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根據《土地管理法》,征收土地是指國家為了公共利益的需要,運用國家強制力,按照法定程序將一定范圍農村集體土地的所有權轉為國家所有權,并依法對被征收土地的原權利人(包括土地所有權人、使用權人以及土地承包經營權的發包人、承包人、轉包人等)給予補償的活動。

各級政府組織實施征收土地的主管部門是各級土地行政主管部門。

根據《城市房屋拆遷條例》(國務院令第305號),城市房屋拆遷是指為了實施城市規劃、舊城區改造,運用國家強制力,組織在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并對原房屋權利人(包括房屋所有權人、使用權人、出租人、承租人、轉租人等)給予補償、安置的活動。

各級政府組織實施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國務院的建設行政主管部門;在地方縣級以上政府則為負責管理房屋拆遷的部門(通常為建設行政主管部門或者房產管理部門)。

組織實施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村范圍內征地公告。公告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

(二)辦理征地補償登記。被征收土地的所有權人、使用權人持權屬證書和產權證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補償登記。

(三)擬訂征地補償安置方案。土地行政主管部門會同有關單位擬訂征地補償安置方案并公告,聽取被征地農民意見(根據《國土資源聽證規定》,2004年5月1日以后,應當告知被征地農民有要求聽證的權利,并根據被征地農民的申請舉行聽證會),采納合理合法的意見對征地補償安置方案進行修改。

(四)確定征地補償安置方案。將征求意見后的征地補償安置方案報市、縣政府批準,并報省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實施。

(五)實施補償安置方案和交付土地。按規定支付征地補償安置費;被征地單位和個人按期交付土地。

組織實施房屋拆遷的主要程序:

(一)領取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證。

(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,向社會公布。

(三)訂立拆遷補償安置協議,實施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協議。

1、雙方達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。強制拆遷前,拆遷人應就被拆除房屋的有關事項辦理證據公證。

2、雙方達成拆遷補償安置協議的,被拆遷人或者房屋承租人在協議約定的搬遷期限內拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請人民法院先予執行。

從上述規定可知,國家建設征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區別:

一是適用的法律程序不同。國家建設征收土地適用《土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規定。

二是適用范圍不同。國家建設征收土地的適用范圍是農村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規劃區內的國有土地。

三是行為所指向的標的不同。國家建設征收土地指向的標的是農村集體土地所有權;城市房屋拆遷指向的標的是房屋。

四是法律后果不同。國家建設征收土地導致的法律后果是農村集體土地所有權的消滅;城市房屋拆遷導致的法律后果是被拆遷房屋所有權的消滅以及房屋產權的等價調整或者價值的交換。

很顯然,征收土地與房屋拆遷是不同的行政管理行為,依法分別由負有相應職能的行政機關行使管理權。依照《城市房地產管理法》第六十二條的規定,某些地方由一個機關統一負責土地管理和房產管理(或者房屋拆遷管理)工作的,該機關可以依法分別行使該兩項職權,遵循相應的法律程序對征收土地和房屋拆遷實施行政管理。依法行政體現在每個具體行政行為上首先應該是依法定程序行政。只有通過程序正義,才能達到結果正義,只有實現程序的公正,才能體現結果的公正。按照依法行政關于職權法定的原則和行政行為應當符合法定程序的要求,征收土地的行政管理職權和房屋拆遷的行政管理職權不能混淆;組織實施征收土地的法律程序和組織實施房屋拆遷的法律程序在具體操作中不能串用。

篇(2)

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。

補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。

（二）征地補償的非市場化

2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權力濫用，加強對公共利益審查的力度。

篇(3)

一、關于農村集體建設用地征收補償的立法現狀 我國立法上尚無關于農村集體建設用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關規定可推定其的一般類別。根據《土地管理法》的規定，除公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設，應先通過征收將集體土地轉化為國有土地后再在國有土地所有權的基礎上設立使用權。雖然《物權法》中所述的集體建設用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應屬于農村集體建設用地范疇的“宅基地”使用權單獨立章入編，認定為國家所有的土地，卻也未對集體建設用地的范圍給一個明確的界定。

其他與農村集體建設用地征收有關的立法有：一是

《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎，是一切土地征收法律規范的最高指導原則;二是《物權法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農村土地承包法》第16 條規定;三是現行其他土地征收法規規章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》等。現有的關于農村集體土地征收補償的規定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統全面的規定。 二、農村集體建設用地征收補償問題及其原因 （一）公權力的行使對私權的尊重和保護不足根據《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關規定，對集體建設用地征收存在爭議協調不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規定向司法機關尋求救濟的權利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權人、使用權人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑。“行使公權力不得侵害合法的私權利”作為《物權法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償的原則性規范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權力的行使者，一方面又是整個社會經濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農民或者農民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應的救濟機制，公權力處于絕對優勢地位，集體土地征收補償出現爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權力的行使并未充分考慮對私權利的尊重和保護。

（二）集體建設用地所有權的歸屬不明，農民的利益常常“被代表”

集體建設土地征收過程中，享有集體建設用地所有權的主體是農村集體經濟組織，補償的主要對象也是農村集體經濟組織。根據法律規定，農村集體所有權的主體分三級，分別是：村農民集體、鄉鎮農民集體和村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體。現實中，涉及土地征收補償協議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉鎮領導不征求村民意見，以村務公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況。“土地集體所有實際上最終淪為了鄉村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉、村干部的個人所有。”[3] 集體的意志如何體現，征收補償協議是由村內全體集體成員決議還是由鄉內全

現實問題法律均未明確規定。因為所有權的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權益主體卻未得到補償。

（三）的范疇不明，為公共權力濫用提供法

“公共利益”律漏洞

根據《憲法》的規定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現行法律《物權法》到《土地管理法》都只是概括性地規定，并未詳細闡述關于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權力征收農村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。

（四）補償標準過低，保障作用不強

依據《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規定，而集體建設用地等其他土地的征收補償則由省、自治區、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規定計算，征地補償款項經歷各環節而真正最后支付到農民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現金補償的方式。可見，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農村集體和農民在土地上的農業收益，而且剝奪了農民的土地發展的權利，乃至未來的生存保障。其次，依據我國法律的規定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設用地征收期間造成的企業經營損失、失去宅基地農戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。

（五）受償的主體范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農民

依據法律的規定，集體建設用地征收受償的主體分為兩類：一為農村集體經濟組織;二為被征地的農民，而受征收影響的其他權利人如集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人等無權獲得補償。再加上法律對于農村集體建設用地征收補償收益分配的規定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉鎮政府、村委會等用于發展當地經濟和各項社會公益事業，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農民進行土地補償。

（六）征收補償的程序缺乏公開、公正的設置

集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應的社會監督和司法救濟，并沒有給予農民真正的參與權。具體征收補償的方案由政府部門通過行政手段單方面制定，制定后才發公告告知農民，在此過程中，農民沒有參與權。在確定征收補償方案方面，大都是由農村集體經濟組織的代表參加聽證會，農民很少參與到協商談判中來，而法律規定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農民的權益救濟。與此同時，法律并沒有為農民提供當出現征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。

三、完善農村集體建設用地征收補償制度的建議 （一）設立有效的私權利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在

未經事先合理補償的情況下不能享有集體建設用地征收

權。提高了征收權行使的法律門檻，提高了農民的主體地

位，更好地保證農民的權益。其次，設立價格評估制度和價

格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償

的最低保障標準，衡平農民與政府之間不平等的關系，以

建立民事平等主體的關系為框架的農村集體建設用地征

收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農民進行征地補償，經協商確定土地補償費，同時要 將安置補償等有關費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設置上保障農民的權益。 （二）明確公共利益的內容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的

財產權益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農村集體建設用地的征收一般 來說是為了與國家社會經濟宏觀戰略布局的需要相吻合， 主要以城鄉交叉位置或者城鄉接合部的農村集體建設用 地作為切口進行集體土地征收使之轉化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統一規劃用以建設能“惠及全民”的， 如：國防設施建設、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫療、文化、體育等項目。

（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應按市場價格標準進行補償，同時應考慮土地的增值問題。應增設集體建設用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設定征收補償的標準[4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權主體，集體建設用地地上青苗所有權及地上房屋設施的所有權人、宅基地使用權人都應包含在內，以宅基地使用權最為突出，應當納入受償范疇。擴大補償的損失范圍，需要進行在立法上予以明確。

2.以區域經濟發展水平為標準，合理增設其他的保障措施。應強制建立失地農民的最低生活保障制度，給予失地農民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農民的社會保障應包括醫療保險、養老保險、最低生活保障三個方面。失地農民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農民社會保障的補償標準不應低于當地城市居民的養老保障、醫療保險及最低生活保障所確定的標準[5] 。或者可以采取集體成員入股分紅或宅基地換房、農民身份轉換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農民納入城鎮養老、醫療保險體系、提供就業上崗培訓等措施。至于欠發達地區，土地特別是耕地和宅基地是農民維持其基本生存的重要財產，應當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現其作為農民

據以生存的私權的重要地位。

（四）完善土地征收救濟機制

“法律的目的是保護和救濟無辜者。”有必要在征收補償制度中建立有效的權利救濟機制，保證農民的合法權益。在《憲法》中把“行使公權力的同時不得侵害合法的私權利”理念納入農村土地征收的原則，其次，對《物權法》和《土地管理法》中征收的內容及被征收主體的權利救濟深入明確具體化。可以從基層調解、仲裁機構調解制度的建立和完善入手進行分析，農村基層調解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調解組織對于失地農民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監督，保證救濟的公正性。

（五）規范農村集體建設用地征收補償程序

1.完善征地審批程序，設立公共利益認定環節。只有保證審查程序和審查結果公開化，受外部的監督和制約，才能有效地保證征地權的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內容，是土地征收、補償等程序的啟動程序。公共利益認定程序應由申請、調查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環節構成。在申請環節，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農民權益不受侵犯，行政機關應當在做出公共利益認定決定之前公開進行調查，接受公眾的質疑和監督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關專家組成的聽證會。對征收決定應及時向土地權益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應有理有據，確認所實現的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內容應包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關權益人陳述意見的權利及時限。

2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執行程序的前置程序進行獨立設置。若征地補償安置程序設計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設補償安置方案中的民主協商環節。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協商，協商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。

參考文獻：

[1]竇衍瑞，王珍行.論我國農村土地征用程序的法治化[J].法學論壇.2007（2）.

[2]崔文星.物權法專論[M].北京：法律出版社，2011.

[3]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社版，1997.

篇(4)

【摘 要】隨著我國工業化和城市化進程加速推進，土地形式發生了改變，農地征收已成為滿足我國各類建設用地的主要途徑，當前，我國農地征收違法現象十分普遍，農地征收各個環節、手段、結果與農地征收內涵宗旨和既定目標相違背，偏離了農地征收的初衷，現行農地征收本身正逐步喪失其正當性的基礎和根據,許多失地農民的現狀不容樂觀。因此，黨和政府應該給予農民更多的保護與關注，相應的法律法規也要進一步完善，建立農地征收侵權責任機制，切實保護失地農民的權益。

【關鍵詞】土地；農地征收；農民權益；法律問題

我國當前正處于工業化和城市化快速發展時期，工業化和城市化的發展要求城市在面積上不斷地擴張，而我國的土地制度規定了農業用地歸國家所有，國家壟斷土地一級市場，農地的非農化過程通過國家行使征地權來實現。城市化快速提高的現狀及其趨勢，直接關系到農地征收，也直接影響到我國的耕地面積，進而影響到我國失地農民的數量。我國處于城市化快速發展的階段，城市的擴張不可避免的占用土地，但是由于征收土地制度不健全，存在嚴重的土地浪費現象。

一、農地征收的要件分析

農地征收指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。我國《憲法》修正案第20條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”從這一立法規定可以看出，為了限制公權與保護私權的需要，我國對征收權規定了嚴格的要件：

（一）征收必須是因公共利益的需要。征收制度的核心在于不需要財產權人的同意而強制取得財產，這顯然與財產權受法律保護的規則存在著矛盾和沖突，進而引發人們對征收權是否合憲的懷疑。公共利益的正當性，以及征收權行使的公共目的性不僅成功的消彌了這種矛盾和沖突，使得征收權的合憲性（形式合法）得以成立，而且還成為評判征收實踐中一項具體征收行為是否合法（實質合法）的根本標準和防止征收權濫用的重要措施。正因為如此，世界各國憲法中通常都將公共利益的需要明確的規定為財產征收的前提。[1]

（二）征收必須遵循法定程序。正義的實現離不開法治，而法治的實現離不開程序。尤其是以一個公權力來強制私權人轉移自己的私權時，必須要嚴格按程序進行。首先，通過程序的限制，能夠直接地制約行政權力的擴張性，保護人民的合法利益在征收征用中不被隨意侵犯；其次，程序還能幫助政府排除在征收征用活動中來自外界的干擾，以及防止內部的腐化，從而更有序、更經濟、更有效地完成征收征用，實現公共目的。[2]

（三）征收必須給予相對人合理補償。國家基于者地位，出于公共利益目的，可以強制性地取得特定主體的財產權，相對人負有容忍義務，但這并不意味著財產權可以任意的被侵害。如果將為社會公共福利而造成的損失轉嫁由特定人承擔卻不給予相對人合理補償，對權利人極為不公平，因此，對被征收土地者予以公平合理的補償，使其對土地的實物所有權轉換為財產權價值形態，乃是社會公平正義的必然要求。

（四）征收權只能由政府來行使。由于不動產征收權并非是私權性質，相反它是一種公權，因此，不動產征收權人只能是政府。在符合公共利益目的的情況下，政府代表國家具體實施有關不動產征收的行為。自然人和其他任何社會組織尤其是以營利為目的的社會組織均不能成為不動產征收權人。

二、我國農地征收補償制度存在的問題

盡管我國《憲法》、《土地管理法》等法律對這一制度作了相應的規定，但是仍然有許多農地征收侵權責任問題，損害了農民的切身利益，具體表現在一下幾個方面：

（一）“公共利益”范圍界定不清晰，導致農地征收權濫用。國家《憲法》和《土地管理法》等相關法律都規定了有關農地征收的法律制度，但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益，這就會導致國家土地征用權事實上不受限制的情況，造成權力濫用。據調查在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益的需要而進行的非公共利益。[3]

（二）農地征收法律程序不合理。農地征收法律程序屬于行政法律程序的范疇，它的主要價值體現在約束征地權的正確行使，保障集體和農民利益，提高征地行政效能等幾個方面，而我國現行的立法對農地征收的程序上的規定相對比較粗糙，缺乏合理性。

（三）土地征收補償制度不合理。現行關于農村土地征收補償的法律制度很不完善，現有的立法規定反映了我國征地補償制度仍然停留在計劃經濟時代，以犧牲農民利益換取城市發展，對農民利益缺乏保護，征地補償標準不合理，農民的利益受損。

三、如何完善我國農地征收補償制度

（一）“公共利益”范圍的界定。對“公共利益”進行明確界定能夠為農地征收的行政行為的合法性提供法律依據。公益性項目與經營性項目用地的區別主要在取得方式上，公益性非營利用地應該是征收或征購，政府通過實施征地權獲得土地。而非公益性用地的取得不應該由政府實施征地權，應該由用地單位與土地所有者在符合國家相關政策的條件下，自行協商達成交易，因此稱之為征收是不合理的。明確區分公益性項目與非公益性項目用地，這對農地征用制度改革有重要意義。

（二）完善農地征收程序。現行土地征用制度的程序概括來講，就是“兩公告一登記”。在實際工作中，很多農地征收行為并沒有遵循這一程序，當地政府或用地單位完全忽視被征地農民的知情權、參與權與上訴權，農民往往是在土地被征收，征地補償費確定后才得到通知，申訴權也被剝奪，正是由于征地程序不規范，成為農民上訪案件中所占比重最大的問題。[2]另外，政府實行征收，補償方案由政府核準，土地管理部門對政府缺乏必要的監督，這也影響了農地征收程序的公示性，難以保障土地權利人的權益不受侵害。

（三）改革農地征收補償制度。《土地管理法》中規定的補償標準偏低以及征地利益分配格局，直接導致了失地農民生活水平的下降，尤其是“三無農民”的產生，另外，土地征用補償制度也造成了土地資源的閑置與荒廢。因此，改革征地補償標準成為改革土地征用補償制度中的重要組成部分。

（四）建立失地農民權利的救濟途徑。完善土地征用救濟制度，如行政裁決制度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟制度，在行政裁決和仲裁制度的設計中，要注意避免地方政府集決策者、規格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于一身；其次要完善司法救濟制度，要使司法真正發揮好制約監督行政的作用。賦予司法機關一定的權力，建立相應的征地糾紛仲裁機構，對征地過程中存在的問題與糾紛予以解決，做好土地征收的行政復議和訴訟工作，保證土地征收的合法性與公平性。

結語

我國是一個農業大國，農村發展和農民利益的保護問題是解決中國的問題的關鍵所在。農地是農民賴以生存和發展的最基本的生產資料，也是發展農業所需要的最基本的生產要素，土地是農民的生存之本，農民的土地被征收后，失去了賴以生存和保障的生產資料，因此農村土地征收問題的公平合理的解決，不僅涉及到法律保障財產權和土地資源，而且涉及到整個社會的穩定，為了保證失地農民獲得基本的生存權和發展權，要建立健全失地農民的社會保障體系，促進社會的穩定發展。

【參考文獻】

[1]劉書楷，《土地經濟學》，地質出版社，2000年版.

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【關鍵詞】土地征收 補償制度 公正補償

1我國現行土地征收補償制度存在的問題

1.1補償標準的設定不合理

現行的土地征收補償標準規定于《土地管理法》第47條。補償標準的基本內容是以被征收土地的原用途為準，公式為：土地平均年產值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產值。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準=4～6×耕地被征收前三年平均年產值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產值為標準，乘以一定倍數的土地征收補償標準被稱為“產值倍數法”。所以現行土地征收補償標準無法體現土地的真實價值，而且農民的生活在現行補償標準下難以維持。

1.2補償安置方式單一

《土地管理法》對于補償安置的途徑只規定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經濟的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確規定用地單位在同等條件下優先解決被征地農民就業問題，為農民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規范性文件，未上升到法律層面。

1.3土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

1.4集體土地所有權主體制度不完善

依法而言，農村集體經濟組織的功能僅有集體土地的經營權和管理權，并非集體土地的擁有權，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權的補償，我國法律的規定與集體土地所有權主題的規定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農村集體經濟組織的話，其壞處是手握權力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。

1.5土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

2重建我國土地征收補償制度的構想

2.1確立對被征收土地市場化的補償標準

在市場經濟環境下，農民的生產、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產的土地若以非市場化的低廉價格流轉，即其獲得其財產價值的非市場化，這顯然是不符合市場規律的。現行補償標準難以保障農民在市場條件下的生存，是不考慮農民長遠生活保障的表現。尤其是在農民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標準確難以維持農民原有的生活水平。

2.2拓寬補償范圍

貫徹落實《意見》和《決定》，深化執行力度，自上而下地推行制度，將規范真真正正地用于農民的實處，較大程度地補償農村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應當納入征地補償的范圍，因為這些損失是被征收者財產價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。

2.3靈活運用多種補償安置方式

安置因失地而產生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業用工制度越來越適應市場經濟的要求，對于失地農民采取強制安置于企業的安置方式已經不符合企業的需要，而在失地農民就業困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農民長久地保持生活水平不下降。對于失地農民的安置應當參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農民長遠生活水平不降低為目標，根據被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。

2.4明確集體土地所有權主體

集體土地所有權主體同時也是土地征收補償的接受主體，只有集體土地所有權主體明確才能保障土地補償費最終由失地農民所享有。多極的和不確定的所有權主體不利于維護農民的合法權益。《土地管理法》規定，國有土地以外的農村和城市郊區土地屬于農民集體所有，因此享有集體土地的所有權的是農民集體，立法應當將農民集體作為集體土地所有權的主體。但是集體農民無法直接行使所有權，因此應當由集體農民選舉出農民集體的代表機構來行使集體土地的所有權，排除其他主體共同行使集體土地所有權的現象。

2.5建立公正的土地征收補償程序

補償爭議的解決程序應當體現爭議解決主體的獨立和中立。基于此，對我國土地征收補償程序的重構提出如下設想：有批準權的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告。利害關系人在公告期間內提出意見，設立土地征收批準前的聽證制度。批準決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準決定予以公告。

3結語

土地是農民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉差距擴大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應當提供給農民土地本應帶給農民的價值。

參考文獻：

[1]潘嘉瑋.城市化進程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.

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論文關鍵詞：土地征收　失地農民權益　法律保護　和諧社會

論文摘要：和諧社會建設的成功與否、依法治國方略的能否實現，這要求國家關注農村、關注農民，尤其是重視失地農民權益的法律保護問題。目前農村土地在征地過程中，失地農民的許多合法權益受到侵犯，從而導致社會矛盾日漸突出。為了繼續順利推進城鎮化，同時又維護被征地農民的合法權益，必須完善土地征收的法律規范，以實現社會的和諧發展。

近年來，隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，農村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農民已成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現。

一、失地農民法律權益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農民的合法權益并解決好失地農民的就業和生活問題，這是全社會都非常關注的熱點問題。筆者認為，應該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農村土地征收中所涉及的農民權益的法律保護問題，這樣才能維護好農民的合法權益，維護社會的穩定。

（一）和諧社會與失地農民權益法律保護

和諧社會是社會關系得到全面有效調整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農業大國，農民占全國人口的絕大多數。農村、農業、農民問題是我國社會主義和諧社會建設中的一個重要而又突出的問題。沒有農村的現代化就沒有全國的現代化；沒有農民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農村的和諧、穩定就沒有全社會的和諧、穩定。必須高度重視“三農”問題，解決好農民的生存與發展過程中的種種難題。然而，目前農村土地征收中出現的侵犯農民合法權益的現象與我國和諧社會的建設格格不入，必須對失地農民的合法權益給予切實關注，充分維護好作為弱者的農民的合法權益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發展。只有這樣，我國和諧社會建設才能得到更好的發展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是和諧社會的內在要求。

（二）依法治國與失地農民權益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設與和諧社會構建具有內在的高度統一性。現代社會中，法律及其調整機制已經成為社會調整的主要手段，依法治國，建設社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調整，主要是調和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經把依法治國寫入憲法，建設社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農村土地征收中卻大量出現違反法律，損害農民合法權益的現象。如以低價征用農民的土地，安置失地農民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關系的調整，確立實質法治，才能構建和諧社會。只有依法處理各種農村土地征收中涉及農民權益的問題，才能充分而又平等地保障和實現農民的生存權、發展權。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農民法律權益保護的不足

（一）農村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規定。這些規定都強調了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際操作中，國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經濟建設，把所有市場主體的商業投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導致農民失去土地的隨意性過大，出現農民本不應該失去土地卻失去土地的情形；也導致土地征收中出現不規范的情形增多，進而損害了農民的合法權益。

（二）農村土地征收的法律規范滯后，農民的合法權益得不到有效法律保護

第一，土地產權法律制度的不足。首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規定農村土地歸集體所有，農民不是農村土地權益的主體，但是對于誰來代表農民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權權能的不完全性。《民法通則》規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”對照所有權的四大權能，我們發現集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權自始至終沒有賦予農民。由于農民沒有完整的土地產權，農民的土地財產權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產權益得不到保障。

第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據不足。《土地管理法》規定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。現行土地征收的補償原則只是按照原用途原產值進行適當補償，目的是“使需要安置的農民保持原有的生活水平”。這種規定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產處理，不符合政治經濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產率等幾個因素決定，平均年產值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關的監督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位。在征與不征的問題上，農民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農民法律權益保護的建議

（一）嚴格政府責任并促進土地進入土地使用權市場進行交易

近現代法治的實質和精義在于控權，即強調權力在形式和實質上的合法性。應具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業和其他市政建設項目；國防事業；教育、文化、衛生、體育、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護等社會福利事業；各級國家機關建筑用地。國家進行土地征收應僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應有相應的行政監督機制來配套。

（二）改革土地產權制度，明確農民集體土地所有權的主體地位

土地產權主體，即土地歸屬，是土地產權制度的基礎和核心。我國現行法律規定，農村土地除法律規定屬于國家所有以外歸農民集體所有。這種土地集體產權實際上是個籠統的概念，不能使農民成為法律意義上的市場主體，出現了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規定，“集體”可以是鄉（鎮）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農村集體土地產權的所有者代表，這必然造成征地行為發生時多元利益主體為爭奪所有權而發生沖突，并可能損害農民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農民負擔、侵犯農民權益的依據。

權利界定是土地產權交易的基本前提，也是權利人獲得利益的基本前提。通過修改相關法律，給農民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權利，明確規定農民集體土地是不可侵犯的財產，強化農民對土地的所有權和處置權，只有這樣才能使農民的土地權益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標準

關于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發土地增值出現巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發的征收中濫用職權現象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現土地的自由流轉。因此，首先應對土地實行定級估價，通過土地評估事務所等市場中介機構的綜合評估，根據地塊所處位置、供求情況、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農民的利益，讓農民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應建立和完善行政征收合法性調查、審批和監督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

1、陳小君等.農村土地法律制度研究——田野調查解讀[M].中國政法大學出版社，2004.

2、韓中山，姜志錢.完善我國土地征收補償制度的思考[J].安徽農業科學，2005(7).

3、林建偉等.房地產基本問題[M].法律出版社，2006.

4、王大高.土地征收補償制度研究[J].比較法研究，2004(6).

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【關鍵詞】 房屋拆遷暴力拆遷行政程序

近年來，由拆遷而引發的沖突、已經成為公眾高度關注的社會問題。城市房屋拆遷是社會經濟發展過程中的一個必然現象，但房屋拆遷中存在的 “強制拆遷”、“暴力拆遷”引發的暴力抗拆現象屢見不鮮，已經違反了社會常態。這些事件損害了政府的形象，影響了社會的和諧穩定。從法律角度來看，程序上的缺陷，尤其是行政程序上的缺陷是產生諸多房屋拆遷問題的主要原因。本文旨在通過對我國房屋拆遷行政程序的分析，結合國內有關房屋拆遷的規范性文件及其實施效果來研究如何規范政府行為，完善房屋拆遷的程序和制度；同時借鑒國外發達國家的經驗，提出了相關參考性建議，以期城市房屋拆遷的行政程序得到進一步規范和完善。

一、我國城市房屋拆遷的行政程序

1、我國城市房屋拆遷的一般程序

（1）準備相應的文件材料。這些材料包括：建設項目批準文件；建設用地規劃許可證；國有土地使用權批準文件；拆遷計劃和拆遷方案；辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。

（2）確定拆遷計劃和方案。確定房屋拆遷范圍，獲取居住人口和房產情況資料，編制拆遷計劃和拆遷方案。

（3）主管部門30日內審查。房屋拆遷主管部門在收到拆遷申請30日內應當進行審查，審查內容包括：建設項目立項的批準文件和土地使用的批準文件是否合法；拆遷計劃和方案是否合理；拆遷范圍與批準的用地范圍是否一致。

（4）獲得拆遷許可證。

（5）拆遷公告。房屋拆遷主管部門應當制作拆遷公告，確定公告的內容，包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限和拆遷實施單位，在特定的比較醒目和易于公眾閱讀的地方張貼、宣傳，并通知有關部門停止辦理拆遷范圍內的居民或居民分戶戶口的遷入。

（6）履行拆遷協議。由評估機構對被拆遷人的產權和附屬物進行評估，拆遷人與被拆遷人應當依照規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。

（7）實施拆遷。拆遷人應在規定期限內完成拆遷。被拆遷人在房屋拆遷公告規定的或者拆遷主管部門裁決做出的拆遷期限內，無正當理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆的，由縣級以上人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。

2、我國城市房屋拆遷中的行政行為

我國城市房屋拆遷現行適用的法律依據是2011年國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，其中規定：縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理，頒發房屋拆遷許可證，公布房屋拆遷公告，做好宣傳、解釋工作，對違法進行行政處罰。歸納起來，政府的行為主要有行政許可行為、行政合同行為、行政處罰行為、行政復議行為、行政監督和管理行為等，其中行政征用和行政裁決是土地征收和解決爭議的重要環節，也是城市房屋拆遷能否順利進行的關鍵。只有規范城市房屋拆遷中政府的行政行為，制定嚴格合法的行政程序才能避免暴力抗遷等惡性事件的發生，使城市房屋拆遷順利進行。

二、國外城市房屋拆遷行政程序的特點

通過國際的眼光來研究中國的問題，對于彌補現行城市房屋拆遷制度的缺陷，避免因拆遷引發的沖突、的發生無疑具有積極的作用。

1、西方各國公用土地行政征用程序的特點

西方各國憲法明確規定財產權不受非法剝奪，對行政征用行為進行法律上的規制。各國法律在明確授予政府財產征用權之外，對政府行政征用程序予以嚴格規定，強調行政征用的正當程序。具體包括行政征用立法程序、聽證程序、強制拆遷程序、救濟程序、行政裁決程序和訴訟程序等。以下是歐美主要國家的行政征收程序。

（1）美國。在美國，政府行政征用私人財產必須具備三個條件：正當的法律程序；公平合理的補償；為公共目的使用。美國憲法第五修正案規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”其行政征用的法律程序包括：一是預告；二是政府對擬征收財產進行評估；三是向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約，被征方可以提出反要約；四是召開公開的聽證會，說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為；五是如果政府和被征收方在補償金額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理；六是法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換；七是雙方最后一次進行補償金的平等協商，為和解爭取最后的努力；八是如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定合理的補償金；九是判決生效后，政府在30天內支付補償金并取得被征收的財產。

（2）加拿大。在加拿大，政府行政征用土地必須遵循以下程序：一是土地征收機關向批準機關提出征地申請，土地征收機關通知被征收的正式登記的土地所有者，并在當地的定期報紙上每周1次連續3周公告有關征地內容；二是土地所有者可以在接到正式郵件或第一次公告3日后向批準機關提出書面申請要求舉行聽證會；三是調查委員會要在舉行聽證會前2周到現場察看并準備相關資料；四是調查官向批準機構提交報告，要綜合雙方的證據、意見，分析征地是否公平、正確、合理、必要性。

（3）法國。法國《人權宣言》第17 條確定了征收必須公平補償被征收人的損失，且必須在占有被征收財產之前事先支付補償。其的土地征收行政程序包括事前調查、批準公用目的、具置調查和可轉讓決定等幾個部分。

一是事前調查。作為行政征用程序的開始，調查的目的是收集必要的信息和咨詢意見，沒有經過預先調查程序而批準的行政征用視為無效。二是批準公用目的。批準公用目的可以確定行政征用目的的合法性，但不具體規定可以轉移的不動產，其決定作為行政機關進行行政征用和法院裁決所有權轉移、確定行政征用補償金額的合法依據。三是具置調查。為了確定可以轉移的不動產，還必須由省長通過調查確定可轉移不動產的具置以及應受補償的不動產所有權人和有關利害關系人。四是可轉讓決定。省長依據具置調查的結論來決定可以轉讓的不動產的界限，同時宣布可以轉讓不動產。但決定僅規定可轉讓不動產的具置，并不產生實際轉讓效力，當事人也可以提起越權訴訟。

2、西方各國征地拆遷爭議的解決程序

城市房屋拆遷中關于補償、安置問題所產生的糾紛是目前我國城市房屋拆遷中一系列暴力沖突事件出現的主要原因。西方各國征地拆遷的爭議主要是通過司法救助、聽證等形式來解決的。

（1）美國。美國非常重視以司法程序來解決政府行政機關與公民之間的拆遷糾紛。美國實施城市房屋拆遷的主要法律依據是《重要空間法》，因公共利益的需要，依法對私人財產實施強制征收。但是，其法律同時又規定，政府和公民具有平等的主體地位，如果政府和被征收人無法達成令雙方滿意的補償金額協議，則由政府將案件送交法院處理。這樣，就保證了居民上訴和對拆遷理由提出質疑的權利。

（2）加拿大。加拿大的征地機構組織征地具體事務的進行，征地的批準機構則調解和決定征地批準、補償、進入或使用土地等方面的問題。如若預征中產生異議，批準機關組織舉行聽證會。批準機關調查征地機構和被征者，兩者地位是平等的，批準機關在綜合考慮各方的意見后做出裁決。征地機構在征地批準后進行規劃登記、補償評估，若補償標準出現分歧，則由政府組織成立協調委員會，調查協調過程中的事務性和技術性工作則由專家承擔，批準機構則行使協調、裁判的職能。

（3）法國。法國對征地拆遷的糾紛處理方式值得我們借鑒，主要體現在兩方面，一方面是對行政機關批準公用目的的決定不服，或者以違反公用目的征收程序、超越批準權限的行為由行政法院提起越權。另一方面是向普通法院請求轉移被征收財產所有權和確定補償金額的行為，由公用征收法庭和法官專門處理。

三、完善城市房屋拆遷行政程序制度的建議

1、完善行政征用的程序規定

在我國當前的行政管理實踐中，程序問題是行政征用的核心，包括事前的調查、審批和命令，事中的執行程序和當事人異議，以及事前或事后的補償。國家應對征收征用的程序進行設計，如是否需要進行聽證等作出統一規定。行政征用程序設計應明確規定行政征用的基本原則、指導思想、根本目標、補償標準，設計征用的一般法律程序，如依法設定征用權，作出征用決定、公告、聽證、調查、補償、實施、強制、異議或訴訟、責任承擔等。

2、建立健全有關拆遷的司法救濟制度

一是建立司法最終審查制度來確定“公共利益”。在立法上，通過概括和列舉并用的方式賦予公眾對政府拆遷行為是否基于公共利益目的的訴權，由法院最終判定政府的拆遷行為的合法性。二是由司法機關裁決補償安置糾紛，通過司法救濟保障公民的權利。三是變行政強制拆遷為司法強制拆遷。非經人民法院的裁定或判決，任何人不得對公民的房屋實施強制拆遷。法院要對政府強制拆遷申請進行審查，確定是否應當強制拆遷。

3、完善聽證制度，并發揮其作用

城市房屋拆遷程序中應逐步完善聽證制度，增加征地過程中的聽證程序，擴大聽證適用范圍，公開聽證程序結果，說明征收土地的必要性和合法性。拆遷管理部門在頒發拆遷許可證前開聽證會，論證拆遷的必要性和可行性。

【參考文獻】

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