序論：寫(xiě)作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來(lái)了七篇行政調(diào)解的效力范文，愿它們成為您寫(xiě)作過(guò)程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

調(diào)解是我國(guó)傳統(tǒng)法文化的精髓之一，被世界法學(xué)界譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，以調(diào)解為首的非訴訟糾紛解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，即 ADR[1]）已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基石。行政調(diào)解作為調(diào)解體系的重要組成部分，其優(yōu)勢(shì)在于：對(duì)比民間私下調(diào)解，行政調(diào)解基于法律性和中立性，能夠最大限度地使得當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議合法有效；對(duì)比法院調(diào)解，行政調(diào)解可以降低當(dāng)事人訴累和訴訟成本，節(jié)約司法資源，并可以在面對(duì)專業(yè)糾紛時(shí)發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)實(shí)生活中，人們很容易將行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解相混淆。行政訴訟調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)與原告在行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解，其實(shí)質(zhì)是一種訴訟調(diào)解[2]。我國(guó)尚未正式引入和建立行政訴訟調(diào)解機(jī)制，《行政訴訟法》第 50 條規(guī)定，法院審理行政案件，不適用調(diào)解。而行政調(diào)解是指由行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律、政策及相關(guān)專業(yè)技術(shù)認(rèn)定為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)[3]。我國(guó)雖未建立統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，但已有相關(guān)司法解釋與部門(mén)規(guī)章。因此，行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解有著本質(zhì)區(qū)別。本文主要探討國(guó)內(nèi)研究較少的行政調(diào)解的應(yīng)然效力，不涉及行政訴訟及行政訴訟調(diào)解。

一、行政調(diào)解協(xié)議效力不確定的法益損害

雖然最高人民法院于 2009 年 7 月 24 日了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《糾紛解決若干意見(jiàn)》），規(guī)定依法作出的行政調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，但《糾紛解決若干意見(jiàn)》第 8 條仍規(guī)定了“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院的，由人民法院作為民事案件受理”,一旦一方當(dāng)事人反悔,或以“非自愿”或“重大誤解”等理由向法院提出訴訟,該調(diào)解協(xié)議將因司法審查而陷于效力待定狀態(tài)。行政調(diào)解協(xié)議的效力不確定性和非強(qiáng)制執(zhí)行性，在實(shí)踐中直接或間接地產(chǎn)生了以下問(wèn)題：

1.增加了權(quán)利人的訴累

對(duì)于義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的行為，目前并無(wú)任何法律法規(guī)予以規(guī)制，義務(wù)人單方不作為無(wú)須付出任何成本，即可導(dǎo)致權(quán)利人只能另行提起民事訴訟（包括判決生效后的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行），明顯地增加了權(quán)利人的負(fù)擔(dān)。行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機(jī)關(guān)在其管理的專業(yè)范圍內(nèi)，對(duì)糾紛成因、損害大小、責(zé)任比例等進(jìn)行專業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人，由當(dāng)事人權(quán)衡上述因素并決定是否達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如因義務(wù)人不履行協(xié)議進(jìn)入訴訟程序后，雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)也往往專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，法院無(wú)法判斷部分關(guān)鍵證據(jù)的真實(shí)性及證明力，只能要求舉證方（一般是權(quán)利人）進(jìn)行司法鑒定，進(jìn)一步加重了權(quán)利人的訴累。行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性，導(dǎo)致了權(quán)利人糾紛解決周期延長(zhǎng)（一審審限簡(jiǎn)易程序3 個(gè)月、普通程序 6 個(gè)月、二審審限 3個(gè)月，且疑難案件經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)）、訴訟成本上升（訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等）、訴累增加。

2.義務(wù)人利用訴訟轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)違背全面賠償原則

即使權(quán)利人經(jīng)歷了立案、一審、二審等漫長(zhǎng)的程序，順利拿到生效判決書(shū)，但如果被判決書(shū)確定的權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)，再完美的判決也只能是一紙空文。根據(jù)畢玉謙等人所作的調(diào)研資料顯示：在“執(zhí)行難，當(dāng)事人得到的往往是空頭判決”項(xiàng)目下，共計(jì)有60.1%的被調(diào)查者認(rèn)為非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重[4]。S 省A 市 B 區(qū)近三年的強(qiáng)制執(zhí)行案件中，執(zhí)結(jié)率雖然達(dá)到 92.3%，但排除反復(fù)恢復(fù)執(zhí)行的情況，執(zhí)行到位率僅為 21.9%。如圖 1 所示，S 省 A 市 B 區(qū)在某司法為民活動(dòng)調(diào)查問(wèn)卷中關(guān)于執(zhí)行的一個(gè)問(wèn)題，反映了執(zhí)行難的主要原因：高達(dá) 32.8%的受訪者認(rèn)為，自己的案件無(wú)法順利執(zhí)行的主要原因是“被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移了財(cái)產(chǎn)”；此外，23.4%的“被執(zhí)行人沒(méi)有償付能力”一項(xiàng)中，也不排除部分被執(zhí)行人因?yàn)檗D(zhuǎn)移了財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致沒(méi)有償付能力。由此可見(jiàn)，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的情況相當(dāng)嚴(yán)重，在部分事實(shí)清楚、證據(jù)充分的行政調(diào)解案例中，義務(wù)人之所以在沒(méi)有充分理由、沒(méi)有證據(jù)的情況下選擇另行，并非為了勝訴，僅僅是為了爭(zhēng)取更多的時(shí)間轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)（房屋轉(zhuǎn)賣(mài)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、大額存款提現(xiàn)等等都需要一定的時(shí)間），從而以低廉的訴訟費(fèi)用換取“實(shí)質(zhì)意義上的勝訴”。因義務(wù)人的違約行為使權(quán)利人承擔(dān)更大的法律風(fēng)險(xiǎn)（如義務(wù)人拖延時(shí)間并成功轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致執(zhí)行難），權(quán)利人即使勝訴也沒(méi)有補(bǔ)償或補(bǔ)償很小，違背了全面賠償原則[5]。

3.義務(wù)人違約成本低廉加劇了誠(chéng)信危機(jī)

義務(wù)人不履行調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)，絕大多數(shù)并非對(duì)調(diào)解程序和協(xié)議本身的合法性有異議，往往僅是簽訂調(diào)解協(xié)議后認(rèn)為自己吃虧了想反悔，部分則是暫無(wú)履行能力或打算拖延時(shí)間逃避債務(wù)。現(xiàn)代信息渠道的暢通，使得義務(wù)人可以充分了解到行政調(diào)解的不確定性（特別是經(jīng)歷過(guò)行政調(diào)解的義務(wù)人），義務(wù)人不履行義務(wù)懲罰機(jī)制及義務(wù)人自覺(jué)履行鼓勵(lì)機(jī)制的缺失，使義務(wù)人很容易產(chǎn)生“行政調(diào)解，簽字捺印都只是兒戲，反正履不履行都一樣”的想法。權(quán)利人維權(quán)成本高、義務(wù)人違約成本低，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)行政調(diào)解和人民調(diào)解的信任度降低，認(rèn)為反正早晚要去法院，不必浪費(fèi)時(shí)間參與行政調(diào)解和人民調(diào)解。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)使得行政調(diào)解和人民調(diào)解無(wú)法發(fā)揮其在社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制中應(yīng)然的作用，也間接加劇了社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)。

4.加劇行政資源、司法資源的雙重浪費(fèi)

行政調(diào)解勞而無(wú)功現(xiàn)狀的加劇，不僅增加了權(quán)利人的訴累，對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解積極性也產(chǎn)生較大的消極影響。在現(xiàn)行制度中，作為行政機(jī)關(guān)職能之一的行政調(diào)解只具有單向服務(wù)功能，在行政調(diào)解的各相關(guān)法規(guī)中均規(guī)定達(dá)成的調(diào)解協(xié)議“由雙方自覺(jué)履行”或“不履行可向人民法院”，加之本文前述的義務(wù)人拒不履行協(xié)議懲罰機(jī)制的缺失和行政調(diào)解協(xié)議司法審查制度的規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工作人員或出于覺(jué)得浪費(fèi)精力，或出于怕承擔(dān)法律責(zé)任，在工作中往往對(duì)行政調(diào)解積極性較低，或建議當(dāng)事人直接向人民法院，違背了我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展理念。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年共受理的2400 余件民事案件中，有 60 件是訴請(qǐng)確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭(zhēng)焦點(diǎn)達(dá)成過(guò)行政調(diào)解協(xié)議的案件。《糾紛解決若干意見(jiàn)》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)”，但我國(guó)缺乏統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，各單行法規(guī)對(duì)各種行政調(diào)解的合法程序往往語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致行政調(diào)解是否依法作出不易判斷，其民事合同性質(zhì)也難于認(rèn)定。同一爭(zhēng)議，經(jīng)過(guò)行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，還要求法院作為新案件審查其相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，實(shí)乃對(duì)行政資源和司法資源的雙重浪費(fèi)，于法于理均有不妥。

5.行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮，不利于矛盾糾紛的最優(yōu)解決

筆者歸納部分常見(jiàn)的行政調(diào)解如下：《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，已確定為醫(yī)療事故的，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)醫(yī)療事故爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人請(qǐng)求，可以進(jìn)行醫(yī)療事故賠償調(diào)解；《道路交通事故處理辦法》第三十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)處理交通事故，應(yīng)當(dāng)在查明交通事故原因、認(rèn)定交通事故責(zé)任、確定交通事故造成的損失情況后，召集當(dāng)事人和有關(guān)人員對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解；《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第五條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理；《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第二十二條規(guī)定，負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解的技術(shù)監(jiān)督行政部門(mén)經(jīng)調(diào)解使雙方達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)制作《產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解書(shū)》，由申訴人和被申訴人自覺(jué)履行；《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第六十一條及《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十一條規(guī)定，賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他監(jiān)督管理部門(mén)、機(jī)構(gòu)調(diào)解處理；《中華人民共和國(guó)專利法》第六十條規(guī)定，進(jìn)行處理的管理專利工作的部門(mén)應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯專利權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》第二條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)調(diào)解合同爭(zhēng)議；《仲裁檢定和計(jì)量調(diào)解辦法》第四條規(guī)定，計(jì)量調(diào)解是指在縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門(mén)主持下，就當(dāng)事人雙方對(duì)計(jì)量糾紛居間進(jìn)行的調(diào)解等。如圖 2 所示，以 S 省 A 市 B 區(qū)法院某年 60 件訴請(qǐng)確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力或訟爭(zhēng)焦點(diǎn)達(dá)成過(guò)行政調(diào)解協(xié)議的案件為例，行政調(diào)解基本都是各行業(yè)主管機(jī)關(guān)在其管理的專業(yè)范圍內(nèi)，對(duì)糾紛成因、財(cái)產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進(jìn)行專業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析（如衛(wèi)生、交通、工商等部門(mén)）或調(diào)查取證（如公安部門(mén)）后，提出調(diào)解意見(jiàn)或解紛方案，由當(dāng)事人基于專業(yè)技術(shù)因素權(quán)衡是否自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。特定行政機(jī)關(guān)對(duì)于特定糾紛的事實(shí)認(rèn)定與證據(jù)采集更具專業(yè)性，有利于糾紛的圓滿高效解決。如因一方當(dāng)事人肆意不履行協(xié)議導(dǎo)致進(jìn)入訴訟程序，由于雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)或調(diào)查取證困難，法院往往無(wú)法認(rèn)定關(guān)鍵事實(shí)或判斷關(guān)鍵證據(jù)的真實(shí)性、證明力，因此而進(jìn)入司法鑒定程序的案件，既可能導(dǎo)致司法鑒定結(jié)論和行政專業(yè)技術(shù)鑒定“撞車(chē)”，又導(dǎo)致權(quán)利人糾紛解決周期延長(zhǎng)、訴訟成本上升、訴累增加，當(dāng)事人對(duì)專業(yè)技術(shù)鑒定的“黑匣子”愈加懷疑、訴怨激增。

6.司法實(shí)踐中各法院處理方式矛盾

司法實(shí)踐中，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)行政調(diào)解協(xié)議相關(guān)案件的處理方式比較混亂。有的法院認(rèn)為：我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的效力沒(méi)有明確規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定法院有權(quán)審查行政調(diào)解協(xié)議的合法性或確認(rèn)其效力。一方當(dāng)事人反悔并到法院，法院應(yīng)當(dāng)受理并應(yīng)依原糾紛的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審理和判決[6]。有的法院認(rèn)為：有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的行政調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。法院只審理協(xié)議本身的合法性和程序正當(dāng)性，即雙方當(dāng)事人是否具有完全民事行為能力，意思表示是否真實(shí)，調(diào)解協(xié)議是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者侵害國(guó)家、集體、第三人利益及社會(huì)公共利益。符合上述要件的調(diào)解協(xié)議應(yīng)視為有效合同，法院判決雙方按照調(diào)解協(xié)議履行各自義務(wù)①。還有的法院則認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議只需經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)程序就可以直接生效并進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段，引導(dǎo)當(dāng)事人持行政調(diào)解協(xié)議及身份證向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，當(dāng)天立案當(dāng)天確認(rèn)，不給予義務(wù)人舉證期限[7]。不同法院處理行政調(diào)解協(xié)議的方式不一致，難免引發(fā)當(dāng)事人和社會(huì)公眾的合理懷疑，不利于法院公信力的提高。

二、行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力———基于效力位階、政治文化基礎(chǔ)的分析

為了妥善解決行政調(diào)解協(xié)議效力的不確定性導(dǎo)致的上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為，有必要從效力位階、政治傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)的視角探討行政調(diào)解協(xié)議的應(yīng)然效力。

1.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力位階法理分析

人民調(diào)解協(xié)議、公證債權(quán)文書(shū)、仲裁調(diào)解書(shū)是三種常見(jiàn)的非訴訟調(diào)解協(xié)議，三者的主持者、獲得強(qiáng)制執(zhí)行力的方式各有不同。其一，人民調(diào)解協(xié)議的主持者是人民調(diào)解委員會(huì)，根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，“人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”；協(xié)議僅有民事合同效力，不具備強(qiáng)制執(zhí)行力。其二，公證機(jī)構(gòu)是公證債權(quán)文書(shū)的主持者，因其與司法行政機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，其性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，筆者較認(rèn)同其事業(yè)單位性質(zhì)[8]；債務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時(shí)，債權(quán)人依照《公證法》規(guī)定可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，其強(qiáng)制執(zhí)行力實(shí)際源于債務(wù)人自愿接受強(qiáng)制執(zhí)行的承諾。其三，仲裁委員會(huì)是仲裁調(diào)解書(shū)的主持者，由市、區(qū)政府設(shè)立，（1995）44 號(hào)文件認(rèn)定其為全額撥款的事業(yè)單位；仲裁調(diào)解書(shū)與裁決書(shū)具備同等法律效力，《仲裁法》第62 條規(guī)定，義務(wù)人不履行義務(wù)，權(quán)利人可以直接向人民法院要求強(qiáng)制執(zhí)行，其強(qiáng)制執(zhí)行力源于法律規(guī)定。群眾性組織主持的人民調(diào)解協(xié)議，尚有許多學(xué)者主張賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力[9]；事業(yè)單位身份尚存爭(zhēng)議的公證機(jī)構(gòu)和仲裁委員會(huì)，其主持達(dá)成的公證債權(quán)文書(shū)及仲裁調(diào)解書(shū)，由法律賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。行政機(jī)關(guān)在其主管范圍內(nèi)對(duì)其熟悉領(lǐng)域的爭(zhēng)議，主持雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，效力位階理應(yīng)高于公證債權(quán)文書(shū)及仲裁調(diào)解書(shū)。但現(xiàn)行法律、法規(guī)未明確協(xié)議性質(zhì)或賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，也沒(méi)有明確人民法院如何審查行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容及確認(rèn)其效力，不得不說(shuō)是一個(gè)立法空白。既然單行法律、部門(mén)規(guī)章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解職責(zé)，理應(yīng)在確認(rèn)調(diào)解協(xié)議合法性的前提下，賦予其約束力和強(qiáng)制力（如德國(guó)行政程序法第35 條規(guī)定，行政行為是由行政機(jī)關(guān)為調(diào)整具體事宜作出的，對(duì)外具有直接法律效力的任何處分、決定或措施）[10]。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解過(guò)程不具備行政單方意志、不能違背當(dāng)事人自身意愿，因此行政調(diào)解不是行政行為，且因當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的敬畏心理容易導(dǎo)致違心接受調(diào)解，故不能賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力[11]。筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)是值得商榷的。首先以司法調(diào)解為對(duì)照，《民事訴訟法》規(guī)定了司法調(diào)解過(guò)程必須遵循自愿原則，不得違背當(dāng)事人意愿，并不影響調(diào)解協(xié)議通過(guò)法院確認(rèn)其合法性并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力；也絕不可能因?yàn)楫?dāng)事人對(duì)法院的敬畏心理而削弱甚至剝奪司法調(diào)解協(xié)議的效力。再?gòu)男姓{(diào)解本身的程序看，公民、法人或其他組織之間發(fā)生糾紛，當(dāng)事人首先要求行政機(jī)關(guān)對(duì)損害進(jìn)行處理，行政機(jī)關(guān)在接到檢舉或報(bào)告后，依照法定職責(zé)的范圍，對(duì)糾紛成因、財(cái)產(chǎn)損失大小、人身傷害程度、責(zé)任比例等進(jìn)行專業(yè)技術(shù)性檢驗(yàn)、分析（如衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、環(huán)監(jiān)等部門(mén)）或調(diào)查取證（如公安部門(mén)）并作出結(jié)論，這是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的行政行為。從行政法理論上講，這是一種行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)是一種具有權(quán)威性和法律效力的具體行政行為。基于行政確認(rèn)作出的行政調(diào)解，一方面是基于當(dāng)事人自愿接受調(diào)解，另一方面也是行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)的行政管理行為，只要當(dāng)事人有調(diào)解意愿，行政機(jī)關(guān)就必須履行其調(diào)解的法定職責(zé)。因而，僅由《糾紛解決若干意見(jiàn)》規(guī)定依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具備民事合同性質(zhì)，是不符合非訴訟調(diào)解的效力位階的，也不符合行政調(diào)解的行為本質(zhì)。正如法官運(yùn)用法律專業(yè)知識(shí)促使當(dāng)事人達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議，由法律賦予了強(qiáng)制執(zhí)行力；行政機(jī)關(guān)工作人員基于行政確認(rèn)行為和行政管理行為，運(yùn)用相關(guān)專業(yè)技術(shù)促使當(dāng)事人達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，在確保其行政確認(rèn)公正、行政程序合法和雙方自愿的前提下，也理應(yīng)由法律賦予相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力。

2.行政調(diào)解協(xié)議之應(yīng)然效力的傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)

縱觀我國(guó)法制史，行政權(quán)對(duì)民間糾紛的處理較之司法權(quán)一直處于強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位，例如《史記•五帝本紀(jì)》就記載了遠(yuǎn)在上古時(shí)期，舜調(diào)解歷山和雷澤兩個(gè)地方的民間糾紛的故事。行政調(diào)解作為行政處理的一種重要方式也不例外，我國(guó)行政調(diào)解早在唐代就已初具規(guī)模并產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果，這種依賴行政機(jī)關(guān)調(diào)處糾紛的傾向，尤其在“偏遠(yuǎn)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)”和“自律解決問(wèn)題能力較低的階層”更為明顯[12]。時(shí)期，各個(gè)革命根據(jù)地的基層人民政府都負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)。建國(guó)初期至改革開(kāi)放之間，行政調(diào)解的形式逐漸多樣化，除基層政府調(diào)解一般民事糾紛和輕微刑事案件以外，法律法規(guī)還規(guī)定某些國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解特定的民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛，行政權(quán)相對(duì)于司法權(quán)仍處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位。上世紀(jì)80 年代以來(lái)，我國(guó)大力推行法治建設(shè)，過(guò)去依靠行政權(quán)力解決的許多糾紛轉(zhuǎn)變成法律問(wèn)題甚至演變成訴訟（權(quán)利救濟(jì)要求過(guò)泛化或司法大眾化即是其典型表現(xiàn)）。特別是隨著 2006 年《訴訟費(fèi)用交納辦法》對(duì)訴訟費(fèi)用的顯著降低，當(dāng)事人遵循經(jīng)濟(jì)人假設(shè)①逐漸舍棄各類訴訟外糾紛解決方式（特別是沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解、人民調(diào)解和收費(fèi)昂貴的仲裁）。理論上，通過(guò)訴訟解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利無(wú)疑是最正當(dāng)?shù)模坏珜?shí)際上，法院審判“只關(guān)心權(quán)利義務(wù)的法定界限,往往排除了本來(lái)應(yīng)該從糾紛的背景以及當(dāng)事人的關(guān)系等糾紛整體出發(fā)尋找與具體情況相符合的恰當(dāng)解決這一可能性。而且，由于強(qiáng)調(diào)權(quán)利絕對(duì)的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導(dǎo)致當(dāng)事人之間發(fā)生不必要的感情對(duì)立，引起當(dāng)事人之間的長(zhǎng)期不和”[13]；另外，由于近年訴訟案件激增，司法資源不堪重負(fù)可能導(dǎo)致部分判決與客觀真實(shí)的偏差，誠(chéng)信體系缺失也可能出現(xiàn)“有判無(wú)執(zhí)”的結(jié)果，僅憑借現(xiàn)代法治理論便過(guò)于依賴法院有矯枉過(guò)正之嫌。而基于專業(yè)技術(shù)認(rèn)定和取證的行政調(diào)解，在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成，可以緩解司法資源不足的窘境并相對(duì)較好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。無(wú)論是在西方傳統(tǒng)的三權(quán)分立與制衡理論中，還是我國(guó)政治體制歷史及其改革中；無(wú)論是立法中心主義的改革方向，還是司法中心主義的改革方向，都沒(méi)有認(rèn)為法院對(duì)爭(zhēng)議的認(rèn)定效力必然高于行政機(jī)關(guān)[14]。因此，立法賦予實(shí)體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，是符合我國(guó)傳統(tǒng)政治基礎(chǔ)和我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的。

3.行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)然效力的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)

中國(guó)素有調(diào)解的傳統(tǒng)，糾紛調(diào)解之所以發(fā)源并盛行于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是有著深刻的文化、哲學(xué)基礎(chǔ)的。中國(guó)傳統(tǒng)文化中存在的以“仁”為本、“天人合一”、崇尚和諧與中庸、追求無(wú)訟等思想全方位地體現(xiàn)著調(diào)解在消解糾紛中的重要文化基礎(chǔ)，并被西方法學(xué)家作為東方經(jīng)驗(yàn)之一加以推崇。誠(chéng)然，我國(guó)糾紛解決機(jī)制理想的發(fā)展趨勢(shì)是培育社會(huì)自我消解糾紛能力[15]，但在我國(guó)目前社會(huì)自治組織還較少且因其主持達(dá)成效力的不確定性缺乏群眾信任，故而培育社會(huì)自我消解糾紛能力并得到民眾的廣泛文化認(rèn)同，還有很長(zhǎng)的路要走。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)在日常管理工作中對(duì)其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的民商事糾紛主動(dòng)解決，為當(dāng)事人雙方提供溝通的環(huán)境、專業(yè)技術(shù)依據(jù)，對(duì)沒(méi)有暴露出來(lái)的糾紛也可積極的事前干預(yù)，是較為現(xiàn)實(shí)可行的方式。建國(guó)至今，在糾紛調(diào)解占主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)文化背景下，部分民眾認(rèn)為對(duì)方讓自己到法院應(yīng)訴是非常丟臉的事，被訴至法院后往往對(duì)立情緒嚴(yán)重，導(dǎo)致法院調(diào)解的困難；相對(duì)的，許多民眾形成了“有矛盾糾紛找街道、找派出所、找婦聯(lián)、找工商”的思維定式，我國(guó)行政機(jī)關(guān)調(diào)解處理了大量的輕微民商事糾紛，而通過(guò)調(diào)解的許多糾紛，雙方當(dāng)事人往往也自覺(jué)履行。改革開(kāi)放帶來(lái)的思潮大轉(zhuǎn)變，對(duì)行政調(diào)解的傳統(tǒng)文化形成了巨大的沖擊。行政調(diào)解的社會(huì)效果，是直接與當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任感、敬畏感相關(guān)的，如果當(dāng)事人明知達(dá)成的協(xié)議對(duì)對(duì)方?jīng)]有任何約束力，沒(méi)有任何行政權(quán)力和司法權(quán)力來(lái)保障其履行，對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度難免日漸降低，對(duì)行政調(diào)解的接受度也會(huì)越來(lái)越小。可以說(shuō)，行政調(diào)解對(duì)保護(hù)公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)都曾起到并且將在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)起到重要作用。立法賦予實(shí)體公正、程序合法和雙方自愿的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，是符合我國(guó)傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)和我國(guó)民眾思維習(xí)慣的。因此，我國(guó)應(yīng)立法賦予程序公正合法的行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，以彌補(bǔ)當(dāng)前行政調(diào)解最大的軟肋，對(duì)緩解訴訟壓力、提高定息止紛效果、構(gòu)建和諧社會(huì)有著積極的作用。

三、賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的制度保障建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，無(wú)疑提高了對(duì)行政調(diào)解制度的程序性要求。作為立法賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的前提條件，筆者試提出以下幾點(diǎn)建議以供未來(lái)的《行政調(diào)解法》立法參考。

1.完善行政調(diào)解的程序以增加其公正性和信任度

我國(guó)設(shè)定了行政調(diào)解的法律法規(guī)絕大部分沒(méi)有設(shè)立具體調(diào)解程序。實(shí)踐中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，保留著較強(qiáng)的行政化色彩。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，對(duì)于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測(cè)性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的公正性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響行政調(diào)解機(jī)制的親和力，進(jìn)而使當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議依法強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生抵觸和合理懷疑。雖然立法機(jī)關(guān)已對(duì)部分領(lǐng)域的行政調(diào)解程序進(jìn)行了完善，例如《交通事故處理程序規(guī)定》規(guī)定：“公安交通管理部門(mén)調(diào)解交通事故損害賠償?shù)钠谙逓?0日”；《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》規(guī)定，“當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解員與本案有利害關(guān)系或者不能公正處理案件的，有權(quán)申請(qǐng)其回避”等等；部分行政機(jī)關(guān)對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的行政調(diào)解程序進(jìn)行了改進(jìn)，例如上海市南匯公安分局規(guī)定“，公安行政調(diào)解只進(jìn)行兩次，限兩周內(nèi)進(jìn)行”等等[16]。但行政調(diào)解的原則、受理?xiàng)l件、具體方式、調(diào)解時(shí)限、回避條件、檢驗(yàn)程序、協(xié)議要件等仍有待《行政調(diào)解法》進(jìn)行增補(bǔ)和統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在完善和規(guī)范行政調(diào)解程序的進(jìn)程中，目前仍被忽視的兩點(diǎn)為：一是完善和規(guī)制專業(yè)技術(shù)爭(zhēng)議的行政確認(rèn)程序。應(yīng)當(dāng)參照司法鑒定的相關(guān)法規(guī)，規(guī)范提取證據(jù)和檢驗(yàn)資料的程序；一方當(dāng)事人接受檢驗(yàn)或提交檢驗(yàn)材料應(yīng)通知另一方到場(chǎng)；檢驗(yàn)、分析、取證前應(yīng)向當(dāng)事人告知相應(yīng)的法律后果；實(shí)行檢驗(yàn)人負(fù)責(zé)制，避免權(quán)力尋租等等。最大限度地保證檢驗(yàn)、分析、取證的結(jié)果客觀公正，才能保障行政調(diào)解進(jìn)行的合法性。二是規(guī)范調(diào)解協(xié)議的形式，以起到最好的定紛止?fàn)幮ЧＵ{(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明爭(zhēng)議的事實(shí)、爭(zhēng)議的請(qǐng)求和調(diào)解結(jié)果。在行政調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解人員應(yīng)明確向雙方解釋簽署協(xié)議的法律后果，在取得雙方自愿同意的前提下，行政調(diào)解協(xié)議中，可以參照公證法的相關(guān)規(guī)定，載明義務(wù)人不履行義務(wù)或不完全履行義務(wù)時(shí)，義務(wù)人自愿接受依法強(qiáng)制執(zhí)行的承諾；并載明權(quán)利人自愿放棄調(diào)解結(jié)果以外的其他爭(zhēng)議請(qǐng)求。

2.加大對(duì)行政調(diào)解的制度保障和投入

筆者認(rèn)為，首先必須對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)解培訓(xùn)和定崗定責(zé)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)解的工作人員的素質(zhì)，很大程度上影響著行政調(diào)解的程序公正和實(shí)體公平。很多行政調(diào)解協(xié)議，由于調(diào)解員的疏忽大意，導(dǎo)致權(quán)利人難于要求義務(wù)人履行甚至給權(quán)利人到法院帶來(lái)很大困擾，例如，沒(méi)有在協(xié)議中寫(xiě)明履行期限，沒(méi)有要求義務(wù)人提供身份證明和聯(lián)系方式等。其次是改變行政調(diào)解的“重調(diào)解輕履行”的媒體輿論導(dǎo)向，從全國(guó)各省市與行政調(diào)解相關(guān)的報(bào)道、數(shù)據(jù)分析中不難看出，我國(guó)的行政調(diào)解重視的是行政調(diào)解組織的數(shù)量、配備的行政調(diào)解人員、調(diào)解矛盾糾紛總數(shù)、簽訂調(diào)解協(xié)議的成功率，唯獨(dú)忽視了行政調(diào)解協(xié)議的后續(xù)履行情況。最后，加強(qiáng)行政調(diào)解的資源保障，如設(shè)立社區(qū)警務(wù)室、農(nóng)村警務(wù)室、社區(qū)勞動(dòng)調(diào)解委員會(huì)等，并加大對(duì)基層行政調(diào)解組織和人員的經(jīng)費(fèi)保障。我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)都設(shè)有機(jī)構(gòu)，《條例》明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一是協(xié)調(diào)處理重要事項(xiàng)，當(dāng)然也包含對(duì)平等民事主體進(jìn)行的調(diào)解，因此可以將機(jī)構(gòu)納入行政調(diào)解體系。

四、賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的程序建議

賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力絕非一蹴而就，應(yīng)在司法解釋、法律法規(guī)中逐步完善。筆者試提出以下的程序性建議：

1.區(qū)分義務(wù)人不履行行政調(diào)解協(xié)議的不同情形

義務(wù)人超過(guò)約定期限不履行行政調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)分為兩種情況：一種情況是義務(wù)人無(wú)正當(dāng)理由拒不履行調(diào)解協(xié)議，或僅以暫無(wú)支付能力為由拖延時(shí)間。在這種情況下，立法應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解協(xié)議的權(quán)利人直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，法院立案部門(mén)對(duì)該行政調(diào)解協(xié)議是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定或處分了國(guó)家、集體、第三人利益進(jìn)行形式審查。另一種情況是當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的合法性提出異議。例如當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員在調(diào)解的過(guò)程中采取了以壓代調(diào)、強(qiáng)迫當(dāng)事人簽字畫(huà)押等不適當(dāng)?shù)氖侄危`背當(dāng)事人意志主持調(diào)解。部分學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解不具備強(qiáng)制性，因此不屬于具體行政行為。徐繼敏等認(rèn)為，行政調(diào)解、行政裁決屬于非強(qiáng)制行政行為，也受行政復(fù)議和行政訴訟審查[17]。筆者同意后一種主張，認(rèn)為當(dāng)事人質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的合法性，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，而不應(yīng)繼續(xù)像目前這樣提起民事訴訟。經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟審查，行政調(diào)解協(xié)議未違反意思自治原則進(jìn)行強(qiáng)迫，不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、且未損害國(guó)家、集體、第三人利益的權(quán)利人可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。提出異議不應(yīng)是無(wú)限期的：協(xié)議有履行期限的，應(yīng)當(dāng)在履行期限內(nèi)提出異議；沒(méi)有履行期限的，建議可以參照法院判決裁定的異議期，給予15 日或 30 日的異議期。可能有人會(huì)質(zhì)疑，這樣的模式還是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查，換湯不換藥。實(shí)際上，絕大多數(shù)行政調(diào)解協(xié)議不能得到履行都是第一種情況，因我國(guó)誠(chéng)信體系缺失和自然人身份地址難以認(rèn)定，導(dǎo)致義務(wù)人避而不見(jiàn)或拖延時(shí)間逃避債務(wù)。任何行政或司法行為都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書(shū)，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，同樣可以依法申請(qǐng)審查。

2.引入質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制

鑒于目前行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政調(diào)解的實(shí)踐中，還存在少部分以壓代調(diào)、違背當(dāng)事人真實(shí)意思表示的情形，不宜完全剝奪調(diào)解協(xié)議雙方質(zhì)疑行政調(diào)解協(xié)議合法性的權(quán)利。筆者建議引入風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制，即如果當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解協(xié)議的合法性、公正性提出異議，經(jīng)法院審查認(rèn)定該行政調(diào)解協(xié)議系當(dāng)事人自愿達(dá)成的合法協(xié)議，根據(jù)公平原則，質(zhì)疑行政調(diào)解合法性并拒不履行調(diào)解義務(wù)的當(dāng)事人，則要補(bǔ)償對(duì)方當(dāng)事人因此支付的訴訟費(fèi)用和合理的交通費(fèi)等其他損失。這一機(jī)制，既促使協(xié)議雙方當(dāng)事人審慎地思考行政調(diào)解協(xié)議的公正性和合法性，權(quán)衡能夠?yàn)樽约簬?lái)的精神、物質(zhì)利益與付出之間的比例；又可以使得權(quán)利人因義務(wù)人隨意增加的訴訟成本（如律師費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)）得到一定程度的補(bǔ)償，最大限度地維護(hù)公平與正義。風(fēng)險(xiǎn)保證金機(jī)制可以避免當(dāng)事人濫用訴權(quán)，也維護(hù)了行政調(diào)解協(xié)議的信賴度，避免行政資源和司法資源的平白浪費(fèi)。

篇(2)

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書(shū)經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

三、構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制

借鑒國(guó)外的非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功做法，結(jié)合我國(guó)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與國(guó)情，筆者以為，構(gòu)建我國(guó)的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運(yùn)作等方面，從以下四個(gè)層次入手。

（一）法院附設(shè)調(diào)解

1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國(guó)目前正大力鼓勵(lì)的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過(guò)于遲延，避免訴訟費(fèi)用過(guò)于高昂，獲得審判的法律效果和社會(huì)效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國(guó)家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。

2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國(guó)國(guó)情的一種重要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，建議可以先選擇在幾個(gè)區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點(diǎn)，然后再逐步推廣。

（二）行政附設(shè)調(diào)解

1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說(shuō)服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認(rèn)為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進(jìn)一步完善。

2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)和效力問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。根據(jù)是否依申請(qǐng)可分為依申請(qǐng)的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請(qǐng)的行政調(diào)解，指法律沒(méi)有規(guī)定必須經(jīng)過(guò)行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。

（三）民間調(diào)解

筆者把法院、行政機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱為民間調(diào)解。民間調(diào)解類型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個(gè)法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供免費(fèi)調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費(fèi)用）；建立由國(guó)家和政府按比例負(fù)責(zé)的資金制度（也可吸收社會(huì)資金）；由調(diào)解法對(duì)調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定。可以借鑒它國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對(duì)于調(diào)解書(shū)的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進(jìn)行了公證，則具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實(shí)。如果沒(méi)有進(jìn)行公證，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解—仲裁

調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對(duì)金錢(qián)或時(shí)間的考慮，通過(guò)簽定協(xié)議達(dá)成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無(wú)法就所爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個(gè)具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機(jī)制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴(kuò)展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長(zhǎng)期以來(lái)存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴(kuò)展。

仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨(dú)的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時(shí)，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時(shí)，將仲裁方式和調(diào)解方式實(shí)行有機(jī)結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書(shū)結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進(jìn)行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強(qiáng)制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟(jì)地解決。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來(lái)越強(qiáng)大的生命力。

參考文獻(xiàn)：

篇(3)

在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學(xué)者認(rèn)為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學(xué)者認(rèn)為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無(wú)調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會(huì)有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國(guó)家、社會(huì)的公共利益 。客觀的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。 

一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對(duì)法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。 

一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰 

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對(duì)于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)上存在眾多的稱謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國(guó)行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語(yǔ)相一致;二是和我國(guó)行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無(wú)論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。 

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭(zhēng)議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過(guò)協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見(jiàn);（2）當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn);（3）若達(dá)成合意，調(diào)解書(shū)應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。 

調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對(duì)當(dāng)事人間的民事?tīng)?zhēng)議，進(jìn)行說(shuō)服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個(gè)特征：（1）主體具有特定性;（2）對(duì)象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強(qiáng)制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。 

行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。 

二、行政訴訟調(diào)解的基本原則 

（一）合法調(diào)解原則 

該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過(guò)調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭(zhēng)、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。 

本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個(gè)含義： 

1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。 

2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對(duì)于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對(duì)于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。 

3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢(shì)地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)制任何一方接受調(diào)解。 

4.行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對(duì)其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。 

5.調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對(duì)事實(shí)和具體行政行為進(jìn)行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。 

（二）合理調(diào)解原則 

合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運(yùn)用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動(dòng)的全部過(guò)程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對(duì)當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓，以使行政行為符合合理性。     合理調(diào)解原則，具有相對(duì)客觀、靈活和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人不服行政決定而引發(fā)行政爭(zhēng)議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的“說(shuō)法”的考慮。簡(jiǎn)言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。 

（三）有限適用原則——針對(duì)調(diào)解的適用范圍 

在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是： 

第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。 

第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對(duì)審判解決行政爭(zhēng)議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無(wú)限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。 

（四）當(dāng)事人自愿原則 

此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)過(guò)程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺(jué)自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求： 

1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。 

2.尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。 

3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對(duì)“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。 

4.賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無(wú)誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書(shū)送達(dá)前反悔;二是調(diào)解書(shū)送達(dá)后反悔。 

三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定 

對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見(jiàn)，將適用范圍分為兩類： 

1.行政賠償訴訟案件。該類案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動(dòng)能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。 

2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對(duì)人對(duì)行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。 

另一種使用排除的方法來(lái)確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍： 

第一，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒(méi)有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒(méi)有可以處分的對(duì)象，意味著行政機(jī)關(guān)沒(méi)有可供處分的“對(duì)象”，無(wú)法履行調(diào)解協(xié)議。 

第二，行政行為不成立、無(wú)效或明顯重大違法。 

第三，涉及確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件。婚姻登記、戶口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無(wú)效”的選擇。 

四、行政訴訟調(diào)解啟動(dòng)與時(shí)間等程序規(guī)范 

行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)以原告申請(qǐng)為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請(qǐng)，若是由法院提出，則需雙方自愿。 

學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：（1）將調(diào)解限制在訴訟開(kāi)始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后宣布裁判之前。 

行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書(shū);（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)追加第三人參加訴訟。 

五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系——調(diào)解模式的選擇 

調(diào)解和審判的差異如下表表示： 

從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對(duì)于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭(zhēng)論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。 

調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專門(mén)的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。 

調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢(shì)和弊端如下表： 

 

基于以上對(duì)于調(diào)解與審判及其模式的對(duì)比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對(duì)于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。 

六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力 

行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書(shū)具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 

篇(4)

裁決、調(diào)解、仲裁、復(fù)議的概念

裁決即行政裁決，通常是指行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進(jìn)行審理并作出裁決。《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定的征地爭(zhēng)議裁決，就是一種行政裁決。

裁決的主要特點(diǎn)，一是裁決的主體是法律規(guī)定的特定的行政機(jī)關(guān)，如征地爭(zhēng)議裁決的主體是批準(zhǔn)征地的人民政府。二是裁決的對(duì)象主要是法律規(guī)定的特定的民事糾紛或行政爭(zhēng)議，如征地爭(zhēng)議裁決的對(duì)象是征地過(guò)程中發(fā)生的補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。三是裁決具有裁判性和準(zhǔn)司法性質(zhì)。四是裁決在性質(zhì)上是一種具體行政行為。

調(diào)解是指經(jīng)過(guò)第三者的居間排解疏導(dǎo)、說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。

調(diào)解主要包括以下四種：一是人民調(diào)解。即民間調(diào)解，是人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是法院調(diào)解。即人民法院對(duì)受理的民事案件、經(jīng)濟(jì)糾紛案件和輕微刑事案件進(jìn)行的調(diào)解，屬訴訟內(nèi)調(diào)解。其中婚姻案件的訴訟內(nèi)調(diào)解是必經(jīng)程序，其他民事案件則取決于當(dāng)事人的自愿，調(diào)解不是必經(jīng)程序。法院調(diào)解書(shū)與判決書(shū)具有同等效力。三是行政調(diào)解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)一般民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)某些特定民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛或者勞動(dòng)糾紛等進(jìn)行的調(diào)解，也屬訴訟外調(diào)解。如人民政府對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的調(diào)解，對(duì)礦山企業(yè)間礦區(qū)范圍爭(zhēng)議所進(jìn)行的調(diào)解，都屬于行政調(diào)解。四是仲裁調(diào)解。即仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)受理的仲裁案件進(jìn)行的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。

仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)雙方的協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定，將糾紛提交約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三方，由其對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)所涉權(quán)利義務(wù)作出裁決，雙方有義務(wù)執(zhí)行裁決結(jié)果的一種法律制度或解決糾紛方式。

仲裁主要有以下特點(diǎn)：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議。二是當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達(dá)成仲裁協(xié)議。三是仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)議選定，仲裁不實(shí)行級(jí)別管轄和地域管轄。四是仲裁實(shí)行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執(zhí)行力，當(dāng)事人雙方必須履行。

除一般意義上的仲裁外，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規(guī)定，當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院。對(duì)于仲裁裁決不服的，可以向人民法院。可見(jiàn)，此種仲裁不同于《仲裁法》所規(guī)定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區(qū)別也是就一般意義上的仲裁而言的。

復(fù)議即行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出處理決定的活動(dòng)。

行政復(fù)議主要有以下特點(diǎn)：第一，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)按行政復(fù)議程序解決行政爭(zhēng)議的一種活動(dòng)。第二，它是行政相對(duì)人提起的對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查的活動(dòng)。第三，復(fù)議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當(dāng)性，既審查具體行政行為，又審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規(guī)定外，對(duì)行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟。

對(duì)于土地行政復(fù)議案件，除適用《行政復(fù)議法》外，還適用2001年國(guó)土資源部的《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》。該部門(mén)規(guī)章對(duì)國(guó)土資源行政復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議范圍、復(fù)議程序及相關(guān)復(fù)議文書(shū)都作出了詳細(xì)規(guī)定。

裁決與調(diào)解的區(qū)別

行政調(diào)解雖然是由行政機(jī)關(guān)居間解決個(gè)人或者組織之間的民事?tīng)?zhēng)議，具有司法性質(zhì)，但其最主要的特點(diǎn)是當(dāng)事人雙方自愿進(jìn)行，而不是法律規(guī)定的強(qiáng)制程序，由此形成與行政裁決的三個(gè)主要區(qū)別。

一是程序的啟動(dòng)不同。行政裁決只要有一方當(dāng)事人依法提出請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)就會(huì)啟動(dòng)程序，來(lái)裁決當(dāng)事人之間的糾紛和爭(zhēng)議，而無(wú)需另一方當(dāng)事人同意；而行政調(diào)解必須是雙方自愿。二是產(chǎn)生的效力不同。行政裁決作出以后，當(dāng)事人對(duì)裁決不服，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟；而行政調(diào)解沒(méi)有嚴(yán)格的約束力，當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領(lǐng)域不同。行政調(diào)解既然出于自愿，行政機(jī)關(guān)一般無(wú)需法律明確授權(quán)即可組織、協(xié)調(diào)當(dāng)事人達(dá)成解決糾紛的協(xié)議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領(lǐng)域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規(guī)定作為依據(jù)。

當(dāng)然，裁決的適用也不能排除調(diào)解。在裁決的過(guò)程中，為及時(shí)有效地解決爭(zhēng)議，往往首先要對(duì)爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解。

裁決與仲裁的區(qū)別

一是適用的法律不同。仲裁是仲裁委員會(huì)依據(jù)《仲裁法》和有關(guān)法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)行裁決的；行政裁決則是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律和職權(quán)進(jìn)行處理，如征地爭(zhēng)議裁決是由省級(jí)以上人民政府依照《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行的。二是受理的依據(jù)不同。仲裁實(shí)行的是協(xié)議管轄，即仲裁委員會(huì)受理案件的依據(jù)是當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議；行政裁決是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職能行使的強(qiáng)制管轄，對(duì)于征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，裁決是其必經(jīng)程序，由批準(zhǔn)征地的人民政府管轄。三是行使的機(jī)構(gòu)不同。仲裁裁決由仲裁委員會(huì)的仲裁庭作出；行政裁決則由行政機(jī)關(guān)作出。四是產(chǎn)生的效力不同。仲裁是對(duì)平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛作出裁決，我國(guó)《仲裁法》規(guī)定仲裁實(shí)行一裁終局，即仲裁委員會(huì)依法作出的裁決是終局的，當(dāng)即發(fā)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須無(wú)條件地履行；而行政裁決則是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職責(zé)，以領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理者之間的隸屬關(guān)系進(jìn)行的裁決。依照現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)行政裁決決定不服的，既可以申請(qǐng)行政復(fù)議或申請(qǐng)行政訴訟，也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議之后再申請(qǐng)行政訴訟。

篇(5)

一、從法行為學(xué)的視角來(lái)看調(diào)解制度的功能

唐納德•布萊克(DonaldBlack)是美國(guó)行為主義法學(xué)派代表人物，在他出版的《正義的純粹社會(huì)學(xué)》一書(shū)中，認(rèn)為“調(diào)處者介入沖突的概率隨沖突當(dāng)事人之間的親密程度或關(guān)系距離而變化。尤其是這一概率從表面看來(lái)隨當(dāng)事人之間的關(guān)系距離增加而增加，直至他們完全是陌生人(如不同社會(huì)的成員)時(shí)，介入的概率降低。調(diào)處行為是關(guān)系距離的曲線函數(shù)”［2］。布萊克提出五種方式的第三方調(diào)處模型。這五種調(diào)處行為是隨著親密性的結(jié)構(gòu)而變化，即調(diào)處行為的權(quán)威性是調(diào)處者與當(dāng)事人關(guān)系距離的直接函數(shù)。具體來(lái)說(shuō)，和解在調(diào)處者與沖突當(dāng)事人關(guān)系極其密切時(shí)最頻繁;調(diào)解在親密性稍弱時(shí)最頻繁;仲裁在親密性更弱時(shí)最頻繁;訴訟在幾乎沒(méi)有親密性時(shí)最頻繁;壓服在調(diào)處者與當(dāng)事人的關(guān)系距離最遠(yuǎn)時(shí)最頻繁。與此相應(yīng)，調(diào)處行為的五種模式隨調(diào)處者與當(dāng)事人的不同距離而形成親密性不同的等腰三角形［2］。以此理論為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為，如果從對(duì)醫(yī)療糾紛的各種解決方式來(lái)考慮，調(diào)處者與醫(yī)患雙方之間的親密關(guān)系、解決結(jié)果的法律效力和當(dāng)事人的回旋余地三者之間，可以表述為:依次以雙方當(dāng)事人自行協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟及司法調(diào)解來(lái)看，醫(yī)患雙方社會(huì)親密性關(guān)系的距離不同，當(dāng)事人會(huì)傾向選擇不同的糾紛解決方式。當(dāng)解決結(jié)果的法律效力越強(qiáng)時(shí)，當(dāng)事人反悔和回旋的余地也越小。圖中X為采用的具體解決方式，依次為:A雙方當(dāng)事人自行協(xié)商、B人民調(diào)解、C行政調(diào)解、D訴訟及司法調(diào)解;Y為當(dāng)事人之間的親密性距離，越向上代表調(diào)處者與當(dāng)事人之間的關(guān)系越遠(yuǎn);F1表示解決結(jié)果的法律效力，F(xiàn)2表示當(dāng)事人的回旋和反悔的余地。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解中達(dá)成的協(xié)議需要由雙方共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)才具有效力;行政調(diào)解中達(dá)成的協(xié)議，在法律有明文規(guī)定情況下，能夠在生效后直接具有效力;而司法調(diào)解中達(dá)成的協(xié)議具有直接法律效力［3］。綜上，調(diào)解方式是處于完全性民間自我調(diào)處機(jī)制向不完全性國(guó)家調(diào)處機(jī)制的過(guò)渡階段。筆者認(rèn)為，基于以下原因考慮，調(diào)解方式與其他解決糾紛的方式相比較而言，應(yīng)該是我國(guó)現(xiàn)階段解決醫(yī)療糾紛的首選方式。

第一，從以上兩圖可以看出，和解的方式適合的是小規(guī)模化和相對(duì)穩(wěn)定化的社會(huì)關(guān)系，居中解決糾紛的調(diào)處者一般稱為和事佬，被雙方選擇作為和事佬的調(diào)處者與糾紛雙方的關(guān)系都比較密切，他們可能具有長(zhǎng)期的共同生活環(huán)境和交往。通過(guò)和事佬達(dá)成的協(xié)議，一般可通過(guò)威望、信服、常理和自覺(jué)服從來(lái)履行，能夠做到徹底解決矛盾。但是，由于我國(guó)社會(huì)正處于從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)熟人社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)形態(tài)向工商業(yè)陌生人社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型期，不同地域、不同階層的人們之間社會(huì)親密性程度有很大差異。從鄉(xiāng)村診所、縣級(jí)醫(yī)院，到地區(qū)、省會(huì)大型一級(jí)醫(yī)院，醫(yī)患雙方的親密性程度越來(lái)越遠(yuǎn)，雙方的對(duì)等性越來(lái)越不平衡，交流越來(lái)越有阻礙;并且診療過(guò)程具有科學(xué)性和技術(shù)性，是一種專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)，找個(gè)和事佬來(lái)進(jìn)行和解困難很大。退一步說(shuō)，即使是在鄉(xiāng)村或街道社區(qū)醫(yī)院中發(fā)生的醫(yī)療糾紛，也超出了適用常理和常識(shí)就能達(dá)成共識(shí)的范圍，在醫(yī)療糾紛中再采用和解方式就有了局限性。第二，司法訴訟活動(dòng)具有法定的程序和證據(jù)要求。法律程序是由時(shí)間、空間、方式、手段、步驟構(gòu)成的，患者一方需要付出這些時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本。由于醫(yī)療事故鑒定結(jié)論是訴訟過(guò)程中的必要證據(jù)，患者一方通常情況下并沒(méi)有能力或者不愿意承擔(dān)這筆鑒定費(fèi)用。所以，通過(guò)司法訴訟程序解決糾紛，一般是患者方的最后或最無(wú)奈的選擇。來(lái)自國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)門(mén)診接待數(shù)量為73億人次，發(fā)生醫(yī)療糾紛為7萬(wàn)件左右［4］。在2014年，全國(guó)法院共審結(jié)醫(yī)療事故損害賠償糾紛案件只有18340件，而在同年，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總診療量達(dá)78億人次，比2013年增加5億人次［5］。其中截至2013年底，僅僅是山西省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，共受理醫(yī)療糾紛案件就達(dá)到7000余起［1］。從這些數(shù)據(jù)分析來(lái)看，大部分的醫(yī)療糾紛并沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序。另外，我國(guó)目前并沒(méi)有醫(yī)療糾紛的仲裁解決方式。所以，在目前對(duì)醫(yī)療糾紛的協(xié)商、調(diào)解、訴訟三種解決方式中，調(diào)解方式就成為最佳的選擇，調(diào)解制度的功能具有了相對(duì)優(yōu)越性。

二、通過(guò)變量分析檢討不同調(diào)解方式的功能

雖然調(diào)解制度對(duì)解決醫(yī)療糾紛具有重要功能，但在實(shí)踐中，不同的調(diào)解方式發(fā)揮的功能也有差異。目前，我國(guó)的醫(yī)療糾紛調(diào)解制度有醫(yī)療行政機(jī)構(gòu)調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解三種方式。由于醫(yī)療糾紛司法調(diào)解是訴訟程序中的活動(dòng)，當(dāng)事人必須首先啟動(dòng)民事訴訟程序才能進(jìn)行司法調(diào)解，所以它的功能被訴訟功能所吸收。本文在考察不同的調(diào)解方式功能時(shí)，重點(diǎn)放在了行政機(jī)構(gòu)調(diào)解和人民調(diào)解制度的對(duì)比，不再考慮司法調(diào)解制度。在行政調(diào)解中，作為調(diào)解人的衛(wèi)生行政部門(mén)本身在依法行使行政管理職能，也具有醫(yī)療常識(shí)和國(guó)家權(quán)威性，比較了解醫(yī)院的運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)和管理制度，可以做到有的放矢地解決相關(guān)的醫(yī)療糾紛。但是由于歷史原因，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間存在著利害關(guān)系，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)同時(shí)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理者和監(jiān)督者，患者方常常質(zhì)疑其處理糾紛是否公正。所以，醫(yī)患雙方即使達(dá)成了調(diào)解協(xié)議也難以自覺(jué)履行。

而人民調(diào)解方式能夠消除患者的上述顧慮，取得患者的信任，靈活性和原則性都能較好把握。但是，由于人民調(diào)解機(jī)構(gòu)沒(méi)有國(guó)家公信力作為支撐，缺乏權(quán)威性。并且，在人民調(diào)解活動(dòng)中，大多數(shù)患者方不愿意去做司法鑒定或醫(yī)療損害鑒定，導(dǎo)致事故過(guò)錯(cuò)不明，責(zé)任不清，調(diào)解人員只能依據(jù)經(jīng)驗(yàn)和所掌握的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行調(diào)解，存在一定的主觀性和不確定性，調(diào)解工作的質(zhì)量難以保證。因此，這兩種調(diào)解方式各有利弊，它們?cè)诎l(fā)揮各自的調(diào)解功能時(shí)，會(huì)受到各種因素的影響，除了上文中提出的醫(yī)患雙方與調(diào)解者之間的社會(huì)親密性、調(diào)解協(xié)議的法律效力、雙方當(dāng)事人回旋余地等因素外，還有其他的因素也在起作用。筆者將這些影響調(diào)解功能發(fā)揮的因素統(tǒng)稱為變量，意思為不確定的或者可以調(diào)整的，會(huì)對(duì)結(jié)果發(fā)生影響的因素，大致來(lái)說(shuō)可以包括以下幾類。首先，從醫(yī)院方來(lái)考慮的變量。我國(guó)目前的醫(yī)療體制按其功能和任務(wù)不同，劃分為一、二、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同時(shí)又有特長(zhǎng)與重點(diǎn)科室的區(qū)分。例如，有些醫(yī)院的外科實(shí)力較強(qiáng)，有些醫(yī)院是中醫(yī)特色，有些就是燒傷專科醫(yī)院;另外，醫(yī)院的就診率、主治醫(yī)師資質(zhì)、科研實(shí)力等也有很大的差異。人們通常會(huì)認(rèn)為，醫(yī)院等級(jí)越高，就越有權(quán)威性，處理各種疑難雜癥的水平就越高，患者對(duì)醫(yī)院的信任度就越高。從現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)來(lái)看，醫(yī)療糾紛多見(jiàn)于二級(jí)醫(yī)院(47.56%)和縣級(jí)醫(yī)院(38.30%)。其中，外科(31.89%)、內(nèi)科(17.02%)、婦產(chǎn)科(16.98%)、骨科(9.97%)為糾紛多發(fā)科室。其原因可能是，三級(jí)醫(yī)院相比二級(jí)和縣級(jí)醫(yī)院治療的疑難雜癥較多，患者對(duì)自身的疾病發(fā)展情況已經(jīng)有了相應(yīng)的思想準(zhǔn)備，并且三級(jí)醫(yī)院在醫(yī)療技術(shù)水平、設(shè)備配置、醫(yī)療處置中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)機(jī)制等方面也成熟一些，患者給予了醫(yī)院更多信任。另外，從數(shù)據(jù)中還可以看出，糾紛的多發(fā)科室也是集中在治療效果及時(shí)顯現(xiàn)的科室，例如外科，而對(duì)于那些需要長(zhǎng)期治療的慢性疾病發(fā)生糾紛的概率一般很低。雖然現(xiàn)有數(shù)據(jù)還很難精確統(tǒng)計(jì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的差異對(duì)選擇調(diào)解方式有多大影響，從理論上來(lái)說(shuō)，越是多發(fā)糾紛的醫(yī)院和科室，醫(yī)院一方越是愿意選擇行政調(diào)解方式，因?yàn)獒t(yī)院方希望行政機(jī)構(gòu)介入，在國(guó)家公權(quán)力的壓服下盡快息事寧人。同時(shí)由于醫(yī)院有更多的處理糾紛經(jīng)驗(yàn)和先例，在行政調(diào)解中，也容易有把握的標(biāo)準(zhǔn)，不至于承受很大的社會(huì)壓力和政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，既然是變量就有另外的可能性，如果醫(yī)院特別顧忌聲譽(yù)和行業(yè)政績(jī)考核的問(wèn)題，或者醫(yī)院知道自身確實(shí)存在不規(guī)范的醫(yī)療行為，也可能傾向于在一些糾紛中選擇人民調(diào)解，作出較大的讓步。其次，從患者方考慮的變量。在醫(yī)療糾紛中，對(duì)患者一方需要考慮的變量具有最大的不確定性，因?yàn)閷?duì)患者都是作為個(gè)體來(lái)考慮的，歸類有些困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在醫(yī)療糾紛主體方面，男性(57.74%)多于女性(42.26%)，年幼患者和中老年患者較多。

因此，患者的年齡和性別、患者一方的知識(shí)文化程度、獲取信息的能力和溝通能力、對(duì)醫(yī)院和主治醫(yī)師的信賴與預(yù)期以及具有的經(jīng)濟(jì)能力等等，都影響著當(dāng)事人選擇何種方式解決糾紛。從理論上來(lái)說(shuō)，如果患者具有相當(dāng)文化程度，能夠獲取廣泛的信息，積極與醫(yī)師溝通，也就更容易與醫(yī)院達(dá)成共識(shí)，不論是選擇雙方的自行協(xié)商解決還是調(diào)解方式，解決問(wèn)題的難度都相對(duì)較低;而如果患者的知識(shí)文化水平較低，可能還承受著很重的經(jīng)濟(jì)壓力，對(duì)醫(yī)院和醫(yī)師有著很高期望，一旦發(fā)生糾紛，尋求調(diào)解的愿望會(huì)更強(qiáng)，并且他們由于不信任衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)，更愿意采用人民調(diào)解方式。同時(shí)，這兩種類型的患者在醫(yī)療糾紛中，關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)是不同的:前一類患者關(guān)注更多的是治療過(guò)程的專業(yè)性知識(shí)和技術(shù)手段等方面的因素，例如采用的是不是最先進(jìn)的治療手段;對(duì)于疾病的客觀發(fā)展過(guò)程和難以避免的并發(fā)癥以及醫(yī)療中的意外事故、手術(shù)風(fēng)險(xiǎn)有沒(méi)有充分告知;主治醫(yī)師有沒(méi)有相應(yīng)的臨床經(jīng)驗(yàn)等等。而后一類患者會(huì)更注重醫(yī)療服務(wù)水平的高低等因素，例如，認(rèn)為醫(yī)院和醫(yī)生的知情告知不到位，對(duì)患者缺乏人文關(guān)懷，沒(méi)有做到及時(shí)細(xì)致問(wèn)診等等。另外，除了上述存在的變量外，還有其他類型的變量，例如是否已經(jīng)構(gòu)成了醫(yī)療事故;如果構(gòu)成了醫(yī)療事故，是構(gòu)成幾級(jí)事故;醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任屬于主要責(zé)任還是次要責(zé)任以及法律責(zé)任的舉證規(guī)則等等，都會(huì)對(duì)于調(diào)解活動(dòng)造成影響。

三、發(fā)揮調(diào)解制度功能的兩點(diǎn)建議

2010年司法部、衛(wèi)生部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合了《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，要求遵循“因地制宜、循序漸進(jìn)、不搞一刀切”的原則來(lái)加強(qiáng)人民調(diào)解工作。同時(shí)，衛(wèi)生部要求2010年底必須啟動(dòng)醫(yī)療糾紛調(diào)解和醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)制度。經(jīng)過(guò)這幾年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)形成了運(yùn)作比較好的寧波、蘇州、海南、山西等地方的調(diào)解模式。本文基于法行為學(xué)理論對(duì)于調(diào)解功能影響的分析，提出以下兩方面的淺見(jiàn)。一是合理配置調(diào)解資源，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解的功能互補(bǔ)。有些學(xué)者提出，為了發(fā)揮醫(yī)療糾紛調(diào)解制度的作用，應(yīng)該建立行政調(diào)解和人民調(diào)解合一的模式。但從上文的分析看出，影響醫(yī)療糾紛調(diào)解機(jī)制發(fā)揮功能的因素很多，不可能建立一個(gè)統(tǒng)一的調(diào)解模式，而應(yīng)該讓兩種方式實(shí)現(xiàn)功能上的互補(bǔ)，加強(qiáng)人民調(diào)解的權(quán)威性和行政調(diào)解的公正性。

針對(duì)醫(yī)療糾紛發(fā)生的特點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注二級(jí)和縣級(jí)醫(yī)院中的問(wèn)題，強(qiáng)化調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置。合理考慮醫(yī)患雙方各自的特點(diǎn)，尤其是患者一方的個(gè)性化特征，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員。在調(diào)解人員的聘用和培訓(xùn)方面，由于同時(shí)具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與能力，和具有熱心事業(yè)、盡職盡責(zé)的職業(yè)倫理的調(diào)解人員嚴(yán)重短缺，完全可以按照糾紛的特點(diǎn)配置不同特長(zhǎng)的調(diào)解人員。例如有的糾紛需要具有法學(xué)專業(yè)或醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)的調(diào)解員;而有的糾紛只需要具備處理糾紛的經(jīng)驗(yàn)就可以了，并不需要具備專業(yè)性知識(shí)，這樣就擴(kuò)大了調(diào)解員的來(lái)源和構(gòu)成。針對(duì)不同類型的醫(yī)療糾紛，靈活選擇解決方式。大致來(lái)說(shuō)，醫(yī)療糾紛可以分為醫(yī)療技術(shù)損害糾紛、醫(yī)療倫理?yè)p害糾紛、醫(yī)療產(chǎn)品損害糾紛和醫(yī)療服務(wù)糾紛，不同類型糾紛解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不同，有的側(cè)重于依據(jù)科學(xué)鑒定結(jié)論，而有的主要是進(jìn)行說(shuō)理與妥協(xié)。如果發(fā)現(xiàn)雙方確實(shí)很難達(dá)成一致，就要及時(shí)終結(jié)調(diào)解，建議當(dāng)事人選擇訴訟解決。二是完善調(diào)解制度的功能，從評(píng)價(jià)型向促進(jìn)型發(fā)展。評(píng)價(jià)型調(diào)解功能是指調(diào)解機(jī)構(gòu)重點(diǎn)在于提供與爭(zhēng)議有關(guān)的法律、事實(shí)和證據(jù)的意見(jiàn)，籍此說(shuō)服各方解決糾紛;而促進(jìn)型調(diào)解功能的側(cè)重點(diǎn)是提供溝通平臺(tái)，醫(yī)患雙方能夠藉此進(jìn)行感情的宣泄，幫助找出共同利益點(diǎn)。客觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)的醫(yī)療糾紛不僅僅是個(gè)案中的技術(shù)或服務(wù)問(wèn)題，而是更深層次的醫(yī)患雙方之間社會(huì)信任缺失。因?yàn)閺尼t(yī)療技術(shù)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在的醫(yī)療行為應(yīng)該比過(guò)去更具有科學(xué)和規(guī)范性，但醫(yī)患雙方的矛盾卻越來(lái)越多。這其實(shí)是早期我國(guó)醫(yī)療行業(yè)中的混亂和腐敗的惡果，導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系惡化，患者對(duì)醫(yī)生不信任，總認(rèn)為醫(yī)生沒(méi)有盡職盡責(zé);并且隨著網(wǎng)絡(luò)信息的傳遞，很多患者在就診前就可能獲取了一些疾病的治療信息。

篇(6)

范圍：行政機(jī)關(guān)（包括具有行政管理職權(quán)的組織）與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理有直接或間接關(guān)聯(lián)的糾紛。

行政調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

㈠自愿原則。行政調(diào)解要充分尊重當(dāng)事人意愿，不得強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式或調(diào)解結(jié)果。

㈡合法原則。行政調(diào)解要符合法律、法規(guī)和國(guó)家政策，不得侵犯國(guó)家利益，不得侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

㈢平等原則。行政調(diào)解機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政管理相對(duì)人自愿、充分、真實(shí)地表達(dá)自己意愿和訴求的權(quán)利，公正、公平地調(diào)處爭(zhēng)議糾紛。行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事一方時(shí)，與管理相對(duì)人在調(diào)解過(guò)程中地位平等。

㈣積極主動(dòng)原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)增強(qiáng)行政調(diào)解意識(shí)，主動(dòng)排查、化解行政爭(zhēng)議，探索研究化解行政爭(zhēng)議的新機(jī)制，主動(dòng)加強(qiáng)與人民調(diào)解、司法調(diào)解組織的溝通配合。

二、堅(jiān)持依法行政，做好行政調(diào)解工作

堅(jiān)持依法行政是從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的重要措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級(jí)各部門(mén)要認(rèn)真落實(shí)行政主管責(zé)任，充分運(yùn)用調(diào)解的辦法處理行政爭(zhēng)議和與行政管理有關(guān)的糾紛，著力解決影響社會(huì)穩(wěn)定的突出爭(zhēng)議糾紛；根據(jù)需要，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位、專業(yè)人士或者其他個(gè)人參加行政調(diào)解，被邀請(qǐng)的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以支持。在調(diào)解行政爭(zhēng)議時(shí)，要找準(zhǔn)爭(zhēng)議糾紛的焦點(diǎn)和各方利益的連接點(diǎn)，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，著力采取靈活多樣的方式方法，開(kāi)展耐心、細(xì)致的說(shuō)服疏導(dǎo)工作，促使各方當(dāng)事人互諒互讓，消除隔閡，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成解決爭(zhēng)議糾紛的協(xié)議。經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解的爭(zhēng)議糾紛，達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書(shū)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定自覺(jué)履行行政調(diào)解協(xié)議，不得擅自變更或者解除。對(duì)不愿進(jìn)行行政調(diào)解的或未達(dá)成協(xié)議的行政調(diào)解，行政機(jī)關(guān)要積極引導(dǎo)當(dāng)事人運(yùn)用行政復(fù)議、裁決等方式解決，調(diào)解不成功或?qū)π姓?fù)議和裁決結(jié)果不服的，應(yīng)主動(dòng)告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利和渠道。

著力構(gòu)建和完善行政調(diào)解工作體系。縣政府成立全縣行政調(diào)解協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)行政調(diào)解協(xié)調(diào)中心，辦公地點(diǎn)設(shè)在縣政府法制辦，代表縣政府加強(qiáng)對(duì)各行政機(jī)關(guān)開(kāi)展行政調(diào)解工作的日常考核，及時(shí)糾正行政調(diào)解工作中的錯(cuò)誤或不當(dāng)傾向。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級(jí)各部門(mén)要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，全面加強(qiáng)本地區(qū)、本部門(mén)行政調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

三、落實(shí)職責(zé)分工，強(qiáng)化工作保障

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處、縣級(jí)各部門(mén)要切實(shí)轉(zhuǎn)變行政管理方式，強(qiáng)化行政調(diào)解意識(shí)，按照職責(zé)分工做好爭(zhēng)議糾紛調(diào)處工作。縣政府法制辦要切實(shí)發(fā)揮牽頭作用，加強(qiáng)對(duì)縣內(nèi)行政調(diào)解工作的指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要按照“屬地管理”的原則，做好轄區(qū)內(nèi)行政調(diào)解工作；縣級(jí)各部門(mén)要按照“行業(yè)管理”原則，做好本行業(yè)本系統(tǒng)行政調(diào)解工作。

各地、各部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮行政調(diào)解的主體作用，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)行政調(diào)解工作，解決好辦公場(chǎng)所和必要的辦公設(shè)施；要把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有較高法律素質(zhì)的干部充實(shí)到行政調(diào)解隊(duì)伍，建立調(diào)解員信息庫(kù)，公布調(diào)解人員名單，并加強(qiáng)管理和培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；要嚴(yán)格落實(shí)行政調(diào)解工作責(zé)任制，建立健全行政調(diào)解相關(guān)制度，做好防范措施；要建立健全激勵(lì)機(jī)制，對(duì)工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。縣政府將對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)不力、工作不落實(shí)、責(zé)任不到位導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議糾紛突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)，給予通報(bào)批評(píng)并限期整改；對(duì)工作敷衍塞責(zé)、無(wú)故推諉或拖延導(dǎo)致嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件和案件發(fā)生的，要實(shí)行責(zé)任倒查、追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。

四、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立長(zhǎng)效機(jī)制

篇(7)

第一條為進(jìn)一步做好社會(huì)治安綜合治理工作，完善全鎮(zhèn)矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“人民調(diào)解”、“行政調(diào)解”、“司法調(diào)解”三大調(diào)解手段的銜接聯(lián)動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”），制定本辦法。

第二條“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”必須堅(jiān)持“黨委政府總攬，綜治部門(mén)協(xié)調(diào)，司法行政主辦，相關(guān)部門(mén)協(xié)作”的工作方針，堅(jiān)持各自調(diào)解與聯(lián)動(dòng)調(diào)解相結(jié)合、依法調(diào)解與以德調(diào)解相結(jié)合、引導(dǎo)調(diào)解與自愿調(diào)解相結(jié)合、平等調(diào)解與公正調(diào)解相結(jié)合的工作原則。

第三條開(kāi)展“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作指導(dǎo)思想是：以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建“平安和諧”為目標(biāo)，完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，整合三大調(diào)解資源，提高矛盾糾紛調(diào)處化解能力，為促進(jìn)全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的治安環(huán)境。

第四條開(kāi)展“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作的工作目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)“四下降、四提高、兩不出現(xiàn)”。即：民轉(zhuǎn)刑案件、民事訴訟案件、行政復(fù)議案件、案件下降，人民調(diào)解成功率、民事訴訟案件調(diào)解率、行政案件調(diào)解率、調(diào)解協(xié)議履行率提高，不出現(xiàn)惡性群眾性事件和民轉(zhuǎn)刑命案。

第二章組織機(jī)構(gòu)

第五條成立鎮(zhèn)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)黨委分管政法副書(shū)記任組長(zhǎng)，縣駐鎮(zhèn)維穩(wěn)信息督查員協(xié)助。

第三章基本原則

第六條各自調(diào)解與聯(lián)動(dòng)調(diào)解相結(jié)合。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)既充分發(fā)揮各自的獨(dú)特調(diào)解優(yōu)勢(shì)，又有機(jī)銜接，密切配合，協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，形成化解矛盾糾紛的合力。

第七條依法調(diào)解與以德調(diào)解相結(jié)合。以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，開(kāi)展矛盾糾紛調(diào)解工作。同時(shí)，在調(diào)解過(guò)程中，教育引導(dǎo)當(dāng)事人用社會(huì)主義道德觀、價(jià)值觀和榮辱觀的要求規(guī)范自己的行為，自覺(jué)消除隔閡，達(dá)成和解。

第八條引導(dǎo)調(diào)解與自愿調(diào)解相結(jié)合。在調(diào)解工作中，一方面引導(dǎo)當(dāng)事人把調(diào)解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，不以公共權(quán)力壓制當(dāng)事人接受調(diào)解；另一方面，充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，充分尊重雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解方式和調(diào)解結(jié)果。

第九條平等調(diào)解與公正調(diào)解相結(jié)合。在調(diào)解工作中堅(jiān)持公道中立，平等對(duì)待雙方當(dāng)事人，注重兼顧雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保調(diào)解結(jié)果公平、公正。

第四章保障措施

第十條保障“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”必需的經(jīng)費(fèi)。解決三調(diào)“聯(lián)運(yùn)”工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)解決基層調(diào)解組織和工作經(jīng)費(fèi)，落實(shí)基層調(diào)解人民的報(bào)酬。

第十一條加強(qiáng)調(diào)解人員的教育培訓(xùn)工作。采取多種形式，加大教育培訓(xùn)力度，提高人民調(diào)解員、行政執(zhí)法人員和司法人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

第十二條依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。人民法院、人民檢察院要及時(shí)審查、審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件，對(duì)符合法律、法規(guī)的人民調(diào)解協(xié)議要予以支持。依照《最高人民關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。