時間:2022-09-09 21:19:41
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論文摘要:農村社會救助是農村社會保障體系的重要內容之一。搞好農村社會救助體系建設,對維護社會穩定,促進社會經濟平穩較快發展具有重要的作用。
農村社會救助是農村社會保障體系的重要內容之一,搞好農村社會救助體系建設,對維護社會穩定,促進社會經濟平穩較快發展具有十分重要的作用。從永州市的情況看,經濟欠發達,598.5萬人口中農業人口達504.6萬人,占總人口的84.3 % ;農村貧困人口達89.7萬人,占農業人口總數的17%,其中絕對貧困人口36.9萬人,占農業人口總數的7%;地形以山地丘陵為主,自然災害頻發,每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害,常年受災人口達200余萬人次,需政府重點救助的45萬余人。由此可見,進一步加強、整合和完善社會救助體系,最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求,是各級黨委、政府面臨的重大課題,是從根本上深化改革、推動發展、保持穩定,加速構建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進,共享發展
“按照社會公平正義的理念,包括弱勢群體在內的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活,這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據。”大力推進農村社會救助體系建設,全面扶助弱勢群體,對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩定
安定有序是和諧社會的重要內容,是事業進步和改革發展的基本條件。當前,永州市正處于從農業社會向工業社會快速轉型的關鍵時期,社會矛盾比較復雜,弱勢群體具有很強的同質性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強,另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當,就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益,給社會帶來不穩定隱患,進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設,有利于化解突出的社會矛盾和問題,維護和保障弱勢群體的基本權益,緩解弱勢群體的失衡心理,有效促進社會的持續穩定。
2.有利于更好地凝聚發展合力
建設全面小康,構建和諧社會,必須堅持以人為本,讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發,讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分,由于處于弱勢位置,容易被忽略,不易感受到黨和政府的關懷和溫暖,對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感,不利于他們在促進經濟發展中充分發揮主觀能動性和創造性。推進農村社會救助體系建設,不僅體現了黨和國家對弱勢群體的關心,更可以讓社會發展的成果惠及到社會全體成員,有利于團結弱勢群體,凝聚促進發展的合力,調動全體成員謀發展的主動性和創造性,全力促進和諧社會的實現。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農村社會救助體系建設,不僅能給予困難群體物質上的救助,解決他們的燃眉之急,而且能調動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體,進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣,有利于更好地弘揚人道主義精神,增強全社會的慈善意識,促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成,推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發展進步。
二、工作成效:因地制宜,扎實有序
1.農村低保基本實現應保盡保
目前,永州市共有農村低保對象12萬戶27.6萬人,占農業人口總數的5.5 %,月發放低保金1049萬元,月人均救助水平為38元。2008年上半年,按照上級要求進行了農村低保擴面,將農村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍,新增低保對象12萬人,基本實現應保盡保目標。
2.農村醫療救助制度逐步完善
為緩解農村困難群眾的看病就醫壓力,根據上級要求,永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農村大病醫療救助工作試點,邁出了探索建立農村醫療救助制度的第一步。2005年,對城市低保戶、農村特困戶、農村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫藥費在1萬元以上大病的,給予500-3000元的醫療救助金,在全省領先建立了城鄉一體的醫療救助制度。2007年,結合全市實際,在救助范圍上擴大到城鄉低保邊緣戶,救助病種增加了精神病種,救助標準提高到1000-4000元。2008年,面向全市城鄉低保戶、五保戶、城鄉低保邊緣戶、百歲老人等特定對象,逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉醫療救助制度。全市在建立城鄉醫療救助制度以來,共累計救助農村大病救助對象1.42萬人次,發放救助金2468.8萬元,人均年救助水平為1738元;資助農村五保戶、農村低保戶參合34.3萬人次,資助金額533萬元。
3.農村五保供養水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人,占農村總人口1.27%。共有鄉鎮敬老院106所,村級“五保之家”46所,集中供養4854人,其它46360人由村、組分散進行供養,分散供養標準由2005年年人均600元提高到1000元,集中供養標準由2005年1200元提高到2070.46元,農村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農村五保供養工作條例》實施后,五保供養資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支,建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡保”的五保供養工作新體制。2008年,永州市人民政府辦公室下發了關于貫徹落實《湖南省實施(農村五保供養工作條例)辦法》的通知,明確規定集中供養標準每人每年不低于2000元,分散供養每人每年不低于1000元,要求將五保供養服務機構的日常管理經費和工作人員工資列人財政預算,不得在發給五保供養對象本人的供養資金中列支,從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。
4.災害救助工作不斷規范
一是規范了救災款物管理工作。2008年,永州市民政局、市財政局、市監察局、市審計局聯合下發了關于印發《永州市基層救災款物管理使用操作規程》的通知,對救災款物的申請、撥付與發放、管理等方面作出嚴格規定,確保了救災資金分配的科學合理、公平公正,救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年,市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》,并成立了永州市減災委員會,進一步完善了全市應急救助體系,形成了統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次,直,接經濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元,救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂,市本級財政配套救災資金500萬元;一年來,發放救濟糧3522噸,救濟災民42萬人,發放衣被20萬件,救濟災民巧萬人,救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷,救助措施得力,在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中,做到了大災面前零死亡,得到了上級的充分肯定。 轉貼于 三、存在問題:基礎薄弱,任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止,我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律,農村社會救助工作中除五保供養以政府法規形式頒布以外,其它各項工作都是通過各種規范性文件的,缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度,實施過程中有令不行、違規不禁的現象比較突出。
2.基層機構隊伍薄弱
據調查統計,撤區并鄉建鎮以前,全市有區鄉鎮430個,按每個區鄉鎮配一名民政干部,至少有430個,撤區并鄉后,全市共有198個鄉鎮和辦事處,只有民政干部271人,平均每個鄉鎮1:37人,比撤區并鄉前減少1S9人。所配民政干部專職的少,年齡偏大,文化偏低,素質不高。近幾年民政部門新增城鄉低保、城鄉大病救助、鄉鎮敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養資金發放等工作,全市每年救濟災民30萬人以上,城鄉低保人數30余萬,農村五保戶有4.2萬人,重點優撫對象S.3萬,大病救助近萬人,還有71萬老年人,直接工作對象140萬人,日常管理的工作任務十分繁重。近年來,民政救助資金大幅度增加,由鄉鎮發放的民政救助資金,有的幾百萬元,最高的達到近1000萬元,社會救助各項資金在基層的發放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮,轄區人口7.3萬人,有民政工作對象5000;余人,全市發放各類資金335萬元。2002年鄉鎮機構改革時,將鄉鎮民政職能劃人社會事務辦,明確由S3歲的李某1人負責全鎮民政工作,并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調查、初審、年檢年審、動態管理等日常管理工作,還要逐戶建立規范的統計臺賬和工作檔案,該人不懂電腦,工作效率十分低下,難以按規定要求完成各項社會救助工作任務,只能應付了事,導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足,各項農村社會救助工作普遍存在較大資金缺口,導致保障水平偏低。以農村低保為例,2008年全市低保人數為27.6萬人,全年上級下撥的農村低保資金為6765萬元,按人平計算,月人均僅有20元,人數是城市低保的2.6倍,上級下撥資金不足城市低保的一半,月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規和政策規定,農村五保、農村低保、農村醫療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金,由于市、縣區財政困難,往往未能足額配套,或列而不支,致使農村社會救助工作經費得不到保證,工作開展乏力。
4.城鄉救助發展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛生、房產、司法、扶貧、國土、規劃建設等多個職能部門,但各部門之間缺乏聯動,存在各行其事的現象,尤其是在救助對象和救助標準確定,救助項目安排,救助資金的投人等方面缺乏統一安排,導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現象時有發生,制約了社會救助整體優勢的發揮。同時,還存在城鄉救助發展不平衡的狀況,如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優惠措施,農村救助對象暫時不能享有,整體救助水平較低。
四、根本舉措:統籌運作,合力推進
1.加快救助立法進程
農村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活,涉及到社會的各個層面。推進農村社會救助體系建設,國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規,把城鄉低保、五保供養、醫療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來,同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規定,為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持,特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉鎮基層民政工作力量,安排專職工作人員,解決有機構、有人做事的問題,我們建議在鄉鎮設立民政所或社會救助站,小鄉鎮安排3至4個,大鄉鎮安排4至6個干部,專門從事民政工作,在行政村設民政聯絡員,并適當解決待遇,以切實解決好基層民政工作有人干事的問題,為工作落實,規范管理,資金發放公平公正提供組織保證。同時,要建立社會救助工作隊伍準人機制,嚴把進人關,加強在職工作人員的業務培訓,提高隊伍整體素質。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據本級財政實際,把社會救助資金列人財政預算,并逐年提高。鄉鎮也要設立專項救助基金,實行專款專用。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度,多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動,積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時,組織開展多種形式的扶貧幫困活動,如救助服務、志愿者活動等。要發動社會力量,搞好救助對象在醫療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一是建立健全以救災工作分級負責、救災經費分級負擔制度為基礎,社會動員機制為補充,應急措施相配套的災害救助體系。對災民情況進行深入調查,制定切實可行的災民生活安排方案,進一步安排好受災群眾的基本生活。二是建立健全以農村“五保”供養制度為基礎,臨時社會救濟為補充,各項優惠政策相配套的社會救助體系。在農村,通過全面總結低保試點經驗,積極擴大保障范圍,逐步在基層推廣實施。同時,進一步落實“五保”供養條例,完善“五保”供養制度,維護農村“五保”對象的基本生活權益。三是建立健全以老年人福利服務為重點,社會福利服務機構為骨干,基層福利服務網絡為依托,居家供養為基礎的社會福利服務體系。
2014年國務院的《社會救助暫行辦法》中規定,“縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用,為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。”為貫徹落實這一規定,民政部、財政部于2015年5月4日聯合了《關于加快推進社會救助領域社會工作發展的意見》(民發〔2015〕88號),以推動各地加快社會工作介入社會救助的行動 [1 ],并對社會工作介入社會救助的目標、總體要求和任務及路徑等做出了原則性的規定。這些文件的出臺意味著推動社會工作介入社會救助已成為政府的政策行動,將對全國范圍社會工作介入社會救助產生積極的推動作用。
但是,社會工作介入社會救助是一個復雜的行動過程,并不是僅靠政府法規中做出一條規定,或者政府相關部門發些文件就能搞定的。從全世界范圍看,在很多國家社會工作介入社會救助都是一個自然的過程。例如,當代社會工作最初在英國等地發源時就是從幫助貧困家庭開始的。但是,我國從20世紀80年代中期以來的扶貧開發和20世紀90年代以來的社會救助制度實踐在很長時期中都沒有社會工作的介入,也沒有帶動社會工作的發展。這當中有多制度性的問題,值得深入分析。雖然目前中央政府及其主管部門已經開始重視專業社會工作介入社會救助,但在基層的現實需求和服務能力不足的問題,以及長期形成的體制機制慣性仍然可能會在較長時間內阻礙這一進程的推進。因此,當前要具體落實國務院法規和民政部財政部文件精神,還需要解決一些具體的問題,其中關鍵的一是社會工作介入社會救助的現實需求,二是社會工作服務的能力,三是是社會工作介入社會救助的路徑。
我國學術界對社會工作介入社會救助已有較長時期的研究 [2 ]。但過去的許多研究都主要針對社會工作介入社會救助的必要性和主要服務內容 [3-4 ],而對社會工作介入社會救助所面臨的各種現實條件和體制機制等方面的問題研究還不夠。為此,本文擬立足當前的現實情況對這些方面的問題做出分析,以期有助于在理論上進一步厘清我國社會工作介入社會救助的發展思路,在實踐中更好推動落實國家的相關政策。
一、社會工作介入社會救助的需求分析
學術界對社會工作介入社會救助的必要性已有較多的研究,《社會救助暫行辦法》和民發〔2015〕88號文都是建立充分認識到社會工作介入社會救助必要性的基礎上的。但是,在具體制定實施方案時仍然需要對社會工作介入社會救助的需求進行更加細致地分析。從現階段的情況看,社會工作介入社會救助的需求可從對社會工作服務貧困家庭的需求和對社會工作介入社會救助管理的需求兩個方面加以分析。
1. 社會救助對社會工作在兩個方面的需求
社會救助對社會工作有兩個方面的需求,一是對社會工作服務貧困家庭的需求,二是對社會工作介入社會救助管理的需求。首先,社會救助是直接向貧困者提供幫助的社會保障制度。傳統的社會救助主要是向貧困者提供以現金方式為主的經濟援助,但許多貧困者不僅在經濟方面存在困難,而且在非經濟方面也存在著對各種社會服務的需要,而社會工作的介入正是要向困難家庭提供社會工作服務,以滿足他們對各種服務的需求。概括起來看,他們對社會工作服務的需求分為幾個方面:一是幫助貧困家庭提升能力,二是幫助他們協調社會關系,三是幫助他們增進心理健康。但在現實情況中貧困家庭的需求情況千差萬別,在這幾個方面都有更加具體的需求內容,對社會工作機構和社會工作者來說,介入社會救助制度和服務困難家庭首先要對貧困家庭的各種實際需求做出仔細地調查和分析。
其次,社會救助管理也需要社會工作的介入。社會救助管理也是一個較為復雜的過程,包括對社會救助申請者的審查、審批,對受益者的管理,以及對社會救助工作的績效評估等方面的事務。目前我國主要采取基層政府的行政性管理和委托居委會實施社會化的管理,主要的管理手段包括入戶調查、單位求證、公示與群眾監督、經濟狀況比對、民主評議等。這些手段都帶有一些強制性、負面刺激或其他一些副作用,社會效益并不十分理想。一些研究者提出了加強社會救助管理的專業化的建議 [5 ]。引入社會工作介入社會救助管理正是提升其專業化的一個重要的步驟。通過社會工作的參與,可以在提升管理效能的同時也提高管理的人性化水平,并且能夠更好地將管理與服務結合起來。
2. 從抽象的需要到現實需求的轉化
上述對社會工作介入社會救助需求的分析還停留在抽象的需求分析層次,而要在實踐中具體落實社會工作介入社會救助,除了抽象的需求分析之外,還應該結合我國具體的社會救助制度分析社會救助對社會工作的現實需求,也就是說,要將社會救助對社會工作的需求分析從抽象需要到現實需求轉化。所謂社會救助對社會工作抽象的需要,是指僅考慮貧困者或社會救助制度對社會工作介入的需要,而不考慮是否具備獲得社會工作服務的條件。而社會救助對社會工作現實的需要則是指在具備相關條件基礎上的需求,更具體講就是從社會救助的現實目標、運行和支付能力方面看對社會工作的實際需求。按照這種界定,我國社會救助要對社會工作產生現實需求,需要在以下幾個方面做出改革。
首先,要提升社會救助水平。只有在高水平的社會救助層面上,專業社會工作才能發揮應有的作用。社會救助的水平包括社會救助的目標、資格標準、救助對象規模及財政投入水平等方面。目前我國的社會救助在這幾個方面的水平都還比較低下。社會救助的目標基本上還停留在維持貧困家庭最基本需要的層面,社會救助的資格標準主要依托各地的低保標準,而2014年我國平均城市低保標準占城市居民收入中位數的比例只有18.49%,平均農村低保標準占農村居民人均收入的比例稍高一些,但也只有29.24%。低標準所帶來的是救助對象規模的狹小。2014年我國城鄉低保對象分別只有1 877萬人和5 209萬人,分別約占城鎮常住人口的2.5%和農村人口的8.4%,城鄉低保對象加在一起,約占總人口的5.2% [6 ]。由于救助標準低下,救助規模很小,因此救助對象基本上是城鄉中最為困難的家庭和個人。雖然我國社會救助制度并沒有排斥有勞動能力的人申請低保和其他社會救助,但在實際操作中許多地區對有勞動能力的人往往采取特殊的限制,但凡有些就業能力的人都很難獲得救助。對于已經被納入到社會救助對象的人,社會救助給他們提供的僅僅是維持基本的生存,許多調查都發現,許多低保對象在獲得了救助待遇后仍然在經濟方面存在較為嚴重的困難。在這種情況下,社會救助對象仍然面臨著較大的經濟困難,他們最大的需要仍是提高低保金,提高醫療救助待遇等物質方面需要,而對社會工作服務的現實需求不會很高,多次社會調查中所獲得的實證材料的也證明了這一點 [7 ]。其他一些研究也提出了類似的看法 [8 ]。
第二,要擴大社會工作介入社會救助的對象范圍。目前的低保對象和特困供養對象數量少,需求低,如果僅僅面對他們,社會工作介入社會救助的領域和作用會受到很大的限制。如果能夠擴大社會工作介入社會救助的服務對象面,就會發現還有大量的人群需要得到社會工作的幫助。除了低保對象和特困供養對象之外:社會工作介入社會救助的服務對象還可以包括其他各類特殊困難群體,例如:低收入家庭(低保邊緣戶)、下崗失業人員、特殊困境兒童、困難老年人、困難殘疾人和重度殘疾人、經濟困難的大病慢病患者、流浪乞討人員、災民、經濟困難的刑滿釋放人員、困難流動人口、農村留守人員、以及因各種原因而導致的臨時困難人員等群體。面對這些廣泛的對象和他們差異化的情況,社會工作者應該研究他們不同的需要,采用不同的方法,提供不同的服務。
第三,要提升社會救助的方式。目前我國的社會救助主要是現金救助,社會救助待遇主要是發錢、現金報銷等事務,另外還有少量的實物救助,而制度化的服務救助相當少。這種情況不利于社會工作介入社會救助。導致這種情況主要是我們對社會救助持一種消極救助的目標,只將社會救助看成是通過現金支持而維持最困難家庭最基本的生活,而沒有重視困難家庭還有能力提升、精神脫貧和社會融入等方面的非物質需要,并且對服務救助所需要的額外成本一直持拒絕的態度,因此長期阻礙著服務救助的發展。因此,在目前要推動社會工作介入社會救助,就必須要確立服務救助在社會救助體系中的重要地位,并且在提升社會救助水平的過程中重點提升服務救助的供給和水平。
第四,推動社會工作介入社會救助必須要有充足的經費支撐。社會工作介入社會救助,尤其是專業社會工作介入社會救助需要有大量的資金支持,必須要有可持續的經費來源。由于在社會救助領域中社會工作服務對象是困難家庭,他們一般沒有付費的能力,因此社會工作服務無法采用市場化的收費方式。目前我國社會組織和慈善事業也很難全面地和長期穩定地向這一領域投入資金支持。因此,要推動社會工作介入社會救助就必須要由政府財政來解決所需要的經費。但是,在《社會救助暫行辦法》中沒有明確規定社會工作介入社會救助的制度建構和制度化的資源保障;民政部聯合財政部一起“民發〔2015〕88號文”雖然意味著要推動各級財政部門更加重視向這一行動領域的財政投入,但在此文件中有關財政投入方面也只提到“將社會救助領域社會工作納入政府購買服務范圍,逐步加大政府投入力度”這種一般方向性的要求,而沒有清晰的、制度化的和帶有一定強制性的政策要求。
二、社會工作介入社會救助的能力分析
除了上述外部條件以外,社會工作介入社會救助還需要社會工作服務主體具備必要的能力。可以從社會工作組織機構和社會工作者兩個方面分析當前我國專業社會工作的能力。
1. 社會工作機構的能力
專業社會工作一般是受雇于一定的組織機構,在特定的組織機構中開展社會工作服務。社會工作所依托的組織機構的相關能力對社會工作介入社會救助具有重要的影響。在此方面的能力包括組織機構的可持續性資源調動能力、專業化水平與服務質量、管理水平等方面。要使社會工作能夠有效地介入社會救助并充分發揮作用,首要要讓社會工作組織機構提升這些方面的能力。當前我國社會工作者所屬的組織機構主要有社區組織、專業社會工作機構和企事業單位三大類,他們的人員來源、能力水平及組織特點都有所不同。其中,社區組織中有越來越多的工作人員通過了社會工作師、助理社會工作師職業水平評價考試,獲得了社會工作的資質。專業社會工作機構大多數是民辦機構,他們在政府購買服務的政策下獲得政府的財政支持,雇傭了一些高校社會工作專業畢業,具有較高社會工作專業知識和能力的專業社會工作者。此外,目前在社會工作發展較好的地方有越來越多的組織開始設立社會工作部門和崗位,雇用社會工作者,為其本單位人員或其直接服務的人員提供社會工作服務。這三類組織中的社會工作發展情況有所不同。概括起來看,社區組織的特點在基層具有一定的公權力和較高的公信力,資源調動能力也較好,但不足之處是行政性特點突出,主要工作要圍繞著政府部門交辦的事情,因此常常對社會工作的專業性重視不夠;專業社會工作機構的專業性一般較強,也比較重視員工社會工作能力的提升,但缺點是在基層的公權力較弱,常常需要政府部門或社區組織的允許或配合才能有效地開展工作 ,并且專業社會工作機構的資源調動能力相對較弱,較為依賴政府購買服務項目,因此對政府相關部門有較強的依賴性;企事業單位中的社會工作部門由于依托一定的企事業單位,因此資源調動能力較好,運行比較穩定,并且也易于提升其專業能力,但其建立和發展在較大程度上受其所屬單位領導的重視程度的影響。從推動社會工作介入社會救助的角度看,當前應該針對各類組織的特點,尤其是其能力方面的短板而開展社會工作組織?C構的能力建立。
2. 社會工作者的能力
社會工作者要介入社會救助,不論是直接服務貧困者還是參與社會救助管理都需要相應的能力。一般說來,社會工作者介入社會救助的能力可分為通用性專業能力和專門化的專業能力。通用性專業能力是指所有專業社會工作者都需要具備的專業素養,包括全面掌握社會工作的理論與知識、能熟練運用方法與技能、以及具備社會工作的專業價值和遵循社會工作的專業倫理等方面的要求。社會工作介入社會救助所需要的專門化能力是指在普遍具備了社會工作者通用性專業能力的基礎上,能夠掌握服務貧困家庭和參與社會救助管理所需要的特殊知識、技能和價值,包括深入了解貧困問題及相關理論,對本地區貧困問題的特點能夠較好地把握,熟悉貧困者和各類困難群體的經濟、社會與心理特點,具有與貧困者和各類困難群體成員交往溝通的能力,熟悉國家和地方政府各項社會政策,能夠運用社會政策為有需要的人提供幫助,并且熟悉政府各個部門的職能、工作內容和服務項目,能夠向困難群體提供他們所需要的政府公共服務信息。同時,參與社會救助管理還需要掌握有關的管理理論與方法。此外,介入社會救助的社會工作者還需要有鮮明的價值立場,應該能夠秉持社會公平和社會關懷的價值理念,在服務貧困者和弱勢群體方面具有強烈的社會責任感和社會同情心,并能夠將這種價值立場與客觀科學的分析思路及工作方法結合起來。
經過多年的發展,目前我國的專業社會工作者的專業能力已經有較大幅度的提升。但迄今為止仍然存在一些不足。概括起來看,首先,在通用性專業能力方面,許多社區社會工作者長期從事基層工作,實踐經驗較多,對服務對象的情況也比較熟悉,但他們當中許多沒有經過較為扎實的社會工作訓練,僅僅是通過一次性的職業水平評價考試而得到社會工作專業資質的,因此在社會工作的理論知識和能力技巧方面還存在不足。相比之下,從高校社會工作專業畢業的社會工作者對社會工作專業理論知識和方法技巧的掌握要好得多,但他們當中許多人對基層組織、服務對象的情況不太熟悉,對相關的法律法規和政策文件也不夠熟悉。因此,對這兩類社會工作者分別需要持續性的專業培訓或實踐鍛煉。其次,一些實際調查也發現,一些社會工作者在服務貧困者的專門化能力方面也還存在一些不足 [9 ]。分析其原因,一方面是因為迄今為止我國高校社會工作專業人才培?B體系在服務貧困者和介入社會工作方面的課程、實習和研究總體上仍不夠;另一方面,全國社會工作師助理社會工作師職業水平評價考試中對社會工作者在此方面的專門化能力的考察也還不夠充分。
三、社會工作介入社會救助的體制機制分析
社會工作是以制度化的方式向有需要的人提供服務的專業化行動體系,合理的體制機制是當代專業社會工作運行和發展的又一基礎條件。因此,社會工作介入社會救助除了要具備上述基本條件和加強能力建設之外,還需要探索建立合理的體制機制。近年來國內學術界對此問題有一些探討,提出了“政府主導”、“社會參與”的模式主張 [10 ]。但這在實踐中是一個比較復雜的問題,在具體實施時仍需進一步細化。本文擬在過去探討的基礎上再次分析這一問題。
1. 社會工作介入社會救助的體制問題
社會工作介入社會救助的體制建構包括從制度上合理安排專業社會工作和非專業社會工作之間、兩類不同的專業社會工作之間、以及社區社會工作、專業社會工作機構和嵌入式社會工作崗位之間的分工與合作。
(1)專業社會工作和非專業社會工作及志愿服務體制
在中國,專業社會工作并不是唯一的社會工作服務體系。在專業社會工作發展起來之前,各類組織中就已經有一套非專業的社會服務體系,他們對困難居民、困難職工、困難學生和其他各類困難人員提供著各種服務。迄今為止,在社區和其他許多組織中仍然有這些服務。專業社會工作的發展及其介入社會救助,并不是要將原來的服務體制全部替換,也不可能做到這點,而是應該對專業社會工作和非專業的社會服務崗位加以重新建構,使其形成共存和分工的制度。在這方面主要的任務是要根據服務的性質和內容而建立各類服務機構及服務人員之間的分工和合作。并非貧困者所需要的所有服務都應該由專業社會工作者來提供。事實上,他們所需要的許多服務完全可以由非專業的人員去提供,而專業社會工作者服務的重點領域一是需要社會工作專業技能的服務,二是在社會服務體系的建構、服務規劃制定、服務資源協調等關鍵性的環節中發揮專家的作用。
我國的專業社會工作,尤其是專門化的救助社會工作是后來人為建構的服務體系,因此它往往難以自然而然地達成與先前就存在的非專業化服務和志愿服務之間的制度性協調,因而需要通過有意識地體制建構去加以解決。為此,應該合理構建專業社會工作機構和社會工作者與現有的社區組織及其工作人員、各類人民團體(工會、共青團、婦聯、殘聯等)中的相關工作人員、學校和企事業單位中的“思想政治工作者”等部門與崗位之間合理分工的制度。同時,要注意專業社會工作與志愿服務制度的協調,形成以專業社會工作為核心,包括其他各類非專業的社會服務機構及人員,以及廣大的志愿者在內的社會服務體系。
(2)救助社會工作及其崗位設置模式
為了更好地推動社會工作介入社會救助,應該推動在社會工作體系中發展救助社會工作,將其作為專業社會工作的重要分支之一。所謂“救助社會工作”是指其主要任務是從事與社會救助有關的社會工作領域,包括主要服務貧困者和參與社會救助管理的社會工作。在當前我國社會工作發展的情況下,在相應的部門和組織中設置救助社會工作崗位是推動社會工作介入社會救助的重要條件之一。在當前我國專業社會工作的組織模式下,救助社會工作崗位設置可以有三種制度化的方式。一是社區社會工作模式,即在社區組織中設立社會工作崗位,作為社區社會工作平臺上社會工作介入社會救助的支撐力量。二是發展專業社會工作機構,在介入社會救助的專業社會工作機構中設立相應的救助社會工作崗位。三是嵌入式社會工作崗位設置模式,即在學校、醫院、企事業單位、以及其他有需要的組織中設立相關的社會工作崗位。在上述三種模式中,首先應該要求在介入社會救助工作的專業社會工作機構中設立救助社會工作崗位,其次是在有條件的社區中設立救助社會工作崗位。而在其他組織中,除了專門從事社會救助的機構(如救助站)之外,在其他組織設立嵌入式的社會工作崗位目前還很難建立專門的救助社會工作崗位。但是應該對這些組織的社會工作者進行專門的培訓,使他們在承擔其社會工作職責時能夠具備足夠的救助社會工作的專業素養。
(3)兩類不同的專業社會工作者之間的分工合作
如前所述,目前在我國城鄉,尤其是在城市中有兩類專業社會工作者:高等院校社會工作專業畢業的專業社會工作者和通過社會工作職業水平評價考試而被認可的專業社會工作者。救助社會工作者也來源于這兩個類別。鑒于這兩類專業社會工作者各自具有不同的優勢和不足,因此應該以不同的方式發揮其作用。其中,通過考試獲得資質的社會工作者主要工作在社區,是社區社會工作者,他們在介入社會救助工作方面應該站在第一線,對他們的要求應該是及時發現困難群眾存在的各種問題,受理有需要者的服務申請,并提供初步的服務,然后通過資源鏈接或轉介的方式將具有復雜需求的服務對象轉介給專業社會工作機構,由后者中更加專業的救助社會工作者為其提供更加專業的服務。
2. 社會工作介入社會救助的運行機制
社會工作介入社會救助的運行機制是指社會工作機構和社會工作者在介入社會救助事務的各個環節上的制度化運行方式。社會工作機構介入社會救助服務需要解決其資金補償和資源調動的問題,需要與政府,社區及企事業單位之間建立任務委托關系,需要建立合理可行的服務傳遞方式,同時還需要有有效的質量監控等。在這些方面都應該建立起有效的運行機制。
(1)社會工作機構的資金補償和資源調動機制
社會工作機構介入社會救助事務首先要解決的是資金補償機制問題。如前所述,社會工作服務貧困者的資金來源應該主要靠政府財政投入。目前的方式是通過政府向社會工作機構購買服務的方式去解決這一問題。但這種機制需要重點解決可持續性的問題。目前的實際情況是,在許多地方政府向社會工作服務機構購買服務大都采用項目制。項目制購買有其好的一方面,但其缺點之一是不夠穩定。一方面,社會工作服務貧困者和參與社會救助管理需要保持長期穩定地提供服務,因此需要長期穩定可持續的資源供應,而項目制的政府購買服務難以給社會工作機構提供長期穩定的預期,因而也就難以進行長期性的機構服務發展規劃。另一方面,社會工作機構要提升服務水平就需要加強能力建設,為此而需要進行長期性的人力資本建設投資,而項目制的政府購買服務資金僅能支持當期的項目活動,而難以支持機構長期的發展。
除了政府?買服務之外,還應該建立有效的社會力量資源投入機制。其中較為重要的一是社區購買社會工作服務的機制,即社區組織根據本社區的需要,向專業性的社會工作機構購買救助社會工作服務。在目前的情況下,雖然社區的資金一般也是來源于政府,但社區購買服務與政府購買服務仍有很大的不同。社區購買服務更能夠反映各個社區自身的特殊需要,更好地促進社區自主運行和發展,也更能夠在社區層面上實現與社會組織和社會工作之間的“三社聯動”。例如,目前在一些城市中,社區可以從政府那里獲得一定數額的一般公共服務資金,由社區自己決定如何使用。這樣,社區就有可能采用“社區購買服務”的方式,設立向困難居民提供社會工作服務的項目,并委托一定的社會工作機構來承擔。社會力量參與的第二種主要方式是企事業單位購買社會工作服務,其基本原理與社區購買社會工作服務相似,也是企事業單位根據本組織業務的需要而向專業社會工作機構購買服務,以開展困難職工幫扶、困難學生和困難病人幫助等方面的工作。也就是說,企事業單位可以將其自身所需要開展的救助社會工作外包給更為專業的社會工作機構來承擔,并為此而向后者支付購買服務的費用。社會力量參與的第三種主要方式是大力推動對社會工作機構的專項慈善捐助。目前我國的慈善捐助對象主要針對貧困者和其他各類困難群體,許多地區都有不少針對貧困者的慈善捐助項目,但是基本上都是直接捐助給貧困者家庭或個人,向救助社會工作提供捐助的還不多。應該逐步推動慈善機構(基金會、慈善協會等)認識到救助社會工作對提升社會救助水平的重要性,逐步加強對救助社會工作機構的資源投入。
(2)社會工作服務困難家庭和個人的服務傳遞機制
要向困難家庭和個人提供社會工作服務,相關的社會工作機構和社會工作者必須要有一整套的服務傳遞過程。其中包括服務對象的認定,對困難家庭及個人服務需求的調查評估,服務項目設計,服務活動的規范化要求,以及服務活動的實施,服務質量監管及服務效果評估等一系列的程序、要求和具體規范。要設計社會工作服務困難家庭和個人的服務傳遞機制需要有一個復雜的設計過程,但總而言之是要瞄準對象、優化內容、把握質量、力求高效。
建立有效的服務傳遞機制需要從兩個方面加以努力,一是建立標準化體系,二是鼓勵服務特色。標準化是為所有的社會工作介入社會救助的服務內容提供必要的基本要求,是服務活動和服務質量的底線要求。服務特色是各個社會工作機構不同的服務特點,包括針對不同對象的特色化服務和立足社會工作機構專業特點的服務特色。在任何成熟的社會服務體系中都應該既具有完整的行業標準又具有多樣化的特色服務,救助社會工作也不應該例外。
(3)社會工作機構服務的質量管理和評估機制
作為一項公共服務活動,社會工作服務貧困者和參與社會救助管理的工作也需要有必要的質量管理,因此應該設計質量管理機制。質量管理機制既需要從機構內部設立質量管理的規程,也需要設立外部的質量監控,包括服務對象反饋機制、專家評估機制和公眾監控機制。
社會調研報告
為進一步推動社會保障工作,根據市政協安排,第二調研小組一行10人,于6至7月份,深入淇縣和淇濱區,進行調查、研究。調研組通過聽取匯報、走訪座談、實地查看等方式,重點對城鎮企業職工養老、醫療、失業保險,淇縣新型農村合作醫療,兩縣區城市和農村居民最低生活保障工作開展情況進行了調研,現將此次調研情況報告如下:
一、淇縣、淇濱區社會保障工作基本情況
目前,全市初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險為主要內容的社會保障體系框架,社會保險覆蓋面不斷擴大,為實現“兩個確保”,我市積極爭取上級資金,彌補了保險基金的缺口,維護了全市改革發展大局;進一步完善了城鄉最低生活保障等12項救助制度,形成了以最低生活保障和災民救濟為基礎,醫療、教育、司法、住房等專項救助為輔助的新型城鄉社會救助體系;新型農村合作醫療試點工作進展順利,運行平穩,社會效果明顯。
養老保險淇縣應參保單位286個,實參保單位247個,占86.4%,應參保職工17653人,能正常繳費職工11661人,占66.1%;淇濱區應參保單位36個,實參保單位28個,占77.8%,應參保1800人,能正常繳費職工1286人,占71.1%。失業保險淇縣應參保單位295個,實參保單位281個,占95.3%,應參保職工18000人,能正常繳費職工9100人,占50.6%;淇濱區應參保單位36個,實參保單位16個,占44.4%,應參保1140人,能正常繳費職工639人,占56.1%。醫療保險淇縣應參保單位295個,實參保單位191個,占64.7%,應參保職工22000人,正常繳費職工12000人,占54.5%;淇濱區應參保單位36個,實參保單位9個,占25%,應參保1100人,正常繳費職工516人,占46.9%。淇縣共有城鎮居民低保對象7108人,農村低保對象3069人;全縣農民“參合”19萬人,“參合”率92.67%,為全省“參合”率最高縣份。淇濱區城鎮居民低保對象5254人,農村低保對象3213人,沒有開展新型農村合作醫療保險。
二、主要做法
淇縣和淇濱區采取了多項措施,做了大量工作,促進了社會保障工作的開展。
1、加強領導,建立完善了組織機構和工作機制。為做好社會保險費征繳工作,淇濱區推行目標責任制,將目標完成情況列入區政府目標考核體系,與有關單位簽訂目標責任書,對完不成任務的責任單位實行一票否決,取消年度評先資格。推行目標責任制以后,淇濱區養老保險費征繳工作進展順利,2003—2005年連續3年在全市養老保險費征繳工作中排名第一。兩縣區都成立了由主要領導牽頭,分管領導具體負責,有關部門參與的領導小組,經常深入基層,調查了解社會保障工作開展情況,及時召開現場辦公會解決存在的問題;制定了一系列規章制度,建立、完善了工作機制,有力地促進了社保工作的開展。
2、廣泛宣傳發動,增強社保意識。縣區充分利用電視、墻體標語、公示欄和宣傳資料等形式廣泛宣傳政策法規、工作程序及流程,增強社會和群眾對社會保障工作的認識。淇縣在新農合工作中,印發合作醫療“明白卡”12萬份,編制“合作醫療就是好,農民看病能報銷”等“順口溜”萬余冊,發放到農民群眾手中。淇濱區每年都舉行勞動保障法律、法規、政策宣傳月活動,廣為宣傳社保知識;邀請市有關領導、市勞動保障部門業務骨干到區大中型企業舉辦政策業務知識講座,并采取致企業負責人一封信的形式,向法人代表講解有關企業職工參保的責任和義務,提高用人單位的參保意識,引導廣大職工樹立自我保護和維權意識,大大激發了用人單位和職工參保的積極性和主動性。
3、扎實開展低保工作,努力做到“不漏保”、“不錯保”。淇縣在縣城區的朝歌鎮和鐵西區成立了三個居委會低保工作站,設立專職低保工作人員,分塊管理城區的低保工作,形成了居委會低保工作站、鄉鎮、民政局三級審批的管理機制,實現了城鎮低保工作的規范化管理。兩縣區建立了低保申請、審批、三榜公示、“一評三審兩榜、三公開一監督”、“三對照”、低保金社會化發放、低保對象分類施保制度,規范了低保工作,嚴格了操作程序。堅持定期核查,動態管理,對家庭收入超過低保標準的取消低保待遇,對符合條件的及時申批加入,努力實現應保盡保。2005年以來,淇縣共取消低保對象800多人,新增低保對象100多人。淇濱區大河澗鄉為解決農民看病難和因病返貧的問題,積極想辦法,與鄭州大學醫學院和新鄉醫專進行合作,每年在全鄉舉行2次義診,為群眾、特別是特困群眾提供醫療服務。今年,大河澗鄉繳請30多名專家來鄉里進行為期6天的義診,并準備與鄭州大學共建實驗、教學基地,為群眾提供長期質優價廉的醫療服務。
4、加強資金管理,確保專款專用。資金運作是社保工作的核心和關鍵。兩縣區把社保資金全部納入財政專戶,建立專賬,由財政監督執行;嚴格資金發放手續,低保資金全部實現了銀行發放,為低保對象建立專戶,保證每一筆資金都用到低保對象身上;嚴格審計監督,每年均要組織審計、財政等部門,對有關社保資金進行嚴格的審計。
5、新型農村合作醫療工作進展順利。淇縣按照“政府組織引導,農民自愿參加”原則,初步建立起了新型農村合作醫療制度。為保證新農合的有序運轉,強化經辦機構建設,在縣鄉兩級建立了辦事機構,固定人員專門負責新型農村合作醫療工作;制定了管理委員會工作制度、合醫辦工作制度、公示制度、審計監察制度等26項規章制度,并對縣、鄉合醫辦人員進行了集中學習培訓,確保新農合試點工作有章可循,有案可查;確定了定點醫療機構,5個縣直醫療衛生單位、7所鄉鎮衛生院和3所大型民營醫療機構已被確定為淇縣第一批新型農村合作醫療定點醫療機構,村級定點醫療機構正在按甲級衛生室標準進行評定。新農合已全面啟動運行,截止5月份,淇縣農民享受補助7056人次,補助資金98.96萬元,其中門診小額補助13.41萬元,住院大額補助85.55萬元。
三、存在的問題和困難
1、應保未保和不能正常繳費現象比較突出。根據淇縣和淇濱區提供的養老、失業、醫療保險數字顯示,應保未保和中斷保險費繳納現象普遍存在,各項社保費欠費比較嚴重。養老保險正常繳費率淇縣為66.1%、淇濱區為71.1%,失業保險正常繳費率淇縣為50.6%、淇濱區為56.1%,醫療保險正常繳費率淇縣為54.5%,淇濱區為46.9%,兩縣區在養老、失業和醫療保險費征繳工作中還有較大差距。出現這種情況有的是企業有繳納能力,也惡意欠費,拒不繳納;有的是企業由于生產經營不景氣、改制、破產等原因,無力或中斷繳納。原淇縣電廠由于破產,正在對原職工的社會保險費進行清算,就無法正常繳費,廠方表示將在清算完成后,盡快把所欠職工的社會保險費足額繳納;一些新建企業,由于還處在起步階段,目前也沒有參保。
2、社會保險覆蓋面小,民營企業參保率低。兩縣區參保單位多數是原來的國有、集體企業,大部分事業單位、民營企業、個體工商戶都沒有參加社會保險。許多民營企業主沒有認識到參加社會保障的重要性和必要性,只追求“利益最大化”,把為職工投保視為負擔,認為參保是從我口袋里往外掏錢,會增加管理成本,卻沒有意識到繳納社會保險費是一種法律義務,所以對保險費能欠就欠,能拖就拖。民營企業員工流動性大,企業不愿意為他們參加社會保險,一些企業參保,也只是為企業較為固定的職工參保。河南大用公司作為我市一家具有相當規模的民營企業,現有員工3000多人,只為130多名管理人員和技術骨干參加了養老和失業保險。鶴壁市綠色環保生產有限公司有職工72個,只為36人辦理了養老保險,為46人辦理了醫療保險。由于我國社會保險費征繳缺乏強制性執法手段,勞動和社會保障部門對拖欠保險費問題顯得無能為力。
3、宣傳不到位,影響社會保障工作的開展。有關部門雖然對社會保障工作進行了大量的宣傳,但仍然缺乏細致的、有針對性的宣傳,部分企業和職工對社會保險政策和具體操作程序并不十分了解。有部分從業人員認為企業普遍不景氣,如果中斷交費致使累計交費不滿15年,那么以前的交費就等于白白丟掉了,因此不愿交;淇縣民營企業用的農民工較多,許多人認為參加社會等保險沒有用,不如現在多拿些工資,因此不愿參保;原來在國有或集體企業工作過的職工,對社會保險有所了解,有比較強的參加社會保險意識,但由于當前就業困難,大部分人認為能保住現在的“飯碗”就已經不容易了,雖然有這方面的要求,也不愿或不敢爭取;有的企業雖然參加了社會保險,但對具體政策不了解,使自己本應享受到的保障無法實現。鶴壁市綠色環保生產有限公司參加了社會保險,一個職工因看病花費732元,但企業和職工本人不知道只有去定點醫院看病才給報銷的規定,結果在非定點醫院看病花費的425元不能報銷,對社保政策產生誤解,認為參加社會保險也得不到補償,影響了參保的積極性;一些參合農民不知道報銷程序和補助辦法。淇縣北陽鎮王莊村一個參加了新農合的農民,可以使用新農合醫療證免費在村級定點醫療機構看病,但他卻不知道這個規定,看病時依然付的是現金。
4、新型農村合作醫療保障水平偏低,難以解決農民看病需要。目前的新農合醫療制度基本目標定位還是以“大病為主”。淇縣的新農合每人每年50元,納入新農合醫療基金專帳,分為基本醫療服務基金、大病統籌醫療基金和風險基金三部分。基本醫療服務基金,即農民個人帳戶中的金額太少,每人每年只有10元,如果不住院,在門診看病,只能使用個人賬戶的錢,一年10元,根本解決不了大多數農民的基本醫療需求。由于大病統籌基金有限,抗風險能力較弱,補償比例及補償能力也就較低,造成慢性病補償的病種較少,僅限于門診治療腫瘤的放療、化療、腎病的透析等慢性病,對其他需長期門診治療且費用較高的慢性病均未納入,農民患大病后的醫療負擔仍然較重。淇縣北陽鎮王莊村一農民因患類風濕病,由于經濟等原因不能住院治療,只好長期門診服藥,每年治療花費3000多元,但這個病又不需要住院,除了花個人帳戶的10元錢外,其余的無法報銷,只能自己負擔,對于一個長期有慢性病患者的家庭,幾年下來已是家貧如洗。這類人大多因病部分或全部喪失了勞動能力,收入很少,因病返貧、因病致病現象非常嚴重。大病補償比例、報銷封頂線偏低,農民看病難問題依然存在。農民在鄉鎮級定點醫療機構住院醫療費用補助起付線是100元,在縣級定點醫療機構住院醫療費用補助起付線是500元,大額醫療費用超過起付線以上部分的可享受大額分段補助,補助封頂線每人每年累計不超過1萬元。淇縣北陽鎮南口村一農民因病住院,花醫療費1.5萬元,報銷了4038元,報銷比例只有27.22%,自己負擔10962元,農民認為難以承受。
5、低保救助資金緊張,補助標準低。縣區財政困難,上級資金有時也難以及時到位,導致救助能力不足。淇濱區反映,由于城市失業人員、農村因病因災返貧人員增多,救助資金需求量不斷增大,但區財力有限,省市匹配資金都沒有及時到位,低保資金缺口較大,僅有能力保障喪失勞動能力的鰥寡孤獨人員、殘疾居民及無勞動能力且未納入五保范圍的居民。低保金補助標準過低,只能解決低保對象最基本的吃飯問題,而低保對象在就業、就醫、子女上學、住房等方面的困難仍然十分突出。淇縣一個城市低保戶,大人沒有工作,2個孩子上大學,1個孩子上高中,每月312元低保金只能解決基本生活,孩子上學等其它花費只能另想辦法。淇濱區一個農村低保對象因病基本喪失勞動能力,有一個孩子正在上學,每月低保救助金20元,只能保證基本生活。
6、準確界定低保對象困難。在對貧困人員進行核查界定時,個別家庭不如實申報收入,特別是隱性收入難以了解,干擾了低保工作人員對低保對象家庭收入的核查和確定,給救助對象的確認帶來很大困難。
四、幾點建議
1、加大力度,有針對性地做好宣傳教育工作。推動社會保障的主要思想障礙是利益矛盾,是局部與全局、個人與整體、眼前與長遠的利益關系。要采取多種形式、多種途徑、多種辦法,組織學習條例和細則,使企業和職工掌握政策法規,認清社會保險的重要性、強制性和共濟性,增強社保意識和法制觀念。要將宣傳工作重心下沉,組織專門力量深入企業特別是到民營企業中去,耐心細致地宣講法規,解惑釋疑,推動企業和職工參保;制作通俗易懂的電教片,在企業播放,使廣大員工了解社會保險的性質、意義和政策法規,提高參保的自覺性;要充分發揮企業工會組織以及各種商會、協會的作用,開展宣傳活動;新聞媒體應加強社保法律、法規、政策宣傳,大張旗鼓宣揚先進典型單位。
2、加大清欠社會保險費和擴面征繳工作力度。在社會保險法未出臺前,建立相應的制約機制,加大社會保險費清欠催收力度。對拖欠養老保險費的企業分清原因,屬惡意欠費的企業要加大處罰力度。一是通過法院強制征收,二是通過媒體曝光,實行輿論監督。對效益差、經濟困難的企業,職工個人繳納的養老保險費應先到位,單位繳納的部分暫時掛帳,待企業走出困境后再予以補繳。對企業繳費應建立目標責任制度,企業與政府簽定繳費目標責任書,年終完不成繳費的,追究企業經濟責任等等。協調稅務、工商、衛生、工會等部門,加強與勞動保障部門的配合,共同建立社會保險征繳聯動機制,對不為職工繳納社會保險的用人單位,有關部門不得為其出具有關證明和證件,如對安全監察重點企業,沒有勞動保障部門出具的參保證明,安監部門不予辦理許可證。對民營企業、特別是一些新建企業可以區別分類,先易后難,逐步納入。對那些有一定規模、經營正常的民營企業要按照與國有企業和集體企業同樣的政策,盡快納入,一步到位。
3、積極探索新型農村合作醫療慢性病門診醫療補償模式。建議按照“大病統籌,兼顧門診”的原則,在不影響基金運行安全的前提下,逐步擴大慢性病補償種類,提高慢性病門診治療報銷標準。
4、把農村醫療救助制度與新型農村合作醫療制度相銜接。新型農村合作醫療與農村醫療救助分屬衛生和民政兩個部門管理,但其資金的來源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性,建議把農村醫療救助制度與新型農村合作醫療制度結合在一起,對參加新型農村合作醫療的農民,特別是農村五保戶和農村特困(低保)戶,因患大病經合作醫療補助后,個人負擔醫療費用仍然過高,難以承受,影響家庭基本生活的,由醫療救助專項基金給予一定數額的醫療費用補助。民政部門應根據醫療診斷書、已支付的醫療費用原始收據、已領取的醫療保險補助憑證等有關情況證明,對符合醫療救助條件的農民給予救助。
5、在三個區建立新型農村合作醫療制度。在調研中了解到,淇濱區希望盡快建立起新型農村合作醫療制度,并已經做了準備。在國家未能批準我市城區納入新農合試點范圍的情況下,建議由市政府出臺政策,在我市三區建立新型農村合作醫療制度,由市、區、鄉、農民個人分別按比例籌集新農合基金。條件成熟時,可考慮在全市實現新型農村合作醫療基金市級統籌,在市級層面上建立醫療基金,增強基金保障的能力,給農民看病提供更好的服務。
為進一步加強民政工作,大力推進統籌城鄉民政事業改革發展,努力構建和諧,現就我縣年民政工作提出如下意見:
一、指導思想
以黨的屆五中全會、市委三屆八次全委會和縣委十二屆九次全委會精神為指導,深入貫徹落實科學發展觀,緊緊圍繞縣委、縣政府工作大局,以保障和改善民生為主線,以構建和諧為目標,切實履行保障民生、推進民主、服務社會的職能。
二、工作目標
按照“54321”(即推進5項管理:社會救助、基層組織、婚姻登記、殯葬服務和退役士兵管理。實施4大工程:老年公寓建設、新建南賓鎮敬老院、火化殯儀館工程、“榮居工程”。健全3大體系:低收入困難群眾基本生活保障、自然災害應急救援和社會福利服務體系。建立2項制度:救災應急和救濟幫扶制度。打造1個平臺:城鄉社區平臺)的工作思路,以“難點工作有突破、重點工作上水平、全面工作上臺階”為工作目標,以保障民生、服務民生、改善民生為抓手,積極推進統籌城鄉民政事業改革。
三、工作重點
(一)推進社會救助規范化管理
1.實現困難群眾救助全覆蓋。在對城鄉低保戶、農村五保戶逐戶建檔的基礎上,對其他因病、因災、上學或突發性事件等造成臨時性困難的家庭進行登記造冊,建立困難家庭檔案。各鄉鎮要建立特困群眾救助工作機制,實現社會救助全覆蓋。
2.強化城鄉低保規范管理。全面實施城鄉低保聽證評議制度,將符合條件的困難對象做到應保盡保,加大分類救助力度,推進依法救助,創新救助管理方式,不斷提高群眾滿意度。建立低保標準正常調整機制和基本生活必需品價格上漲與困難群眾生活補貼聯動機制,保障3.2萬城鄉低保對象的基本生活。
3.抓好兩項重點專項救助。建立醫療救助與醫療保險相銜接的異地就診及時結算信息管理平臺,完善醫療救助“一站式”服務網絡,困難群眾自付比例降到20%以下,確保5萬城鄉困難群眾“病有所醫”。臨時救助要堅持“政府主導、社會參與、基金運作”的原則,及時、有效救助600名臨時特殊困難群眾。
4.完善節日慰問長效機制。進一步細化、優化慰問方案,切實做好“六大節日”城鄉困難群眾慰問工作,擴大慰問范圍,提高慰問標準,創新慰問方式,確保黨和政府對8萬名困難群眾的關懷落到實處。
(二)健全自然災害救助工作體系
1.扎實做好應急救災工作。完善應急救災預案,明確應急響應啟動的條件、標準和程序。扎實做好備災、救災物資、經費等準備工作,加強救災物資和資金管理,確保災民生活救助有序進行。
2.加強災害救助規范化建設。進一步推進災害救助規范化建設,提高受災群眾臨時生活救助標準、遇難人員家屬撫慰金標準、倒房恢復重建補助標準。進一步規范災害救助款物發放程序,推進救災工作制度化、規范化建設。繼續開展減災宣傳和減災示范社區創建活動。抓好冬令春荒災民生活救助、災后應急救助和恢復重建工作。
(三)加快社會養老和慈善事業發展
1.大力發展養老服務事業。加強敬老院管理,建立健全養老機構管理制度,推進規范化管理和標準化服務,加大養老機構服務人員培訓力度,全面落實農村敬老院管理經費和服務人員工資待遇。力爭新建南賓鎮敬老院和老年公寓,新增床位400張。積極爭取老齡福利服務中心建設項目。推進養老服務社會化、民辦公助、公建民營和政府購買服務,廣泛動員社會力量參與養老服務事業。
2.全面建立孤兒保障制度。認真貫徹落實《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》,建立孤兒基本生活、醫療、教育、就業、住房等保障制度,形成“政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的孤兒保障工作格局。全面落實集中供養孤兒每月700元、分散供養孤兒每月600元的基本生活費,確保全縣68名孤兒孤有所靠。
3.加快推進慈善事業發展。進一步做好慈善和福利彩票發行工作,廣泛開展“慈善雙日捐”、“送溫暖、獻愛心”等形式多樣的社會募捐活動。加強基層慈善組織建設,不斷發展“慈善超市”。加大福利彩票發行銷售力度,確保福利彩票銷售額快速增長,籌集更多的福利彩票公益金。
(四)積極推進基層民主和城鄉社區建設
加強基層政權建設,加大村務公開推進力度,貫徹落實《村委會組織法》,完成“難點村”治理任務。全面完成第八屆村(居)委會換屆選舉工作,重點做好村居委干部培訓和規范管理工作。推進城鄉社區建設,強化社區管理和服務功能,提升社區服務水平,指導建成2個規范化社區。
(五)扎實做好優撫安置雙擁工作
提高重點優撫對象保障水平,切實解決重點優撫對象醫療難等問題,大力實施重點優撫對象“榮居工程”,加大危舊房改造力度。推行重點優撫對象醫療費在定點醫院“一站式”結算服務。積極推進退役士兵安置工作,加大退役士兵職業教育和技能培訓力度,努力實現“人人有技能,就業有保障”的目標。推進軍休服務管理機構規范化建設。廣泛開展雙擁活動,切實幫助駐石部隊解決重點、難點問題,啟動雙擁模范城創建工作。
(六)全面提高社會事務管理服務水平
推進社會組織有序發展,強化社會組織年檢和日常監管,重點培育發展有助于農戶萬元增收的農村專業經濟協會。加強區劃地名界線管理,完成豐都—邊界線聯合檢查工作。加快推進婚姻登記規范化管理,登記合格率達到100%。加強流浪乞討人員救助,完善救助服務體系。加強殯葬管理服務,落實城鄉困難群眾基本殯葬費用減免政策,強化文明治喪,組織開展殯葬優質服務活動。推進殯葬基礎設施建設,改造新殯儀館進山道路,確保6月底前投入使用。
(七)積極發展老齡事業
強化基層老齡工作,進一步深化農村空巢老人幫扶服務工作,開展孝親敬老評選活動,營造濃厚的敬老氛圍。
(八)推進統籌城鄉民政事業發展
在孤兒供養保障、困難群眾臨時救助、退役士兵職業技能培訓、基層民主政治建設等方面逐步實現城鄉一體化發展,在低保、醫療救助、臨時救助、養老服務、社區建設等方面逐步縮小城鄉差距。探索城鄉民政事業統籌發展的新路子、新方法,推進民政法制、綜合治理、精神文明等工作同步發展,促進傳統民政向現代民政轉變。
四、工作措施
(一)加強組織領導。民政工作是黨和政府工作的重要組成部分。民政工作的重心在基層,活力在基層,希望在基層。各鄉鎮和縣級有關部門要切實加強對民政工作的組織領導,高度重視民政工作。精心謀劃,認真組織,扎實開展民政工作,并結合本鄉鎮實際情況,突出工作重點,制定具體實施方案,確保全面完成民政工作的各項目標任務。
一、基本情況
截至底,原區共有農戶3.85萬戶,農業人口11.36萬人,有人均年純收入低于2500元的農村貧困戶388戶,人口681人,分別占總數的1.01%和0.59%;由于區劃調整,新劃入的蘇陳、罡楊兩鎮共有農戶1.76萬戶,農業人口5.98萬人,有人均年純收入低于2500元的農村貧困戶1028戶,人口1638人,分別占總數的5.85%和2.74%。我區脫貧攻堅工程的目標任務是:原區全部脫貧;蘇陳、罡楊兩鎮20__年全部脫貧,脫貧率30%以上。截止1月底,原區人均年收入2500元以下貧困戶已全部脫貧;蘇陳、罡楊兩鎮分別脫貧288戶、515人和52戶、64人,脫貧率分別為32.7%和33.3%。
二、主要做法
1、強化組織領導,統一思想認識。脫貧攻堅工程是各級黨委、政府推動科學發展,促進社會和諧的重要舉措,圍繞原區在全市率先全面脫貧的工作目標,區委、區政府召開了全區脫貧攻堅工作動員大會,明確各鎮(涉農街道)黨(工)委、政府(辦事處)是本地區脫貧攻堅的責任主體,黨政主要負責同志為“第一責任人”,并通過多種形式廣泛宣傳發動,真正做到領導到位、認識到位。為了確保脫貧攻堅工程有序推進,成立了由分管書記任組長、分管區長任副組長,25個部門、單位分管負責人為成員的區扶貧工作領導小組,并下設辦公室,具體負責全區脫貧攻堅工作的統籌規劃、組織協調和督查考核。同時,出臺了《區委、區政府關于組織實施脫貧攻堅工程的意見》,作為全區脫貧攻堅工作的指導性文件。
2、明確工作責任,建好基礎臺帳。脫貧攻堅工作必須以詳實準確的臺帳資料為依據,具體工作中,農經、統計、民政等部門責任明確、通力協作、把好“三關”,高質高效的完成了去年初貧困戶建檔立卡和年底脫貧攻堅考核臺帳填報工作。一是把好業務培訓關。區委農工辦、區統計局3次聯合舉辦貧困戶建檔立卡及脫貧攻堅考核業務培訓班,共計培訓150余人次,組織基層業務人員認真學習相關文件,并就工作中的主要做法和關鍵環節進行了有重點、有目的的專題培訓。通過培訓,切實提高業務人員工作水平,提升工作質量。二是把好入戶調查關。入戶調查是數據情況詳實可靠的關鍵,為此,各鎮(街)農經、統計、民政部門和村組干部組成調查小組,逐戶調查,首先通過一整套的輔助調查表,逐項統計有關數據,然后按照臺帳要求匯總填寫,最終請戶主簽字確認。三是把好匯總審核關。根據分工,統計部門具體負責臺帳資料的匯總審核,統計人員充分發揚細心、耐心的工作作風,認真匯總、嚴格審核,率先在《泰州日報》發表了《區農村絕對貧困人口監測報告》,脫貧攻堅考核臺帳也已按上級要求及時上報。
3、落實幫扶措施,嚴格監督檢查。,我區脫貧攻堅工作時間緊、任務重,為確保脫貧目標的順利實現,經區委常委會研究決定,采取區、鎮(街)、村三級補差為主,結對幫扶為輔的工作措施。經過前期調查,除依靠多項幫扶措施已實現脫貧的外,原區全面脫貧的資金差距為30.8萬元,由區財政補貼40%,計12.32萬元;鎮(街)、村共同補貼60%,計18.48萬元。蘇陳、罡楊兩鎮按照33%左右的脫貧目標,分別需要補貼資金1.5萬元和0.25萬元,全部由鎮財政支付。今年初,區扶貧辦會同紀委、統計、民政、財政等部門,對補貼資金落實情況進行了專項檢查,檢查發現,多數村已在春節前將政府溫暖送到了貧困戶手中,但也有個別村大局意識薄弱,未能按時發放,經檢查督促,所有補貼資金已在2月6日全部發放到位。
三、下一步工作打算
脫貧攻堅工程不是一次短期的行動,而是一項長期的工作,,雖然我區采取資金補差的方式確保了脫貧目標的如期實現,但是從長遠看,這也只是權宜之策,下階段,我們將把工作重心下移,制定幫扶措施,完善社會救助機制,大力開展開發式扶貧,落實幫扶單位,由區四套班子領導掛鉤經濟薄弱村,政府部門、重點企業結對農村貧困戶,開展“一對一”幫扶。確保蘇陳、罡楊兩鎮20__年全部脫貧,全區不再出現新增貧困戶,切實將這項工作抓好抓實抓出成效。
1、大力開展開發式扶貧。對于有勞動能力的貧困農戶,要大力開展開發式扶貧。一是發展高效
就業是民生之本,也是推動經濟社會協調發展、建設和諧社會的重要內容。近年來,作為全市中心城區和重要窗口的歷下區面臨的就業壓力越來越大,主要表現在:高校畢業生就業需求旺盛、傳統工業企業隱性失業人員逐步進入社會、外來進城務工人員持續增加等。特別是在東部新城區建設步伐加快的新形勢下,失地農民就業安置問題形勢嚴峻、迫在眉睫。針對這種情況,去年以來,歷下區堅持把做好勞動就業工作作為落實科學發展觀、構建和諧社會的具體行動,結合全區開展的“察民情、解難題,建設和諧歷下”主題實踐活動,著重從組織領導、技能培訓、拓寬渠道、完善體系、勞動維權等方面狠下功夫,取得明顯成效。2004年,安置城鎮就業11536人,安置下崗失業人員7786人,其中困難群體人員2033人,分別完成計劃的149.8%、346%和338.8%,全區沒有發生一起因勞動就業問題引發的越級上訪事件,經濟社會和諧穩定快速發展。主要做法是:
一、加快經濟發展拉動就業。從根本上說,就業問題就是發展問題,加快經濟發展是解決就業問題的基礎。歷下區堅持以經濟發展促進就業,努力創造更多新的就業崗位,構建內生化就業崗位機制。他們堅持以人為本,發揮區位優勢,制定積極促進就業的產業政策,大力實施“三產立區”、“工業強區”、“科技興區”戰略,在注重集約型經濟發展的同時,加快發展商貿流通、個體私營經濟、新型三產等勞動密集型經濟業態,提高吸納勞動力能力,實現了促進就業與產業調整升級的相互協調。2004年,全區國民生產總值達到301.67億元,其中第三產業增加值達到223.49億元,占地區生產總值的74.08%,三產主導地位十分明顯,有力地拉動了就業。華達集團創業時只有幾十人,目前該企業已成為一家經營服務20多個品牌汽車的專修專賣企業,年銷售收入達到15億元,年均增幅77%,企業員工近2000人。
二、搞好服務網絡建設推動就業。針對該區商貿發達,經濟拉動性強,就業崗位和就業機會比較多的實際,歷下區把建立健全就業管理服務體系作為基礎性工程來抓,投資800多萬元在區一級和11個辦鎮建立了勞動保障服務中心,每個居委會建起了服務站,實現了市、區、辦(鎮)、居四級聯網。以社區為單位,對全區勞動力資源、下崗失業人員和進入社區的退休人員等進行全面摸底調查,實行微機聯網管理。各服務中心不斷完善辦公服務設施,規范內部管理制度,健全了較為明細的基礎臺帳,為勞動就業工作的開展提供了條件。具體工作中,堅持“勞動者自主就業,市場調節就業,政府促進就業”的方針,大力開發不同類型的就業崗位安置就業。兩年來,該區發展新型服務企業28家,占到全市的三分之一,帶動600多人實現了就業再就業;通過開發公益性崗位,安置困難就業群體561人;通過拓寬社區、家政、綠化等安置渠道,近8000人實現就業。同時,認真落實各級扶持就業再就業的政策,并制訂了實施細則,全區累計發放再就業優惠證5519人,減免各項稅費500多萬元。
三、加強就業技能培訓促進就業。為解決勞動者素質偏低,難以適應市場需求的問題,歷下區在抓好一般性專業技能培訓的同時,根據市場和求職者兩個需求,進一步調整專業設置,擴大培訓規模,提高培訓質量,合理安排培訓方式和時間,提倡跨專業、多技能培訓,最大限度地滿足就業者培訓需求,提高了培訓層次。在全區實施了“創業小老板”培訓計劃,把“創業培訓”作為重點實施,收到了培訓一期、帶動一批、拉動一片的良好效果。堅持城區以下崗職工為主的失業人員培訓和鎮村以農民為主的培訓同時進行。區就業辦公室培訓面向全區,以城區為主,投入資金300多萬元,擴建教學面積1300多平方米,微機130臺,設置培訓專業近20個,累計培訓失業職工近4000人;鎮村培訓面向農村地區,以區鎮兩級成教中心為依托,借助農村現代遠程教育網絡資源優勢,以引導性培訓和崗位技能培訓為主,開發培訓專業12個,累計培訓農民2500人次。目前,全區各級技能培訓上崗就業率都在89%以上,為促進就業發揮了重要作用。
四、實行多渠道社會救助穩定就業。在千方百計擴大勞動就業的同時,積極實施多渠道的社會救助,為暫時不能就業和就業有困難,以及就業后生活依然困難較大的家庭提供救濟和幫助,保障群眾生活,穩定就業形勢。2004年,享受城市居民最低生活保障的累計達到42559戶次、113854人次,發放保障金936.8萬元,實現了應保盡保。在全省率先實行了城市低保對象教育、住房、醫療“三項救助”制度,累計救助500多人,為低保居民解決實際困難5600余件,被省民政廳確定為全市唯一一個“三項救助”試點區。姚家鎮在全市率先實行了農村低保,最低生活保障標準人均1800元,在全省最高。該鎮還實施了大病醫療救助,發放救助資金20萬元,幫助72名因病返貧的困難群眾度過了生活難關。同時,發揮部門作用,形成救助合力,區慈善總會拿出40萬元救助低保對象中1024名貧困學生和貧困居民,區殘聯、工會、婦聯等單位投入20余萬元用于貧困群眾的解難濟困。
近些年來,*市從工作機制上對“大民政”問題已做了不少的探索和嘗試,大民政工作機制已在形成中。通過對大民政工作機制的探索和嘗試,也較好地促進了全市民政事業與經濟社會的平衡協調發展。但*市大民政工作機制的建立仍然剛剛起步,大民政機制仍然很不系統、全面、有效,還有許多方面急需加大力度,加快進度。“大民政”的定位,就是要使民政工作適應全面建設小康社會的要求,使民政工作在科學發展觀的指導下,在統籌經濟社會發展中發揮更大作用。
如何在科學發展觀的指導下,樹立大民政觀念,打造大民政格局,加大力度、加快速度建立大民政工作機制,從而更好地促進民政事業與經濟社會平衡協調發展?我們通過學習和調研認為,主要應從三個方面作出積極的努力。
一、各級政府要從職能轉變,“立黨為公、執政為民”,“群眾利益無小事”的角度和高度認識民政的重要作用,以大民政格局統籌規劃民政事業的發展,著力解決民政事業發展中的各種問題
(一)以大民政統籌規劃民政工作,確立大民政的地位,體現了政府職能轉變的大趨勢,只有打造大民政格局,建立大民政工作機制,把民政工作放在經濟社會發展的大局中來把握,才能深刻認識其在政府職能中的重要作用,才能有效促進民政工作與經濟社會平衡協調發展。
政府要全面履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”職能,一方面要進一步改進前兩項職能的履行方式,另一方面要更加重視履行好后兩項職能,各級政府的財力物力等公共資源要更多地向社會管理和公共服務傾斜,各級干部的精力要更多地放在促進社會發展、解決民政問題上。社會主義民政是在人民政府的統一領導下,政府與人民結合一體,有組織有領導地運用各種力量,自覺解決社會問題,調節人際關系,發揮社會穩定機制作用的一種社會活動體系。我們的民政部門擔負著許多“社會管理、公共服務”的職能;民政工作滲透在社會方方面面,工作對象很大部分是最困難最需要幫助的人,是政府最應該關心的困難群體;民政工作以群眾滿意不滿意作為檢驗工作的最高標準,民政工作是“群眾利益無小事”大原則的體現,是親民政府、服務政府、責任政府的體現。據我們近期到*市所轄縣(區)調查的情況看,不少地方在社會救助體系的建立完善、在民間組織的培育管理、在推進社區建設、在深化村民自治工作中,仍然普遍存在著經費緊缺、人員偏少、體制不順、辦公場所緊缺等問題,最根本的癥結是未將上述工作內容很好地放在當地經濟社會發展和穩定的大局中來把握、來考慮。
民政部門工作人員偏少,與民政工作內容、民政工作量日益增加的形勢不相適應。據調查,我市鄉鎮(街道辦事處)一級民政工作人員緊缺,特別是全市鎮一級撤消民政辦公室后,基本上每個鄉鎮(街道辦事處)從事民政工作的民政員只有一人,同時這一名民政員還要身兼數職,除要做民政十幾項業務工作外,還要處理許多非民政業務的其他工作,民政員往往顧此失彼,疲以應付。縣(區)一級民政局,也同樣普遍存在編制人員少的問題。據了解,龍門縣民政局編制人數僅有14人(實際上班人數16人,1人為臨時借調,1人為聘用),惠城區民政局編制人數僅有12人(實際上班人數16人,4人為臨時借調)。龍門縣民政局的16名工作人員,除局領導1正3副和2名工勤人員外,剩下10名干部需分管8個股室(局辦公室、優撫安置股、救災救濟股、社會福利事務股、民間組織管理股、區劃地名股、老齡辦公室、基層政權與社區建設股)的業務工作,平均每個股室只有1.25人。龍門縣民政局因工作人員緊缺,救災救濟股目前只有1名工作人員。就是這一名工作人員,既要負責全縣的低保、五保、救災救濟等工作,還要作為局的工勤人員兼顧一些其它局里的事務性工作。這一名工作人員,要做好全縣16個鄉鎮相對應的多項民政業務工作實在難以應付,更談不上高質量地完成工作任務。
我市社區建設仍然存在不少問題和不足,制約了社區各項工作的有效開展,與當前的經濟發展不相適應。1、社區硬件建設滯后,大部分社區居委會辦公用房和活動場所達不到要求。全市200個社區居委會,有92個是租借、3個是危房、8個無固定辦公地點,60平方米以下的18個。按粵府辦14號文件的要求,城區要有一個面積1000平方米以上的多種功能社區服務中心,開辦8個以上福利性、公益性的服務項目。街道(縣城鎮)要有一個面積不少于1000平方米的多功能社區服務中心,一個不少于30個床位的敬老院(老人公寓),一條社區服務項目齊全的自然街道;社區要有一個固定的面積不少于30平方米的社區服務站。但我市現在距離這一要求還有很大差距,還沒有一個面積1000平方米以上,具有指導、示范、輻射、培訓等多種功能的社區服務中心。大部分社區服務站雖已建立,但因場所有限,多數社區還不能正常開展工作,服務功能達不到要求。2、社區居委會工作人員的工資福利待遇偏低,辦公經費短缺。其主要原因是缺乏穩定的經濟來源。近年來,縣(區)對社區居委會工作人員的工資、辦公經費雖然給了一些補貼,但尚未按照粵府辦〔20*〕14號文件的精神落實,這些補貼對社區居委會在職、內退、退休人員工資補貼、水電費、電話費、辦公經費以及其他支出,只能是杯水車薪。目前,全市只有極少數社區居委會每年略有節余,少部分社區居委會基本維持運作,大多數社區居委會是入不敷出、借錢過日子,維持運作受到資金的限制,這個問題直接影響到社區工作者的積極性。3、社區管理體制還不夠完善。政府職能轉變還不夠到位,“議行分設”還在探索之中。社區工作職能問題雖已逐步引起重視,但“費隨事轉”仍然較難落實。不少職能部門把本屬于自身的工作任務推給社區居委會,使社區居委會不堪重負。4、社區信息化建設比較薄弱,絕大多數尚未裝備電腦、傳真機、復印機等辦公自動化設備,社區居委會的工作手段和工作方式無法適應形勢發展的需要,影響了社區居委會各項工作的有效開展。
上述這些制約民政事業發展的問題的普遍存在,原因固然是多方面的,但不少地方和部門的領導對做好民政工作的重要意義認識不夠到位,未能很好把民政事業有效地納入當地經濟社會發展大局來統籌規劃是其中最主要的原因。
我們應當充分地認識到,民政已不是過去“發發錢、拜拜年”的工作,更多的是做好促進社會公平,改進社會管理,提高社會民主,維護社會穩定,促進人的全面發展的工作。因此,只有把民政工作放到社會經濟發展的大局中來把握,才能深刻認識民政工作在政府職能中的重要作用,才能有效適應政府職能轉變的大趨勢,才能解決民政事業發展經費緊缺、人員偏少、體制不順、辦公場所緊缺等問題。
我們的各級政府都要以大民政格局統籌規劃民政工作,確立大民政的地位,建立大民政機制,從而把民政各項業務工作做好、做實。如在大民政工作格局內,進一步建立完善新型社會救助體系,切實保障困難群體的合法權益,維護社會公平;進一步推進城市社區建設,有效提高城市的社會管理水平;進一步加強民間組織培育管理,為政府職能轉變、改進經濟社會管理方式提供有效的服務;進一步深化村民自治,擴大基層民主,調動廣大農民的積極性,為“三農”發展提供政治民主、社會穩定的良好服務和保障。
(二)以大民政統籌規劃民政工作,確立大民政的地位,體現了“立黨為公、執政為民”的大要求,只有打造大民政格局,建立大民政工作機制,確保民政工作與經濟社會平衡協調發展,才能有效構筑起“社會安全網”,才能充分體現社會主義優越性,才能有效密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系,提升黨和政府在人民群眾心目中的形象。
我國社會主義制度條件下的民政工作,是人民政府與人民群眾緊密結合,發揮人民群眾民主自治作用的一種社會管理工作。我們民政部門承擔著維護人民群眾基本生活權益、民主政治權利的重任,民政事業是人民群眾的事業。關心群眾的利益,關心群眾的困難,關心群眾的疾苦是民政之職責所在。*市的低保工作,于1997年先在城鎮試點,*年開始在全市城鄉全面鋪開,之后又逐步完善,保障面不斷擴大,保障標準逐步提高,保障范圍還延伸到醫療保障。據統計,至20*年6月全市納入低保人數為37162人,20*全市發放低保金1603.1萬元,今年1—6月份全市發放低保金872.97萬元。自實行低保制度至今年8月,全市享受低保人數累計達22.09萬人次,發放低保金累計達5737.67萬元。我市通過構筑群眾生活保障最后一道“防線”,使廣大人民群眾特別是困難群眾的基本生活得到了較好保障,較好地實現了貧有所濟、災有所救。
然而我市的低保工作,仍然存在保障面不夠寬、標準不夠高,資金難籌集(尤其是縣級低保金缺口大)、困難群體的醫療保障工作剛起步等問題和不足。目前我市縣一級低保金的投入偏低,20*年至20*年,省撥我市轉移支付款3061萬元,市撥資金258.72萬元,而縣、鎮級財政負擔則明顯偏少,而從今年開始省撥轉移支付款將會逐年減少,我市的低保人數又在增加,多數鄉鎮稅費改革后又財力不足,縣一級低保金投入不足問題已經是一個比較突出的問題。因此,我們只有按“立黨為公、執政為民”的大要求,充分認識“群眾利益無小事”,建立大民政工作機制,進一步地重視做好構筑“社會安全網”方面的工作,才能使我市的低保等社會救助工作在原有工作成效的基礎上再上一個新臺階。
二、各級各有關部門要在大民政格局、大民政工作機制中切實明確責任,通力協作,各司其職,履行職責,支持民政事業發展
民政工作千頭萬緒,涉及面廣,社會性強,還具有明顯的多元性、群眾性特征,尤其是隨著民政工作內容的增加和作用的凸現,民政工作任務的完成日益需要大機制才能確保其有效運作,需要一種黨政主導、民政管理、部門盡責、社會參與、基層實施的運行機制來推動、來實施。應當說,我們*市的大民政工作機制通過近些年的努力,已經初顯輪廓,已經取得了初步成效,但還不夠健全,運作也還不夠暢通、高效。近年來,為做好社會救助、雙擁優撫、退伍安置、社區建設、村民自治、民間組織管理、區劃地名、老齡等工作,*市委市政府都成立了專門的領導小組并下設辦公室。這些辦公室都設在民政,但這不是民政部門的辦公室,它實際上是市委市政府的辦公室。辦公室設在民政,主要是要求民政發揮好牽頭作用,因為這些工作不是民政一家的事,而是大家的事,需要有關部門、社會各界積極配合,共同參與。
從近年來我市大民政機制的運作來看,市、縣(區)兩級黨委政府還是重視比較到位的,該開的會、該發的文、該協調的事都能及時處置而且力度較大。今后,各職能部門都要站在全局的高度,自覺在大民政格局、大民政的工作機制中切實明確責任,通力協作,各司其職,履行職責,支持民政事業發展。社會救助、民間組織各業務主管部門要切實負起職能管理責任;財政部門要及時、足額安排好民政經費預算,對新增加的民政工作內容要及時增撥經費,近期還要盡快協助解決社區居委會工作人員的工資和辦公經費問題;公安部門和市容部門要配合流浪乞討人員救助工作;建設部門要監督建設單位配套建設居民委員會辦公用房;人事部門要依據民政業務量增加的情況適度增加民政機構的編制;教育、醫療、工商等部門要落實對低保對象、困難戶進行優惠扶持的政策和相關措施;雙擁工作、退役士兵安置改革工作、殯葬改革工作所涉及到的各職能單位,要自覺履行各自的職責,共同把這些工作落實到實處。
三、各級民政部門要跳出民政看民政,圍繞大局做好民政工作,充分發揮主觀能動性,主動協調有關部門、社會各界的關系,加大民政宣傳力度,努力做好民政工作,有效促使大民政格局的形成
要形成大民政格局、建立大民政工作機制,民政部門自身發揮好主觀能動性也是十分重要的。我們民政部門要切實轉變思想觀念,跳出民政看民政,圍繞大局做好民政工作,在爭取重視支持、加大宣傳力度、圍繞黨委政府中心工作做好民政業務工作三個方面有所作為,狠下功夫。
(一)各級民政部門要以干好“大民政”的姿態,利用各種有利時機,在打造大民政格局、建立大民政工作機制中起積極作用,通過多反映情況,多請示匯報,多出謀獻策,多與黨委政府有關領導及有關職能部門溝通、聯絡,從而多方面、多層次獲得重視和支持。
(二)各級民政部門要以干好“大民政”的姿態,加大宣傳工作力度,進一步增強自我宣傳意識,利用各種媒體,宣傳我們民政工作的好做法、好經驗、新舉措、新成果,擴大社會影響力,為爭取各方支持創造良好的條件,營造民政工作健康快速、平衡協調發展的良好氛圍。
(三)“有為才有位”,“為大位才高”,各級民政部門要以干出“大民政”的決心和信心,緊扣黨委政府的中心工作做好民政重點業務工作,多方兼顧,統籌安排,多辦實事、好事,努力為化解社會矛盾,為經濟發展和社會穩定作出自己的積極貢獻,讓社會各界真切感受到民政事業的成就,真切領悟民政工作在全面建設小康社會中的重要作用,以此來促進大民政格局和大民政工作機制的有效形成。民政工作最顯著的特點是多元性,這一特點決定了在民政行政的指導上很難抓一項帶幾項,而必須緊跟黨委政府的中心工作,多方兼顧,統籌安排。在各個時期(時段),黨委政府的若干重點工作內容有所不同。從一定意義上講,民政部門的若干重點工作就應該是黨委政府的若干重點工作內容;民政部門就是要從民政職能角度,千方百計配合黨委政府把各個時期(時段)的重點工作方面的社會穩定工作做好。就當前而言,我們各級民政部門尤其要在以下幾項事關全局、事關社會穩定的民政業務工作中努力做出新成績:
——繼續抓好雙擁優撫安置工作。我市于20*年、20*年兩次被評為全國雙擁模范城;20*年至20*年,我市城鎮退役士兵安置率達97%,農村退役士兵開發使用率達90%;為解決稅費改革后優待款難落實的問題,我市于今年6月以市政府的名義下發專門文件,將全市優撫統籌款全部列入了縣(區)財政預算。今后,我們要發揚雙擁優撫安置工作方面已取得的成績,針對專項工作存在的問題和不足,繼續抓好雙擁優撫安置這塊事關軍隊穩定的工作。一是要大力促進雙擁工作整體水平的提高,有效解決專項工作發展不平衡的問題;二是要繼續探索和推廣民營企業雙擁共建經驗和做法;三是要加大退役士兵自謀職業工作的力度,努力完成上級提出的指標比例;四是要積極探索優待金落實、雙擁、優撫、安置工作經費籌措的有效措施。我們要通過雙擁優撫安置工作的有效落實,一方面直接支持軍隊建設,為建立強大的國防作出積極貢獻;另一方面使最可愛的人及其親屬得到應有的物質補償和精神慰藉,從而鼓舞士氣,讓最可愛的人安心服役,在部隊建功立業。
——繼續抓好救災救濟工作。經過多年努力,我市建立了面向社會、覆蓋城鄉的最低生活保障制度,至20*年6月全市納入低保14857戶37162人;全市7696名五保對象,有7254人納入了五保供養,其余442人全部納入了最低生活保障。今后,我們要繼續加大這一工作的力度,進一步建立完善最低生活保障制度。一是要加大地方財政(尤其是縣一級財政)低保金的投入比例,并確保及時足額到位;二是要將低保金全部列入縣一級財政預算,并逐步提高補差金額;三是要切實加強和健全救災資金、低保資金管理制度,完善專戶管理;四是要繼續抓好鄉鎮敬老院建設與完善,努力提高五保集中供養率。我們要通過這一系列的社會救濟、社會保障等項工作,使社會上生活最困難的一部分人得到物質幫助和服務照顧,使相關的一系列社會問題、社會矛盾得到有效解決。
——繼續加強基層政權與社區建設。近年來,我市城鄉基層民主政治建設取得了較好成績,在*年完成撤銷管理區設立村委會的基礎上,20*年組織換屆選舉村委會1036個,選舉產生首屆社區居委會199個;20*年至今年6月,全市妥善解決了25個城鎮社區居委會、157個農村村委會的辦公用房問題。今后在基層政權與社區建設方面,一是村民自治工作要在落實民主決策、民主管理和民主監督存新突破,從而提高自治工作整體水平;二是政務公開、村務公開工作要加強財務管理上下功夫,進一步推行村(組)會計選聘和制;三是努力做好調整村委會規模工作,繼續把解決社區辦公用房問題當成重要工作來抓。我們要通過加強基層政權和社區建設,切實保障人民群眾的民利,推進基層民主和法制建設,有效提高城市的社會管理水平,從而為鞏固人民民主政權作出民政部門的積極貢獻。
——進一步加強福利事務工作。一是認真做好救助管理工作,不斷研究探討新問題新情況,有效提升我市救助管理工作水平;二是火化率保持100%不能掉下來,鞏固清墳工作成效新墳不能“冒”出來,要大力改善殯葬服務設施,提高隊伍素質;三是依法辦理收養登記工作,爭取國內及涉外收養數量有較大幅度的提高;四是繼續抓好“星光計劃”和“明天計劃”的實施,加強檢查指導,確保項目建設如期完成。我們要通過加強社會福利事務工作,認真完成政府賦予民政部門的行政管理職能,把相關的社會福利事務工作任務完成好,為經濟社會發展和社會主義精神文明建設提供良好的社會秩序和社會環境。