(yíng)目的、期限、投資額作可行性研究，這是承租人的經(jīng)營(yíng)決策，有一定的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而出租人對(duì)此是無(wú)法控制的。

第六、合同終止原因。合同終止有合同期屆滿、不可抗力、違約及合同無(wú)效等原因。從終止的原因，尤其是違約致合同解除的，可以判斷當(dāng)事人是否有惡意毀約或轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的可能。

改善或增設(shè)物現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值和可利用價(jià)值之間存有差額，這是房屋租賃經(jīng)營(yíng)隨房屋用途、承租人和市場(chǎng)的變化而客觀存在的事實(shí)。如不考慮以上諸因素，僅根據(jù)現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值由出租人全部承頂顯失公平。如考慮以上因素，這些因素在現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值中應(yīng)降低多少，如何量化，顯然不是審計(jì)人員的職責(zé)范圍，這實(shí)際是法官根據(jù)案件的具體情況行使自由裁量權(quán)問(wèn)題。

四、改善或增設(shè)物幾種情況的處理

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人約定原則，是解決改善或增設(shè)物歸屬及補(bǔ)償?shù)淖詈镁葷?jì)方法。合同終止的情形與合同約定相符時(shí)，按約定處理。在無(wú)約定情況下，應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所有人取得其所有權(quán)，而不必恢復(fù)原狀。同時(shí)，為平衡這種物權(quán)的變動(dòng)，動(dòng)產(chǎn)所有人有權(quán)請(qǐng)求取得其動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的人給予其補(bǔ)償。在上述前提之下，以改善或增設(shè)物現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值為基礎(chǔ)，結(jié)合上述諸因素，對(duì)以下情況，分別適用公平原則、違約責(zé)任原則以及兩者相結(jié)合的原則進(jìn)行處理。

（一）合同期滿、不可抗力導(dǎo)致合同終止因合同期滿、不可抗力導(dǎo)致合同終止的，出租人給予承租人的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平原則。即由出租人予以承租人改善或增設(shè)物可利用價(jià)值經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值與可利用價(jià)值之間的差額為承租人的損失，該損失依公平合理原則由雙方分擔(dān)。值得一提的是，如遇拆遷致合同終止的，在無(wú)約定情況下，對(duì)承租人的補(bǔ)償，以拆遷人給予的補(bǔ)償額為準(zhǔn)，而不存在損失分擔(dān)問(wèn)題。

（二）合同期未滿提前終止這種情況，又具體分以下情形：

（1）出租人違約。無(wú)論對(duì)合同期滿改善或增設(shè)物是否補(bǔ)償有無(wú)約定，因出租人違約致合同提前解除，承租人不能按原合同約定享有其添附物的利益，該利益是出租人違約而給承租人造成的實(shí)際損失。即使承租人原先同意合同期滿放棄添附物，也是基于合同正常履行的前提，因出租方違約，致使承租人投入的利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，再放棄其添附的利益，違背其當(dāng)初的真實(shí)意思表示。故應(yīng)根據(jù)違約責(zé)任原則，由出租人按添附物的現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值予以全額賠償。（2）承租人違約。無(wú)論對(duì)合同期滿改善或增設(shè)物是否補(bǔ)償有無(wú)約定，由于承租人的違約致使合同提前解除，其不能按合同約定的租期享有其添附物的利益，是其自己違約行為造成。故應(yīng)在現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值基礎(chǔ)上，結(jié)合上述諸因素來(lái)確定出租人對(duì)添附的可利用價(jià)值，由出租人予以補(bǔ)償。審計(jì)鑒定價(jià)值與可利用價(jià)值間差額，是承租人的損失，根據(jù)違約責(zé)任原則，同時(shí)為防止承租人惡意毀約、轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)全部由承租人承擔(dān)。（三）合同無(wú)效根據(jù)《民法通則》無(wú)效處理原則，應(yīng)當(dāng)是：“無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)返還各自所得的財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀，造成損失的，根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的大小，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。”房屋租賃合同雖然無(wú)效，但作為善意添附，是不適用恢復(fù)原狀的，仍應(yīng)在添附物現(xiàn)存審計(jì)鑒定價(jià)值基礎(chǔ)上確定出租人的可利用價(jià)值，由出租人予以承租人折價(jià)補(bǔ)償。兩者之間的差額為雙方在履行無(wú)效合同中所造成的承租人的損失，該損失應(yīng)根據(jù)合同無(wú)效過(guò)錯(cuò)責(zé)任的大小，由雙方承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

注：

①《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），532－533頁(yè)，梁慧星主編，法律出版社。

②《租賃合同》，192頁(yè)，喬燕主編，人民法院出版社。

篇(3)

關(guān)鍵詞：海域征收；公共利益；程序規(guī)制；立法路徑

中圖分類(lèi)號(hào) D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)海洋功能區(qū)劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區(qū)在推進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)、調(diào)整海洋功能區(qū)劃過(guò)程中 ，“征海”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于缺乏相應(yīng)海域征收方面法律法規(guī)的引導(dǎo)和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標(biāo)簽征收海域，引發(fā)失海人特別是以養(yǎng)殖、捕撈業(yè)為生的漁民上訪乃至頻發(fā)，嚴(yán)重影響了沿海地區(qū)的社會(huì)安定和國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何科學(xué)合理界定公共利益以約束權(quán)力部門(mén)成為規(guī)范“征海”行為急需解決的重要問(wèn)題。

1 海域征收的法律屬性

根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，海域征收是指原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要依法收回海域使用權(quán)的行為。目前來(lái)看，海域征收并不是學(xué)界或法律規(guī)定中的通用術(shù)語(yǔ)，相關(guān)研究和立法使用的稱(chēng)謂都不盡相同，如“海域征收”、“清海”、“征海”、“收回海域使用權(quán)”、“失海”等，這表明對(duì)海域征收這一行為法律屬性的認(rèn)識(shí)和定位存在一定分歧。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》的規(guī)定，用海單位或個(gè)人要取得某一海域使用權(quán)，需向縣級(jí)人民政府提出用海申請(qǐng)，由海洋行政主管部門(mén)依法對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查后報(bào)人民政府批準(zhǔn)并登記，即海域使用權(quán)是通過(guò)行政許可方式取得。而依照我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定，《海域使用管理法》第30條規(guī)定的“原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要（提前）收回海域使用權(quán)”的行為，理應(yīng)屬于行政許可撤回的范疇。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀點(diǎn)根據(jù)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，將“原批準(zhǔn)用海的人民政府依法收回海域使用權(quán)”行為稱(chēng)為“征海”行為，即行政法上的征收征用行為，而沒(méi)有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒(méi)有成型的規(guī)制辦法出臺(tái)前可以參照《土地管理法》有關(guān)征收征用之規(guī)定[2]。此外，也有少數(shù)觀點(diǎn)主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。

本文認(rèn)為，海域征收從法律屬性上應(yīng)屬于公益征收行為。

首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區(qū)別。從我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定可以明顯看出：除需滿足公共利益目的遵循、法定程序和依法補(bǔ)償三個(gè)條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個(gè)限定條件，即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。而根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，收回海域使用權(quán)僅僅需要滿足前三個(gè)條件即可，除此之外并無(wú)其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。

其次，對(duì)于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀點(diǎn)，本文認(rèn)為海域征收應(yīng)屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的使用始終處于較為混亂狀態(tài)。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據(jù)該憲法修正案的說(shuō)明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于：征收主要是所有權(quán)的改變，而征用是派生于私人所有權(quán)的使用權(quán)的改變。但從國(guó)際征收制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，世界上大多國(guó)家采用擴(kuò)張征收理論，主張征收的客體應(yīng)擴(kuò)大到包括所有權(quán)、他物權(quán)及一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。對(duì)我國(guó)征收客體進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張也得到不少學(xué)者支持，如王利明主張國(guó)家依照法律規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的行為實(shí)際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國(guó)現(xiàn)行法實(shí)質(zhì)上已經(jīng)承認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權(quán)，但由于海域使用權(quán)有其特殊屬性―海域使用權(quán)是派生于屬于國(guó)家所有的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，也就是說(shuō)，國(guó)家在海域征收或征用過(guò)程中收回的客體是私人依法取得的屬于國(guó)家享有所有權(quán)的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)。對(duì)于這種出于公共利益或國(guó)家安全需要將不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)提前收回的情況，我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有明確規(guī)定其屬于征收還是征用。從權(quán)益保護(hù)及行政法原理來(lái)看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規(guī)定，這種提前收回是國(guó)家動(dòng)用強(qiáng)制力取得他人已取得的海域使用權(quán)；在目的上滿足公共利益或者國(guó)家安全需要；國(guó)家給予權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償；并且不存在將提前收回的海域使用權(quán)再次返還給原海域使用權(quán)人的可能。所以，將因公共利益或國(guó)家安全需要提前收回海域使用權(quán)的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權(quán)法》第121條之規(guī)定，依照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定獲得補(bǔ)償。這種定性，有利于海域使用權(quán)人借助征收制度中實(shí)體方面和程序方面的規(guī)定，保護(hù)自己私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止國(guó)家行政權(quán)力的濫用。

海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無(wú)法回避的前置性問(wèn)題。“公共利益”是法學(xué)研究中的重要概念，因?yàn)闊o(wú)論在學(xué)說(shuō)還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)[6]。征收作為國(guó)家強(qiáng)制性獲取公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種制度，公共利益之目的幾乎無(wú)一例外的被各國(guó)法律甚至憲法規(guī)定為啟動(dòng)征收行為的必要前提。如法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。美國(guó)憲法修正案第5條：非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非經(jīng)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之。我國(guó)《憲法》第10條、第13條亦分別規(guī)定征收征用土地或私有財(cái)產(chǎn)必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動(dòng)海域征收就必須出于公共利益之需，我國(guó)《海域使用管理法》第30條也明確規(guī)定公共利益在我國(guó)海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動(dòng)海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關(guān)補(bǔ)償、安置問(wèn)題也就無(wú)從談起。

盡管我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》規(guī)定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益的范圍和種類(lèi)有大致列舉外，沒(méi)有一部效力較高的法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵或范圍加以明確，使得通過(guò)公共利益遏制海域征收權(quán)的立法規(guī)定形同虛設(shè)。在海域征收實(shí)踐中，海洋行政主管部門(mén)對(duì)是否做出征收決定擁有巨大裁量權(quán)，面對(duì)利益和政績(jī)等誘惑，在缺失有效程序規(guī)制和司法監(jiān)督條件下，主管部門(mén)極易在“征海”決策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對(duì)公共利益的理解和應(yīng)用表現(xiàn)出寬泛化趨勢(shì)，加上目前我國(guó)海域征收補(bǔ)償機(jī)制不健全，大量失海人尤其是再就業(yè)能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發(fā)的上訪、乃至暴力事件日益增多，沿海地區(qū)社會(huì)矛盾?chē)?yán)重激化。“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經(jīng)過(guò)法律明確界定后才能發(fā)揮其價(jià)值，在海域征收法律法規(guī)中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門(mén)非法征海引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)矛盾，具有極大必要性和急迫性。

2 域外關(guān)于公共利益的立法界定

對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)外學(xué)者眾說(shuō)紛紜，雖然不乏真知灼見(jiàn)但始終無(wú)法對(duì)這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點(diǎn)決定的，包括內(nèi)涵與外延的不確定性和寬泛性、發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性、自身的高度抽象性和主觀性等。盡管如此，許多國(guó)家并沒(méi)有回避對(duì)公共利益的法律界定，只是大多并沒(méi)有直接在法律中規(guī)定公共利益的定義，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、立法傳統(tǒng)和政治習(xí)慣等實(shí)際情況，在相關(guān)征收規(guī)范中對(duì)公共利益的范圍及征收程序進(jìn)行法律層面的具體化，以嚴(yán)格限制政府自由裁量權(quán)，公共利益的內(nèi)涵也隨著社會(huì)發(fā)展需要在個(gè)案適用中呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)。從立法來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)關(guān)于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：

2.1 概括式

概括式是指憲法或相關(guān)征收法律不對(duì)公共利益內(nèi)涵和外延作具體規(guī)定或者不對(duì)公共利益范圍進(jìn)行類(lèi)型化界定，僅籠統(tǒng)地將公共利益作為啟動(dòng)征收的前提。采用此種立法模式的國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等。

在美國(guó)，聯(lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：聯(lián)邦政府非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，非經(jīng)合理補(bǔ)償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財(cái)產(chǎn)。美國(guó)在界定公共利益時(shí)使用“公共使用”（public use）一詞，但沒(méi)有對(duì)公共使用的范圍進(jìn)行具體規(guī)定，而是通過(guò)司法判例對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)瑥恼蚬檬聵I(yè)使用擴(kuò)大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過(guò)正當(dāng)程序如征收前的預(yù)先通告及聽(tīng)證等給予被征收人提出異議的機(jī)會(huì)，從而遏制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。1804年《法國(guó)民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴(kuò)大其適用范圍。1977年法國(guó)頒布的《公用征收法典》開(kāi)始使用“公共利益”作為土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設(shè)擴(kuò)展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執(zhí)行公務(wù)的需要以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要等多個(gè)領(lǐng)域。同美國(guó)一樣，法國(guó)相關(guān)征收法律在進(jìn)行擴(kuò)張解釋的同時(shí)也設(shè)置了嚴(yán)格的正當(dāng)程序，以遏制政府和法院較大的裁量權(quán)。

此種立法方式對(duì)于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對(duì)公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執(zhí)行力較差和不穩(wěn)定性給行政和司法機(jī)關(guān)留下巨大裁量空間，極易導(dǎo)致公共利益的濫用而損害公民個(gè)人利益情形的發(fā)生。在典型的判例法國(guó)家如美國(guó)等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過(guò)司法審判環(huán)節(jié)較好地彌補(bǔ)這一缺陷，而對(duì)于大陸法系國(guó)家或是司法制度不完善的國(guó)家，此種立法模式具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)我國(guó)目前采用的立法模式與此類(lèi)似，我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對(duì)公共利益作原則性規(guī)定，其弊端在我國(guó)海域征收實(shí)踐中暴露無(wú)遺。

2.2 列舉式

列舉式指在相關(guān)法律規(guī)范中盡可能詳細(xì)列舉出符合公共利益的征收項(xiàng)目或類(lèi)型。實(shí)行此種模式的國(guó)家或地區(qū)主要包括日本、韓國(guó)、巴西、印度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。此種模式又可細(xì)分為兩種：一種為窮盡式，即詳細(xì)列舉出符合公共利益的情形而不設(shè)置任何保留或兜底條款，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒(méi)有窮盡，而一般在條款結(jié)尾處補(bǔ)充但書(shū)或兜底條款，有代表性的是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。

《日本國(guó)憲法》第29條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)符合公共福祉，以法律規(guī)定之，私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。為了明確“以法律規(guī)定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項(xiàng)共49種準(zhǔn)予征收的具有公共利益性的事業(yè)，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施；國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項(xiàng)事業(yè)都對(duì)應(yīng)一部法律進(jìn)行約束，征收部門(mén)沒(méi)有任意裁量權(quán)，是否符合征收前提必須嚴(yán)格限定在此35項(xiàng)范圍之內(nèi)。日本因?yàn)閲?guó)土面積狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴(yán)格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒(méi)有忽略程序規(guī)制的內(nèi)容，如《土地征收法》第15條規(guī)定申請(qǐng)用地人應(yīng)履行召開(kāi)事前說(shuō)明會(huì)的義務(wù)，向利害關(guān)系人公開(kāi)說(shuō)明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關(guān)人申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，相關(guān)行政廳須根據(jù)申請(qǐng)履行組織聽(tīng)證義務(wù)。

臺(tái)灣《土地征收條例》第3條詳細(xì)規(guī)定國(guó)家可以因?yàn)楣彩聵I(yè)之需而征收私有土地的范圍，包括：①國(guó)防事業(yè)；②交通事業(yè)；③公用事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)；⑧社會(huì)福利事業(yè)；⑨國(guó)營(yíng)事業(yè)；⑩其他依法得征收土地之事業(yè)（臺(tái)灣《土地法》第208條中規(guī)定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”）。其中前9項(xiàng)為具體列舉條款，第10項(xiàng)為兜底的原則性條款。臺(tái)灣地區(qū)公共利益界定也不乏正當(dāng)程序之規(guī)定，如《土地征收條例》要求申請(qǐng)征地人在許可征收前召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或說(shuō)明會(huì)以聽(tīng)取相關(guān)利益人之意見(jiàn)，另外，在批準(zhǔn)征收的執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)政府應(yīng)履行公告及告知義務(wù)（如告知被征收人有權(quán)對(duì)征收決定提出異議）。

日本的窮盡式對(duì)征收提出很高的立法要求，可以說(shuō)最大限度地限制政府的自由裁量權(quán)以保障被征收人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、開(kāi)發(fā)性和法律滯后性等問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益界定的僵化而出現(xiàn)不合時(shí)宜的窘境。正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，對(duì)土地等不動(dòng)產(chǎn)的需求熱度會(huì)持續(xù)升高，因而此種界定模式并不適合我國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的保留式雖然無(wú)法避免地賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現(xiàn)出明顯的可操作性和規(guī)制性，需要彌補(bǔ)的重點(diǎn)是在兜底條款上進(jìn)行程序規(guī)制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國(guó)于2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規(guī)，效力層級(jí)有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結(jié)束了我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現(xiàn)狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3 我國(guó)海域征收中公共利益立法界定存在的問(wèn)題

“無(wú)公共利益則無(wú)征收”，已成為一條公認(rèn)的重要原則。以公共利益為由限制私人權(quán)利（海域使用權(quán)）亦屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)。但“公共利益”不應(yīng)成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權(quán)利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)的權(quán)力行為，不僅具有極大社會(huì)危害性，也構(gòu)成對(duì)法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動(dòng)態(tài)、開(kāi)放性等特點(diǎn)使得人們對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定已成為一個(gè)世界性法律難題。

3.1 對(duì)公共利益具體界定缺失的立法窘境

依據(jù)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，公共利益是原批準(zhǔn)用海的人民政府收回海域使用權(quán)的要件之一，但對(duì)何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農(nóng)村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關(guān)法律法規(guī)中大量引用“公共利益”一詞但均對(duì)其內(nèi)涵或外延的界定采取回避態(tài)度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用“公共利益”這一概念的共達(dá)1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規(guī)87件（次），地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件1098件（次）[8]，而且此統(tǒng)計(jì)于2005年作出，目前實(shí)際上使用此術(shù)語(yǔ)的法律文件應(yīng)該更多。這些規(guī)定大多簡(jiǎn)單表述為“為了公共利益的需要”， 導(dǎo)致作為一個(gè)基本法律術(shù)語(yǔ)的公共利益實(shí)際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態(tài)。解釋公共利益成為政府的專(zhuān)斷，很多情況下無(wú)論公益與否一律以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為由進(jìn)行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機(jī)關(guān)取得征收或征用權(quán)力的敲門(mén)磚，背離了遏制政府濫用征收權(quán)的初衷，由此引發(fā)的征收爭(zhēng)議不斷。作為國(guó)內(nèi)目前唯一一部具體規(guī)范公共利益范圍的法律文件，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施結(jié)束了我國(guó)在界定公共利益法律規(guī)范方面的空白狀態(tài)，但囿于行政法規(guī)較低的法律效力和國(guó)有土地征收的有限適用領(lǐng)域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。

因此，無(wú)法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領(lǐng)域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開(kāi)放性等特點(diǎn)是重要的阻力，《物權(quán)法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規(guī)則化定義公共利益而導(dǎo)致僵化弊病的產(chǎn)生，如有學(xué)者曾指出“寄希望于《物權(quán)法》界定公共利益概念問(wèn)題是《物權(quán)法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語(yǔ)焉不詳之狀況而引發(fā)的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對(duì)公共利益的規(guī)制或界定無(wú)能為力，域外大量國(guó)家的立法例便是很好的證明。

3.2 缺失對(duì)公共利益認(rèn)定的相關(guān)程序規(guī)制

目前我國(guó)海域資源征收實(shí)踐及相關(guān)立法關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序方面存在以下問(wèn)題：

（1）法律對(duì)公共利益的認(rèn)定主體規(guī)定不清，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)壟斷認(rèn)定權(quán)力。“我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)形成了行政主導(dǎo)的公益征收制度，包括公共利益的認(rèn)定均由行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)難以置喙。”[9]從農(nóng)村土地、城市房屋征收的相關(guān)法律規(guī)定可以看出，征收審批程序的規(guī)定是導(dǎo)致行政權(quán)主導(dǎo)征收現(xiàn)狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無(wú)法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實(shí)踐模式。我國(guó)《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》缺乏對(duì)公共利益認(rèn)定主體的具體規(guī)定，從各地海域征收實(shí)踐來(lái)看，由于立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益認(rèn)定的回避及司法機(jī)關(guān)受理相關(guān)爭(zhēng)議權(quán)的受限，各級(jí)海洋行政主管部門(mén)已經(jīng)成為事實(shí)上的公共利益認(rèn)定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是海域征收的決定和監(jiān)督機(jī)關(guān)。如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條第1款規(guī)定“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況制訂收回海域使用權(quán)方案報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)用海的縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由海洋行政主管部門(mén)組織實(shí)施”，這種上級(jí)行政機(jī)關(guān)審批的規(guī)定使得行政部門(mén)身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當(dāng)程序原則，致使在海洋開(kāi)發(fā)中海洋行政部門(mén)濫用征收權(quán)、激化社會(huì)矛盾的現(xiàn)象層出不窮。

（2）海域征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)程序缺失。我國(guó)關(guān)于海域征收中關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序沒(méi)有直接的法律規(guī)定，《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》也沒(méi)有作出任何關(guān)于此方面的規(guī)定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問(wèn)題，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等無(wú)一例外地只對(duì)補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案規(guī)定了聽(tīng)證或聽(tīng)取意見(jiàn)等程序，而對(duì)于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認(rèn)定缺乏正當(dāng)程序的規(guī)定。征收最為關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)莫過(guò)于是否應(yīng)該征收及補(bǔ)償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)。域外大多國(guó)家都在征收法中規(guī)定公共利益的認(rèn)定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國(guó)海域、集體土地及城市房屋等主要領(lǐng)域的公益征收關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定都集中于征收補(bǔ)償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導(dǎo)致被征收人基本上沒(méi)有參與征收合法與否的論證過(guò)程。因此，在完善關(guān)于海域征收法律規(guī)定時(shí)除了要借鑒土地征收中的補(bǔ)償程序外，還應(yīng)該重點(diǎn)彌補(bǔ)這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當(dāng)程序內(nèi)容。

（3）海域征收相關(guān)信息的公開(kāi)不合理，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益認(rèn)定的有效程序規(guī)制。首先，由于我國(guó)缺乏關(guān)于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規(guī)定，實(shí)踐中海域征收相關(guān)信息大多是在海域征收方案已獲批準(zhǔn)、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會(huì)公開(kāi)，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》第6條第2款規(guī)定：縣（市、區(qū)）人民政府收回海域使用權(quán)政策處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收回海域使用權(quán)范圍及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案批準(zhǔn)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將方案在相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條規(guī)定“收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后”，海洋行政部門(mén)才履行公告程序。其次，公開(kāi)內(nèi)容一般僅限于海域征收的批準(zhǔn)決定、補(bǔ)償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿足公共利益方面的信息，海域征收的相關(guān)權(quán)利人和社會(huì)公眾在海域征收前無(wú)法獲得海域征收決策與公共利益之間關(guān)系的信息。大多數(shù)海域征收案例如《平潭縣人民政府關(guān)于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權(quán)收回及對(duì)養(yǎng)殖等設(shè)施進(jìn)行拆除的通告》、《東山縣人民政府關(guān)于收回康美鎮(zhèn)西崎村北側(cè)海域使用權(quán)的通告》、《晉江市人民政府關(guān)于圍頭灣填海造地工程海域使用權(quán)收回的通告》等均是僅公開(kāi)關(guān)于征收補(bǔ)償方面的信息。政府信息公開(kāi)的作用是通過(guò)使公民了解決策相關(guān)信息而充分參與到?jīng)Q策過(guò)程中，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)、遏制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和保障公民合法權(quán)益的目的，但海域征收公開(kāi)內(nèi)容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機(jī)會(huì)和渠道。我國(guó)目前沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于海域征收的公告辦法，關(guān)于土地征收公告的法律規(guī)定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開(kāi)時(shí)間和內(nèi)容方面的弊端，無(wú)法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對(duì)公開(kāi)形式的立法規(guī)定，造成不同地區(qū)五花八門(mén)的公開(kāi)方式，包括網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)、張貼告示、媒體報(bào)刊公開(kāi)、送達(dá)公開(kāi)等，這種缺少統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，實(shí)際上賦予海洋行政部門(mén)隨意選擇公開(kāi)方式的權(quán)力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關(guān)系人的知情權(quán)。

4 我國(guó)海域征收中公共利益界定的立法路徑

正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來(lái)已久。一方面，因?yàn)椤昂沃^公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國(guó)學(xué)者波斯納所指出，在某些領(lǐng)域“作為一種為取得多數(shù)同意的代價(jià)，立法者經(jīng)常有意留下一些沒(méi)有答案的問(wèn)題”[11]。為解決海域征收實(shí)踐中公共利益界定及認(rèn)定所存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，在實(shí)體界定基礎(chǔ)上輔以必要的認(rèn)定程序規(guī)制不失為我國(guó)當(dāng)前可行的立法路徑選擇。

4.1 海域征收公共利益實(shí)體界定的立法建議

所謂實(shí)體界定的立法路徑是指在對(duì)公共利益內(nèi)涵化的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)公共利益加以類(lèi)型化以明晰其外延范圍。雖然對(duì)公共利益進(jìn)行實(shí)體界定存在較大難度，但關(guān)于公共利益內(nèi)涵和外延的可操作性、易辨識(shí)性立法規(guī)定是進(jìn)行認(rèn)定程序規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，因此，實(shí)體界定仍具有無(wú)可替代的作用和意義。

4.1.1 立法模式

鑒于我國(guó)《海域使用管理法》已經(jīng)明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時(shí)間內(nèi)解決因公共利益界定模糊而引發(fā)的征收糾紛，可以借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定和做法，即先在《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（2006年出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》完善和明確了海域使用權(quán)的設(shè)定、變更和登記等重要制度，但對(duì)如何具體規(guī)范海域征收卻只字未提）中詳細(xì)列舉符合公共利益的海域征收項(xiàng)目類(lèi)型，通過(guò)總結(jié)這些項(xiàng)目類(lèi)型在適用中出現(xiàn)的問(wèn)題，待各方面條件成熟時(shí)再修改《海域使用管理法》或出臺(tái)法律解釋來(lái)完善海域征收公共利益界定的具體規(guī)定，這樣不僅利于指導(dǎo)地方完善海域征收中有關(guān)公共利益的法律規(guī)定，也為《行政征收法》、《行政補(bǔ)償法》等法律的出臺(tái)提供界定公共利益的經(jīng)驗(yàn)。

另外，有學(xué)者提出反向排除的立法模式，主張實(shí)行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業(yè)開(kāi)發(fā)等用海項(xiàng)目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規(guī)范政府征收海域的行為，但實(shí)際上排除法忽視了公共利益不確定性和開(kāi)放性的特點(diǎn)，公共利益與非公共利益如商業(yè)利益等具有交叉性和可轉(zhuǎn)換性，比如商業(yè)開(kāi)發(fā)可能涉及到舊港口改建、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的更新等，利于改善居民的生存環(huán)境和沿海面貌。從世界范圍內(nèi)公共利益的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公共利益所包含的內(nèi)容已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，比如美國(guó)在判例實(shí)踐中逐漸從公共使用擴(kuò)張到包括商業(yè)使用等能夠使公眾受益的事業(yè)類(lèi)型，因此單純地排除商業(yè)開(kāi)發(fā)等類(lèi)型的立法界定方式過(guò)于武斷和不妥當(dāng)。

4.1.2 具體類(lèi)型化范圍

關(guān)于如何對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行列舉或類(lèi)型化，除國(guó)外征收制度中的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒外，面對(duì)目前紛繁復(fù)雜的用海活動(dòng)類(lèi)型，我國(guó)《海域使用管理法》關(guān)于減免征收海域使用金的規(guī)定可以作為參考藍(lán)本，因?yàn)檫@些項(xiàng)目之所以會(huì)被列入減免范圍，與這些項(xiàng)目本身所具有的公益性直接相關(guān)。《海域使用管理法》第35條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)免繳海域使用金的項(xiàng)目：①軍事用海；②公務(wù)船舶專(zhuān)用碼頭用海；③非經(jīng)營(yíng)性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；④教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)用海。第36條規(guī)定了經(jīng)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后可以減繳或免繳海域使用金的項(xiàng)目：①公用設(shè)施用海；②國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海；……。其中的“重大建設(shè)項(xiàng)目用海”可以參考國(guó)家海洋局出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第16條。

首先，第35條規(guī)定的項(xiàng)目多屬于國(guó)防軍事、行政公務(wù)、海上交通基礎(chǔ)設(shè)施、文化科研或?yàn)?zāi)難救助等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，是基于國(guó)家和社會(huì)公共利益而非個(gè)人或單位私益而用海，應(yīng)列為公共利益范圍之內(nèi)；其次，第36條的項(xiàng)目大多具有公用性質(zhì)或具有跨省、跨地區(qū)而規(guī)模巨大的特點(diǎn)，并非絕對(duì)意義上的公益事業(yè)而是包含一定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)性質(zhì)，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類(lèi)重大建設(shè)項(xiàng)目不同于第35條列舉的類(lèi)型，并不具有直接的公益性和非營(yíng)利性，是否納入公共利益范圍需要在該項(xiàng)目投入使用后對(duì)公眾是否直接受益的情況進(jìn)行評(píng)估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補(bǔ)充海洋環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等基本公益性事業(yè)類(lèi)型。而對(duì)單純基于個(gè)人或單位利益開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如養(yǎng)殖捕撈、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應(yīng)通過(guò)與原海域使用人達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議的市場(chǎng)途徑取得海域使用權(quán)；最后，具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用海項(xiàng)目尤其是開(kāi)發(fā)主體為國(guó)有企業(yè)的情況往往是界定的難點(diǎn)，如用于緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項(xiàng)目，目前大多用于建設(shè)臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎(chǔ)設(shè)施，往往具有規(guī)模較大和公眾間接受益的特點(diǎn)，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關(guān)于公共利益界定的相關(guān)法律規(guī)范。這些爭(zhēng)議性項(xiàng)目是否屬于公共利益以及個(gè)案中的事業(yè)類(lèi)型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。

4.2 海域征收公共利益認(rèn)定程序規(guī)制的立法建議

“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰(shuí)按照什么手續(xù)來(lái)做出決定的問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，程序的內(nèi)容無(wú)非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現(xiàn)代法治社會(huì)中搖旌吶喊的正當(dāng)法律程序的重要意義。在海域征收中，關(guān)于誰(shuí)應(yīng)成為認(rèn)定公共利益的主體、公共利益通過(guò)何種方式和過(guò)程得以在法律中體現(xiàn)、此種法律如何適用等問(wèn)題倘若離開(kāi)程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規(guī)定，在缺乏正當(dāng)法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益在征收過(guò)程中也難以得到保障。縱觀各國(guó)關(guān)于公共利益的立法規(guī)定，對(duì)公共利益的認(rèn)定幾乎都規(guī)定了正當(dāng)法律程序，許多國(guó)家如美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不僅在憲法、行政征收法典中規(guī)定了正當(dāng)程序原則，而且在相關(guān)單行法律中還具體規(guī)定包括預(yù)先通知、公告、聽(tīng)證、協(xié)商、司法救濟(jì)等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)性。

4.2.1 采取折中方式規(guī)范海域征收中公共利益認(rèn)定主體

從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點(diǎn)可以看出，公共利益是建立在多數(shù)人利益的基礎(chǔ)上的，而少數(shù)服從多數(shù)正是民主的天然要求，體現(xiàn)在制度上即代議制，也就是應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來(lái)行使認(rèn)定公共利益的權(quán)力。因?yàn)槊裰鬟x舉的議會(huì)理應(yīng)是社會(huì)大多數(shù)人可靠利益代表。許多學(xué)者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應(yīng)由公共決策和公眾選擇來(lái)決定，而不是由官員做主”[12]。美國(guó)是典型的實(shí)行立法機(jī)關(guān)認(rèn)定征收目的合法性的國(guó)家，“美國(guó)征收的決定權(quán)完全掌握在議會(huì)手中，凡是議會(huì)決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當(dāng)然因?yàn)樾枰冉?jīng)議會(huì)的認(rèn)定環(huán)節(jié)再由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，相對(duì)于直接由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定而言，征收周期也必然會(huì)延長(zhǎng)。而日本、法國(guó)實(shí)行的是類(lèi)似行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進(jìn)行征收的前期準(zhǔn)備、當(dāng)事人就征收事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商及調(diào)解委員的調(diào)解、建設(shè)大臣對(duì)征收目的是否屬于公益事業(yè)進(jìn)行認(rèn)定、調(diào)查報(bào)告的編寫(xiě)、由都道府縣知事管轄下設(shè)立征用委員會(huì)進(jìn)行征收裁決、征收補(bǔ)償?shù)拇_定與爭(zhēng)議的裁決、征收結(jié)束[14]。由此可知，日本是由建設(shè)省即現(xiàn)在的國(guó)土交通省負(fù)責(zé)公共利益認(rèn)定，日本之所以以行政機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關(guān)于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計(jì)劃法》、《住宅地區(qū)改良法》等都包含公共利益范圍和正當(dāng)程序的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專(zhuān)門(mén)的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認(rèn)定公共利益的合法性和公正性。

相較于美國(guó)和日本，一方面，我國(guó)人大的承擔(dān)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與美國(guó)國(guó)會(huì)相比，隨著未來(lái)海域開(kāi)發(fā)大規(guī)模興起，海域基礎(chǔ)設(shè)施等公益征收項(xiàng)目將會(huì)持續(xù)增多，完全由人大承擔(dān)認(rèn)定工作是不可行的；另一方面，我國(guó)既缺乏界定公共利益的法律規(guī)定，也沒(méi)有統(tǒng)一的《行政征收法》或《行政程序法》來(lái)規(guī)制海洋行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，由海洋行政主管部門(mén)作為事實(shí)上的認(rèn)定主體極易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用，因此認(rèn)定公共利益的主體不能單純由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。借鑒美、日經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議采用折中方式，即在縣級(jí)以上人大常委會(huì)中設(shè)立征收審查委員會(huì)，并在其下具體劃分出專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查海域征收目的的機(jī)構(gòu)，對(duì)于海洋行政主管部門(mén)制定的海域征收方案，除報(bào)同級(jí)政府審核并報(bào)上級(jí)海洋行政主管部門(mén)審查外，還需要取得同級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)征收審查委員會(huì)的意見(jiàn)（此意見(jiàn)可以參考下文提到的關(guān)于聽(tīng)證筆錄的論證結(jié)果）。若審查委員會(huì)的意見(jiàn)同上級(jí)行政部門(mén)一致可直接以行政部門(mén)的決定作為海域征收依據(jù)；若存在分歧，則應(yīng)由該上級(jí)海洋行政主管部門(mén)所屬政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)作出裁決，此時(shí)上級(jí)的人大常委會(huì)成為認(rèn)定主體。

有學(xué)者提出由司法機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，在海域征收合法性問(wèn)題引發(fā)的糾紛中導(dǎo)入司法審查機(jī)制，以“法官的智慧”配合“經(jīng)過(guò)公開(kāi)討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過(guò)法官行使自由裁量權(quán)來(lái)澄清個(gè)案中公共利益的內(nèi)涵。我們認(rèn)為目前此種模式在我國(guó)不具有可行性，理由是：①我國(guó)行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公共利益界定不清，而我國(guó)不實(shí)行判例制度且短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大行政訴訟的審查范圍是不現(xiàn)實(shí)的，導(dǎo)致因海域征收目的是否符合公共利益的爭(zhēng)議很難進(jìn)入司法審查范圍。②即使海域征收中關(guān)于認(rèn)定公共利益的異議能夠進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)，我國(guó)行政訴訟的訴訟不停止執(zhí)行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏得訴訟，此時(shí)海域征收可能已經(jīng)執(zhí)行完畢（如被征收人投入的養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施已被拆除），使得司法審查已經(jīng)沒(méi)有多大意義。③考慮到我國(guó)現(xiàn)行司法體制的“泛行政化”現(xiàn)象，無(wú)法獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)加上法官整體素質(zhì)的不盡人意，由司法機(jī)關(guān)行使如此大的自由裁量權(quán)介入到海域征收前提的審查過(guò)程，結(jié)果的公正性著實(shí)令人堪憂。

4.2.2 通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)或聽(tīng)證會(huì)等方式使公眾參與到公共利益的認(rèn)定過(guò)程中

首先，體現(xiàn)在立法過(guò)程中，通過(guò)為公眾提供如立法聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等充分的參與機(jī)會(huì)，將他們對(duì)公共利益的期望與建議通過(guò)立法的形式體現(xiàn)出來(lái)，促進(jìn)政府與民眾之間共識(shí)的達(dá)成，從而增強(qiáng)立法的可執(zhí)行性；其次，無(wú)論是概括式或列舉式對(duì)公共利益的界定都無(wú)可避免地面臨具體適用問(wèn)題，概括式的界定方式因其本身只規(guī)定一個(gè)法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對(duì)性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業(yè)”等仍需要具體界定和適用，此時(shí)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等公眾參與形式，民主、公正地認(rèn)定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專(zhuān)斷引發(fā)的社會(huì)矛盾，也大大減小海域征收?qǐng)?zhí)行過(guò)程中的阻力；再次，具體海域征收個(gè)案中應(yīng)允許被征收人申請(qǐng)聽(tīng)證或說(shuō)明理由，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，任何反對(duì)征收的利益相關(guān)人可以在意向征地通知之后30天內(nèi)以書(shū)面形式向部長(zhǎng)提出異議，異議申請(qǐng)中應(yīng)說(shuō)明姓名和住址、異議的性質(zhì)、異議所針對(duì)的被征收對(duì)象、申請(qǐng)人對(duì)意向征地的利益性質(zhì)之看法等，在上述期限屆滿后，部長(zhǎng)針對(duì)提出的異議應(yīng)立即啟動(dòng)公開(kāi)聽(tīng)證程序[16]。當(dāng)然在考慮海域被征收人等弱勢(shì)群體利益的同時(shí)忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導(dǎo)致的各方面資源浪費(fèi)會(huì)更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個(gè)案申請(qǐng)聽(tīng)證的限制條件以防止正當(dāng)程序權(quán)利的濫用，如在界定公共利益的相關(guān)法律規(guī)范中參考征收海域的規(guī)模、面積、市場(chǎng)價(jià)值等要素，統(tǒng)一規(guī)定限制標(biāo)準(zhǔn)。

為保障海域被征收人參與聽(tīng)證的可操作性，需要具體的制度化設(shè)計(jì)：①聽(tīng)證時(shí)間應(yīng)該在海洋行政主管部門(mén)擬定海域征收方案之后、正式批準(zhǔn)之前；②聽(tīng)證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內(nèi)定、抽簽等缺乏公正性和科學(xué)性的方式，確定過(guò)程應(yīng)公開(kāi)透明并保證代表人的專(zhuān)業(yè)性和必要的聽(tīng)證能力，允許被征收人通過(guò)民主推薦的方式確定其代表人以保證聽(tīng)證的實(shí)際效果，聽(tīng)證的主持人必須是海域征收行政部門(mén)與被征收人之外中立第三方；③聽(tīng)證雙方的辯論意見(jiàn)需要某個(gè)機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行審議，建議成立一個(gè)由海洋、環(huán)保、公共管理等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者組成的聽(tīng)證審議委員會(huì)，其審議結(jié)論供認(rèn)定主體參考。

4.2.3 科學(xué)優(yōu)化海域征收信息公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容并統(tǒng)一規(guī)范公開(kāi)形式

不適當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)會(huì)嚴(yán)重影響公民參與權(quán)的行使而導(dǎo)致整個(gè)正當(dāng)程序運(yùn)作的癱瘓，許多國(guó)家和地區(qū)關(guān)于征收公告的正當(dāng)程序規(guī)定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規(guī)定：公共事務(wù)和政府服務(wù)部長(zhǎng)在所簽發(fā)、登記和公告的意向征地通知中，必須說(shuō)明關(guān)于公共事務(wù)或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國(guó)家安全、防衛(wèi)或者聯(lián)盟安全的，部長(zhǎng)還應(yīng)當(dāng)向信息申請(qǐng)人提供有關(guān)公共利益要求的進(jìn)一步信息以便滿足異議程序和公開(kāi)聽(tīng)證程序?qū)π畔⑴兜囊蟆＿@一意向征地通知應(yīng)在征收所在地區(qū)內(nèi)普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以掛號(hào)信的方式郵寄送達(dá)給權(quán)利人，之后還要立即在加拿大政報(bào)上予以公布。[16]我們注意到此公開(kāi)信息的名稱(chēng)為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國(guó)對(duì)所涉公共利益的信息的公開(kāi)范圍規(guī)定也較為寬泛，并對(duì)公開(kāi)形式進(jìn)行正式和嚴(yán)格的規(guī)定，具體細(xì)致地保證公民對(duì)征收所涉公共利益的知情權(quán)。美國(guó)、澳大利亞及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政征收相關(guān)法律中都規(guī)定關(guān)于征收目的的預(yù)先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報(bào)、公開(kāi)發(fā)行報(bào)刊或書(shū)面通知等公開(kāi)形式。值得一提的是，臺(tái)灣地區(qū)還在公告內(nèi)容中詳細(xì)列舉出了公共利益的種類(lèi)。借鑒上述國(guó)家或地區(qū)的做法，我國(guó)《海域使用管理法》應(yīng)增加在海域征收中必須遵循聽(tīng)證、公開(kāi)等正當(dāng)程序的規(guī)定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規(guī)定以下公開(kāi)程序：①公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)包括公共利益的類(lèi)型化項(xiàng)目及海域征收個(gè)案目的的詳細(xì)信息；②公開(kāi)時(shí)間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內(nèi)公開(kāi)等；③關(guān)于公開(kāi)形式，必須采用書(shū)面送達(dá)方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區(qū)）公開(kāi)發(fā)行的日?qǐng)?bào)等刊物上并同時(shí)在政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這一公開(kāi)形式有些地方其實(shí)已經(jīng)推行，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第10條規(guī)定的“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)方案送達(dá)海域使用權(quán)人及其利害關(guān)系人，并通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公告……”，只是還需要進(jìn)一步嚴(yán)格明確向社會(huì)公眾公開(kāi)的方式。

5 結(jié) 語(yǔ)

盡管公共利益自身具有高度抽象性及動(dòng)態(tài)開(kāi)放性的特點(diǎn)，一定程度上導(dǎo)致判斷海域征收前提的合法性時(shí)所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領(lǐng)域產(chǎn)生諸多社會(huì)矛盾和糾紛的癥結(jié)所在，在界定公共利益的立法設(shè)計(jì)和具體認(rèn)定程序方面存在紕漏和失范才是導(dǎo)致此問(wèn)題的真正根源。我國(guó)目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，又無(wú)法提供保障征收決策公正透明的程序化機(jī)制，因此在海域征收中，從實(shí)體上對(duì)公共利益進(jìn)行類(lèi)型化的列舉并完善在個(gè)案中認(rèn)定公共利益的程序化規(guī)制是不能互相替代的，只有二者有機(jī)結(jié)合、相輔相成，才是有效解決當(dāng)前我國(guó)海域征收立法和實(shí)踐中關(guān)于公共利益界定及認(rèn)定的可行路徑選擇。

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